外国对乌克兰援助情况及其地缘政治因素考量

林 琳

内容提要：俄乌冲突以来，乌克兰债台高筑，外援占其财政收入的一半以上。提供援助是大国从财政层面出发，在地缘政治竞争中运用的重要手段，同样，对乌克兰援助的背后是大国政治的博弈。依赖外援维持战时财政不仅使乌克兰面临严重财政危机，也给国际政治经济局势变化带来深刻影响。本文认为，不断放大的财政债务风险强化了乌克兰对西方的依赖；援助背后有政治考量，承诺落实存在不确定性；国际竞争和冲突背后是大国攫取资源和配置资源的竞争和冲突，国际政治问题的实质是大国财政问题。

一、引 言

俄乌冲突一年来，乌克兰经济萎缩，财政赤字大幅增加，外债和外国援助成为乌克兰填补赤字、维持战时财政艰难运行的重要依托。于乌克兰而言，举借债务是战时财政运行的保证；于援助国而言，对乌克兰提供援助的背后是地缘政治的考量。

自古以来，国力和财力的强弱是决定战争胜负的极为重要的因素。世界历史上，战争等突发事件发生时，财政支出必然巨额膨胀，赤字爆炸式增长。此时，弥补赤字的首选并不是增加新税、调整税制，因为税收具有一定刚性，缓不济急，很难在短时期筹够资金。因此，针对战争等突发事件，在财政上的首选是举借债务（梁发芾，2015）。

一般认为，历史上的国家间援助就其动因而言主要涉及政治目的或经济利益等。“援助政治论”认为，当代国际援助超越资源的单边让与现象，具有互动性质，受援国提供的政治或经济回报对援助国而言具有紧要性或稀缺性，意味着国际援助更多转向一种自愿互惠的政治关系现象（刘毅，2018）。近年来，在地缘政治的研究中，学者对经济、社会等方面的作用更为重视。当代国际政治中的竞争虽然仍然比较明显，但更多地转变为经济竞争，国家利益的实现并不完全依靠战争，更多是依靠经济手段。与地缘政治有关的经济手段，其背后往往有国家行为的影子，是国家出面支持或者指导的经济行为（陈少华，2009）。从这个角度分析，援助国对乌克兰财政施以援手一定程度上是出于地缘政治目的，俄乌双方军事对抗的背后是以美国为首的西方国家与俄罗斯之间的博弈，最终这种博弈将转化为财力的较量。

基于俄乌冲突以来外国对乌克兰援助情况和乌克兰财政运行情况，并综合考虑冲突的持久性、乌克兰的还债能力、外国援助落实的不确定性等因素，本文认为，乌克兰的战时财政运行情况和特征充分反映出国际政治冲突背后的实质是大国财政博弈，这种博弈后果对国际政治经济局势有着重要影响。

本文涉及外国对乌克兰援助的数据主要来自德国基尔世界经济研究所《乌克兰支持跟踪》数据库，该数据库在汇集乌克兰官方政府信息、现有乌克兰援助清单和媒体报道的基础上，量化西方国家对乌克兰的财政和物资援助，尽可能完整地统计了2022 年1 月24 日至2023 年1 月15 日期间40个主要国家，以及欧盟机构对乌克兰的援助情况。乌克兰财政运行情况数据来源于乌克兰财政部。

二、乌克兰战时财政状况分析

（一）俄乌冲突背景下的乌克兰经济

自乌克兰宣告独立至今已30 年。乌克兰曾经拥有较强的综合经济实力，在许多领域，尤其是在钢铁、铁矿石、化肥、电能、煤炭、粮食、甜菜、白砂糖、牛奶等的生产能力方面，可与德、英、法、意等欧洲经济强国匹敌，甚至超过它们。在30 年独立发展过程中，乌克兰虽经济规模和人均GDP 水平都有所提升，但提升幅度较小。2007 年至2021 年十五年间，乌克兰GDP 由1427.2 亿美元增加至2000.9 亿美元，期间波动幅度较大①Официальный сайт минфина украйны，“ВВП в Украине”，https：//index.minfin.com.ua/economy/gdp.乌克兰国内生产总值为国际货币基金组织和世界银行统计口径。。

