政府引导基金助力经济高质量发展——基于合肥的经验分析

海 娜 周 孝

内容提要：政府引导基金是助力创业创新和产业升级的重要政策工具，是各地政府开展招商引资的重要抓手。合肥市政府高度重视政府引导基金服务实体经济的功能，开创了闻名全国的“合肥模式”。本文以合肥市及其投资京东方的实践为例，深入剖析政府引导基金在促进地方实体经济高质量发展中的作用，为充分利用好这一“财政+ 金融”组合拳提供指向。本文经过多维度分析，提炼出政府引导基金助力经济高质量发展的成功关键：加大国资投入，撬动社会资本聚集；强化资本赋能，构建新兴产业高地；注重科学决策，培育招投人才队伍；促进协同创新，壮大成果孵化平台；打造有为政府，建立试错容错机制。

一、引言与文献综述

当前，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家新征程，亟须加快构建现代化产业体系，实现经济高质量发展。然而，我国经济正面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济下行压力持续加大，仅靠市场机制自身难以快速实现产业结构转型升级。政府积极作为是应有之义，但也必须有所为有所不为，做到不缺位、不越位。同时，面对持续紧平衡的财政收支态势，必须充分放大和发挥有限财政资金的杠杆作用，这就要求利用好“财政+金融”组合拳——政府引导基金①为避免概念分歧，本文中的“政府引导基金”特指政府产业（或创业）引导基金，即各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，主要采用投资于股权投资基金、创业投资基金等市场化方式，引导各类社会资本投资经济发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。。

改革开放以来，政府引导基金在我国大致经历了理论探索（1984—2002 年）、改革试点（2002—2007 年）、规范管理（2007—2009 年）、蓬勃发展（2009—2015 年）、积极转型的市场化运作（2015 年至今）五个发展阶段。在中央政策的指导下，政府引导基金的数量不断增加、规模不断扩大，有限合伙制成为其主导组织形式，并衍生出创业基金、政府产业投资基金和PPP 基金三种基本模式（陈鑫鑫等，2022）。相应地，政府引导基金成为学术界关注的重点（齐岳等，2020）。除总结归纳国外运作模式外（郑联盛等，2017；董建卫等，2018；程聪慧、郭俊华，2019），国内已有研究主要分为三个方向：

一是聚焦政府引导基金的运作机制与模式。例如，胡虹等（2020）总结了参股支持、融资担保和跟进投资等主要模式，以及风险补助、投资保障等辅助模式。同时，秦子生、舒颖（2014），陆麟（2019），纪泽锴（2021）等则重点剖析地方的实践，提炼出杭州模式、苏州模式、深圳模式、上海模式、合肥模式等典型代表。

二是考察政府引导基金的实际运行效果。杨敏利等（2014）发现，从对社会风险资本的引导效应来看，政府引导基金通过参与风险投资能够发挥良好的社会效益，特别是引导民间资本填补部分风险投资领域的投资缺口。同时，政府中途退出投资的概率较低，这夯实了企业发展的资金基础（郑联盛等，2020）。而从推动创新发展的角度来看，政府引导基金拥有社会化股权投资基金无法比拟的优势，能够集中发力促进重点战略产业、高技术产业的快速发展（朱静，2020；李善民等，2020），打造高效、可持续发展的“资本—创新”循环（周乐乐，2020）。从助推区域经济增长来看，政府引导基金能够发挥财政资金的杠杆效应，改善风险投资领域的资金供给结构，并引导社会资本协同发力，支持新兴产业和实体小微企业发展，促进技术进步和产业结构转型（Sohn et al.，2012；周霞、王雯童，2020；张果果、郑世林，2021）。当然，政府引导基金的作用会因为创投市场成熟度等影响因素的省份间差异而有所不同（Feng，2018）。

三是剖析政府引导基金的问题及应对策略。政府引导基金面临外部环境多变、政府与市场关系需进一步平衡、基金投资意图难以落实等挑战，在运行中暴露出较多问题。例如，在基金制度层面，存在相关部门对基金定义以及财政出资的界定存在差异、基金设立程序中政府主导性产业投资基金设立的可行性审查标准不明确、基金投向管理有待厘清、日常运作管理与规范要求不一致等问题（Munari and Toschi，2008）。在运行过程中，存在金融监管政策趋紧导致基金募资困难、行政干预过多影响基金效能发挥、多头管理制约地方投资基金发展、统筹规划不足造成财政资金闲置、专业人才匮乏影响基金管理效率等问题（张杰、闫春英，2019）。相应地，学者们从明确功能定位、优化管理机制、建立退出机制和容错机制等方面提出了针对性的对策（卫志民、胡浩，2020；董藩、朱琳，2022；梁蔚萍、周翔翼，2023）。

已有文献表明，政府引导基金具有壮大重点产业、激励技术创新、加快结构优化等积极作用，进而推进经济高质量发展。同时，在制度设计、运营管理方面，政府引导基金也存在不少需要改进和完善的地方。值得强调的是，世界正处于百年未有之大变局，新一轮产业革命和科技变革在加速演进，使得政府引导基金面临更加复杂多元的外部环境和更加紧迫的职责使命。为更好地发挥政府引导基金对经济高质量发展的促进作用，有必要从演变的视角对其进行系统分析，这正是本文的目的和价值所在。本文以政府引导基金运用较好、作用较为突出的安徽省合肥市为例，详细考察政府引导基金如何助力经济高质量发展，并从合肥的实践中提炼出值得推广的成功经验。