长期政局不稳，加之经济结构单一，使其经济在大幅度波动中一路下滑，成为“最穷的欧洲国家”。乌克兰经济中农业占比高，而工业领域技术落后，使其经济受制于初级原料出口的限制，出口产品多以贱金属及其制品、矿物产品为主。特别是乌克兰缺乏油气资源，经济严重依赖外部资金、外部市场和进口能源。国际原材料市场和农产品市场价格波动对乌克兰GDP 变化影响很大，而本身缺乏抵御内外危机冲击的能力（郭连城，2000）。

自21 世纪初至俄乌冲突以前，乌克兰经济发展已经遭受了三次大的危机：第一次是2008 年全球金融危机，按照美元现价计算，这次危机导致乌克兰经济在2009 年下降了34.9%；第二次是2014年乌克兰危机，乌克兰先后经历了“广场革命”、克里米亚事件和乌克兰东部冲突，导致2015 年GDP 下降31.3%；第三次是新冠肺炎疫情导致2020 年经济接近零增长。

俄乌冲突对乌克兰经济造成了致命一击。根据乌克兰经济部数据②Риа новости，“В Киеве заявили о падении ВВП в 2022 году более чем на 30 процентов”，https：//ria.ru/2023 0105/ukraina-1843133277.html?ysclid=lg6al8lmkx240019529.，乌克兰2022 年国内生产总值降幅为30.4%，据此估计2022 年乌克兰国内生产总值约1400 亿美元，退回到2007 年的水平。俄乌冲突和粮食减产是导致国内生产总值下降的两个关键因素。俄乌冲突爆发后，俄罗斯对顿巴斯和乌克兰南部地区开展重点进攻。这两个区域对于乌克兰经济发展至关重要，工业区主要集中在顿巴斯，而农业尤其是关键的粮食产区则在南部平原，加之2022 年气候异常，使粮食作物发生大规模减产，乌克兰的农产品照比往年歉收。另外由于俄罗斯之前对于乌克兰港口的封锁，乌克兰的粮食出口中断了至少5 个月时间。乌克兰农业部数据显示，2022 年至2023 年1 月，乌克兰谷物出口仅2360万吨，而2021 年为3350 万吨①Дзен“，Украина Урожай-2022 почти в два разика меньше урожая-2021”，https：//dzen.ru/a/Y10VqccMMmw_Pn6N.。乌克兰央行数据显示，2022 年乌克兰商品和服务出口同比下降29.9%，商品和服务进口同比减少3.9%②Нацiональний банк Украïни，“Статистика зовнiшнього сектору”，https://bank.gov.ua/ua/statistic/sector-external.。

（二）以债务为支撑的乌克兰战时财政

2018—2022 年，乌克兰财政赤字占GDP 的比重呈现先扩大后缩减、又扩大之势（见表1）。乌克兰财政部统计资料显示，2018 年乌克兰国家财政赤字为16 亿美元③根据美元兑乌克兰格鲁夫那汇率1∶36.75 折算。，占GDP 的比重仅为1.66%。该年度国家财政收入为254 亿美元，财政支出为270 亿美元。2020 年财政赤字小幅增加至58 亿美元，占GDP 的比重上升到5.18%。俄乌冲突爆发后，由于税收收入大幅降低，国防支出迅猛增长，使得2022 年财政赤字增加至251 亿美元，占GDP 比重达到17.9%。2023 年，预计财政赤字为343 亿美元，即便GDP 不再下降，赤字或超GDP 规模的四分之一。若依据《马斯特里赫特条约》所规定的财政赤字占GDP 比重不超过3%这一标准来衡量，乌克兰财政赤字占GDP 的比重明显偏高，表明乌克兰财政面临巨大风险，债务负担加重。

表1 2018—2023 年乌克兰预算执行情况表

战争导致乌克兰财政收支不平衡加剧，债务迅速飙升。2022 年乌克兰税收收入同比下降14.4%，但财政收入较前一年却增长37.8%，达到489 亿美元（见表2），增加的财政收入主要来源于外国和国际组织的资金，即外国援助。2023 年，预计财政收入363 亿美元，较上年减少25.8%。支出方面，国防支出“吃”掉了大部分。2022 年乌克兰防御支出由2021 年的34.9 亿美元上升至312.5 亿美元，占国家预算支出的比重由8.56%增加至42.24%（见表3）。2023 年乌克兰财政支出预算706 亿美元，其中，约298 亿美元支出用于安全和国防领域。这意味着乌克兰现已将所有财政收入全部压到了军事领域，其他社会领域开支将更依赖西方援助。

表2 2021—2022 年乌克兰国家预算收入

表3 2021—2022 年乌克兰国家预算支出

乌克兰内债2018 年为278.6 亿美元，占国内生产总值的21.3%；2019 年为354.2 亿美元，占国内生产总值的23%；2020 年为365.4 亿美元，占国内生产总值的23.5%；2021 年为407.5 亿美元，占国内生产总值的20.4%；2022 年为399.5 亿美元，而外债达713.9 亿美元。这些债务只是在5 年间形成的，国债的增加使国家财政每年用于偿还债务和支付利息以及国债服务的费用不断增加。据预测，到2023 年11 月末，乌克兰债务占GDP 的比重将达83.1%①《乌克兰应于2023 年偿还179 亿美元的国家债务》，俄罗斯卫星通讯社，https://sputniknews.cn/20230110/1046 993613.html。。

基于上述数据分析，乌克兰的财政经济状况陷入了前所未有的深度危机：财政赤字率高于警戒线，财政风险加大；国防支出大幅提升，财政亏空依赖于外国援助弥补；债务负担给乌克兰政府带来巨大压力。然而，战争仍在持续，在乌克兰税收收入无法保证的情况下，外国援助仍将成为乌克兰的重要收入来源。大部分援助需要偿还，反过来又加剧了乌克兰的财政压力。无休止地援助乌克兰对西方国家而言已经成为巨大的经济负担，导致其国内怨声载道。未来，在俄乌冲突看不到和谈的情况下，西方国家对乌克兰军事援助将逐渐力不从心，其内部裂隙可能也将越来越大。

三、外国对乌援助规模及其地缘政治考量

“国际援助”（International Aid），又称为“国际发展”（International Development）、“海外援助”（Overseas Aid）、“外国援助”（Foreign Aid/Assistance）或者“发展援助”（Development Assistance/Aid）。《大英百科全书》将“援助”定义为“基于受援国国家或者人民的利益，一个国家或国际组织向受援国转移的国际资本、货物或者服务。可分为财政援助、军事援助和人道主义紧急援助等”（张永蓬，2012）。本文中财政援助包括向受援国政府提供的赠款、贷款和贷款担保，以及中央银行互换项目；军事援助包括向受援国提供的所有类型的武器和军事装备，以及明确捐赠给受援国军队的物品，如瓶装水、汽油或食品等；人道主义援助指的是对受援国公民的援助，主要包括食品、药品及其他救济项目。

（一）乌克兰外援财政规模

外国对乌克兰援助承诺具有周期性特征。在俄乌冲突爆发后的几周内，承诺数量激增，但随后新的承诺数量大幅下降，2022 年夏季新增承诺降至几乎为零，自2022 年10 月以来，新增承诺再次增加。援助承诺支付情况却并不同步，新增承诺额逐渐降低的6—8 月份，援助支付额反而逐步增加。

据德国基尔世界经济研究所统计，2022 年1 月24 日至2023 年1 月15 日，乌克兰累计收到国外援助承诺1522 亿美元，援助主要来自40 个国家组织和地区，包括G7 成员国和欧盟成员国等（见表4）。到目前为止，美国是乌克兰最大的双边支持者，累计承诺军事援助、财政援助及人道主义援助共785 亿美元，占40 个援助国承诺总额的51%，约为欧盟成员国的四倍。欧盟成员国承诺援助总额212 亿美元，但加上欧盟委员会和理事会提供的323 亿美元，通过欧洲和平基金提供的33 亿美元，以及欧洲投资银行的21 亿美元，欧盟承诺总额达到589 亿美元，使欧洲的援助总额仅次于美国。除美国和欧盟之外，其他援助国总计承诺160 亿美元，其中援助额排在一、二位的国家分别为：英国88.4 亿美元，德国65.5 亿美元。按照财政援助金额排名，欧盟机构共计财政援助306 亿美元，排在第一位，其次是美国269 亿美元。来自IMF、世界银行、联合国和欧洲复兴开发银行的财政援助共计141.2 亿美元。但已落实的援助远不及承诺数额。据乌克兰财政部数据，2022 年乌克兰实际收到的外国援助总额达275 亿美元，约占其财政收入总额489 亿美元的56%。乌克兰总理什梅加尔表示，2023 年乌克兰需要吸收380 亿美元来自欧盟、美国以及国际货币基金组织等方面的援助。

表4 2022 年1 月24 日—2023 年1 月15 日相关国家及国际组织对乌承诺援助情况 单位：亿美元

相关国家和国际组织对乌克兰的援助形式以赠款和贷款方式拨付为主。美国、英国、德国和挪威以赠款为主要援助方式，而欧盟机构、法国承诺的大部分援助为贷款。就财政援助而言，2022 年1月24 日—2023 年1 月15 日共计725 亿美元财政援助承诺中的369 亿美元以贷款形式支付，319亿美元为赠款，27 亿美元为担保贷款，10 亿美元以中央银行互换项目拨付。

从援助实施方式来看，美欧等国对乌克兰的援助是在众多计划和方案框架下实施的。美国目前正在使用并且还将继续使用的对乌克兰财政援助机制中，资源最密集的是《乌克兰援助法案》，总计承诺263.7 亿美元，截至2023 年1 月18 日已支付229 亿美元。欧盟成员国及欧盟机构对乌克兰的援助项目既包括以军事援助为主的欧洲和平设施（EPF），也包括宏观金融援助（MFA）和通过欧盟民事保护机制及欧洲投资银行实施的援助。资源较为密集的是宏观金融援助，这一援助项目旨在支持面临国际收支平衡危机的非欧盟国家，承诺援助金额达到307 亿欧元，截至2023 年1 月18日已支付83 亿欧元。除美国和通过欧盟建立的援助项目外，个别国家通过举行会议为乌克兰筹措援助资金。如由丹麦、乌克兰、英国国防部长组织的援助国会议“哥本哈根会议”，由法国和乌克兰共同举办的“巴黎援助会议”等。国际货币基金组织在批准乌克兰特别提款权的同时，额外通过贷款项目等为乌克兰提供援助。根据乌克兰财政部的数据，截至2023 年1 月18 日，国际货币基金组织已支付了26.9 亿美元。世界银行通过动员紧急援助方案，组织多国“平行融资”等渠道向乌克兰提供援助，截至2023 年1 月，世界银行共宣布74.5 亿美元援助，已支付13.9 亿美元，约占承诺额的19%。从实际支付情况看，西方对乌克兰实际支付援助远远低于其承诺额。

在关注援助承诺的绝对金额的同时，还应关注援助意愿，即与援助相关的比值类数据。将外国对乌克兰援助承诺与以往重大战争进行比较发现，与第二次世界大战期间、20 世纪30 年代西班牙内战期间外国向受援国提供的援助数额，以及美国在朝鲜战争、越南战争和阿富汗战争中提供的援助数额相比，外国对乌克兰的支持相对较少。将其与2022 年2 月以来援助国建立的国内支出计划进行比较，研究结果同样显示，欧洲各国政府确实有足够的资源来应对重大冲击，但他们明确的优先支出事项是支持国内发展，而不是援助乌克兰。

（二）外国对乌援助的地缘政治考量

提供援助是大国从财政层面出发，在地缘政治竞争中运用的重要手段，是实现其地缘政治目的的工具。同样，外国对乌援助的背后是地缘政治的考量，外国期望通过援助支持乌克兰取得胜利，强化本国在区域内的话语权，扩展战略空间，并维护冷战后确立的国际秩序。具体而言，外国持续对乌提供援助原因有三个方面。

一是通过贷款和援助的方式提升乌克兰在财政上对西方的依赖，以加强对该区域的控制。外国对乌克兰财政援助金额既包括赠款，亦包括贷款。其中贷款资金将形成后期债务。截至2022 年末，乌克兰外债余额1242.2 亿美元，占当年GDP 比重约为88.7%。根据乌克兰财政部数据，2023 年乌克兰应偿还约合179 亿美元的国家内债和外债，相当于预算收入的一半需用以偿还债务。其中，146亿美元将用于支付国债利息和本金，33 亿美元将用于偿还国家外债。2024 年，乌克兰应偿还178 亿美元的国家债务，其中78 亿美元将用于偿还国债利息和本金，100 亿美元将用于偿还国家外债。即便是保持现有债务规模不变，以现有债务余额测算，乌克兰未来5 年年均还债额将达120 亿美元左右。一边是赤字亟待援助填补，一边是偿还债务面临财政崩溃的局面，财政陷入严重危机。为弥补资金缺口，乌克兰将进一步强化对西方贷款和援助的依赖，随着财政依赖性的放大，乌克兰对国内局势的掌控权将进一步降低。

二是支持乌克兰获取战争胜利以期通过北约东扩的方式压缩俄罗斯的战略空间。冷战结束后，美国利用辐射全球的强大军事实力，借助北约加强对苏联加盟国大范围的政治和军事干预，遏制俄罗斯重新崛起，维护自己的单极霸主地位。欧盟则大力实施东进战略，推动欧洲一体化，扩大地缘战略空间，力图提高主导欧洲安全事务的能力。为此，西方国家实施了诸如“东部伙伴关系”计划等外交政策，而从财政层面出发，通过向东部地区苏联国家提供援助的方式，欧盟在该地区的影响力得到较大提升。俄罗斯对乌克兰进行特别军事行动试图扩大对邻国的控制，乌克兰的局势对美国和北约成员国而言是一种打击，向乌克兰提供援助对于安抚北约和维护欧洲的和平是至关重要的（杜常生、王思芸，2018）。

三是出于维护冷战后国际秩序的基本原则。俄罗斯对乌克兰发起的军事行动被视为对美国维持国际秩序规则的挑战，因此，美国及其盟友需要帮助乌克兰早日结束当前冲突。

四、结 论

西方援助乌克兰是出于地缘政治的考量，其援助态度也会随地缘政治变化而改变，这将影响俄乌冲突的走向，甚至地缘政治格局。俄乌冲突之初，美欧展现出“团结”姿态，但随着乌克兰无力偿债可能引发的经济和金融不安定因素逐渐显现，能源价格飙升、物价大幅上涨伤及欧洲国家利益，可能导致美欧之间渐生嫌隙。随着俄乌冲突进入第二个年头，美欧等西方国家内部对是否继续支援乌克兰产生巨大分歧。西方国家普遍认为对乌克兰援助给各国带来巨大经济损失，承诺落实存在不确定性。另外，西方援助在付款方面存在问题，表现为多变、延迟且不稳定。目前，世界40 个主要国家和机构对乌克兰的承诺援助将分期交付，但根据基尔世界经济研究所的分析结果，乌克兰实际收到的财政援助不到西方国家和机构承诺的一半，剩余承诺资金何时落实仍待商榷。目前，乌克兰财政赤字飙升，对西方援助的依赖性进一步强化，这一点使得西方对乌援助态度将对俄乌冲突的最终走向起到重要决定作用。

国际竞争和冲突背后是大国攫取资源和配置资源的竞争和冲突，国际政治问题的实质是大国财政问题。从俄乌冲突爆发至今，以美国为首的西方国家出于政治考量，提供源源不断的军事及财政援助，使得依靠自身力量难以招架俄方攻势的乌克兰仍积极抵抗。俄乌冲突走势因此发生波动，持续时间延长、战争残酷性加剧。但从乌克兰外援财政的分析可以推导，乌克兰无力偿债，国际政治格局也将重新洗牌。