二、合肥崛起及其突出成效

合肥地处我国中部地区，虽然紧邻长三角地区，但在21 世纪初期仍然只是一座名声不显的城市。如今，合肥已经成为全国知名的“新一线”城市，实现了地区生产总值（GDP）突破万亿大关的历史性崛起。合肥崛起取得了突出成效，集中表现为如下方面：

（一）GDP 规模及其增速

2005 年以来，合肥GDP 长期保持高速增长，其增速明显高于全国整体水平。如图1 所示，除2009年以外，2005 至2010 年期间我国GDP 增速均高于10%，而合肥GDP 平均增速比全国平均水平高出约6 个百分点。即使我国经济进入中低速增长的新常态时期，合肥GDP 增速也基本保持在6%以上。得益于此，合肥GDP 在不到20 年里实现了从不足千亿元到突破万亿大关的巨大转变，在全国城市GDP 规模排名中提高至第20 位左右①2020 年至2022 年，合肥GDP 规模在全国的排名分别为第20、19、21 位。。作为对比，21 世纪初其排名未进入前80 名。

图1 合肥GDP 规模及其与全国GDP 的增速对比

（二）人均收入水平增长

得益于经济快速增长，合肥居民的收入和生活水平得到了大幅提高。其中，合肥常住人口的人均GDP 从2005 年的1.61 万元增加至2022 年的12.47 万元，增幅高达772.63%。与此同时，合肥居民的人均可支配收入也有显著提升。如图2 所示，2005 年合肥城镇居民和农村居民的人均可支配收入均低于1 万元，农村居民仅有0.32 万元。而到2021 年，这一情况出现了完全转变：城镇居民和农村居民的人均可支配收入分别达到5.32 万元、2.69 万元，分别增长了4.49、7.37 倍。同期，城镇居民和农村居民的人均消费支出分别从0.74 万元、0.25 万元提高至3.24 万元、1.69 万元，增幅分别为338.56%、568.00%。由此可见，合肥崛起让合肥城乡居民的生活状况发生了天翻地覆的变化。

图2 合肥居民的人均可支配收入

（三）一般公共预算收入

政府财力的高低既能展现一个地区经济发展的成效，也能反映其未来发展潜力和实现改变的能力、能否更好地保障和改善民生、稳定经济增长等。因此，政府财力的变化也是反映经济发展成效的重要指标。如图3 所示，随着经济持续快速增长，合肥的一般公共预算收入呈现高速增长态势。除2007 年等少数年份外，合肥一般公共预算收入的同比增速均明显高于全国整体水平。特别是在新冠疫情发生的2020 年，合肥一般公共预算收入同比增长2.27%，与全国层面同比下降3.90%形成鲜明对比。在快速增长之下，合肥一般公共预算收入从2005 年的57.64 亿元扩大至2022 年的909.25亿元，增幅高达1477.54%。依托于更加充足的财政资金，合肥可以用资金“增量”带动“存量”扩张，进一步增强和发挥政府投资特别是政府引导基金对经济社会发展的促进作用。

图3 合肥一般公共预算收入及其与全国增速的对比

三、政府引导基金在合肥崛起中的作用剖析

上述分析表明，在过去的十余年中，合肥的经济发展日新月异，人民生活水平不断提高，政府财力日益增强，实现了从总量小、发展慢、水平低到总量大、增长快、水平高的重大转变，已然成为中部地区经济增长的重要动能。而在合肥崛起的过程中，政府引导基金发挥了至关重要的作用（朱克江，2021；郭志强，2023）。

（一）政府引导基金的运行模式：“借石攻玉”

安徽省和合肥市在政府引导基金的设计和运行方面积极探索、持续优化，形成了以“借石攻玉”为突出特征的“合肥模式”，助力合肥快速摆脱了以廉价工业品为主的低质量增长模式，进入高质量发展的轨道之中。

一是确立“搭建平台—组建基金群—招引项目”的招商引资模式。为方便政府资本招商新模式的运行，合肥市国资委组建了合肥市产业投资控股（集团）有限公司、合肥兴泰金融控股（集团）有限公司和合肥市建设投资控股（集团）有限公司三个国有资本投资平台，并通过专业化的团队进行市场化运营。以这三个平台为牵引器，联合中信银行、招商银行等头部金融机构共同设立了规模近千亿元的产业基金群，并为本地政府部门招商引资提供强有力的资本支持。

二是建立“项目落地—深耕产业链—产生协同效益”的产业培育模式。京东方主要产品（即面板）需要大量的驱动芯片，而后者主要来自中国台湾、日本、韩国等地。为此，合肥市政府瞄准芯片这个高精尖产业，前瞻性布局集成电路产业集群，在保障重大项目融资需求的同时投资产业链上下游的重点项目，进而实现对产业链发展全生命周期的覆盖。如此，合肥形成了以长鑫存储、晶合集成等为代表的晶圆制造产业。在京东方、晶合集成等龙头项目成功落地后，合肥专门针对产业链上下游重点环节设立了专项政府引导基金或市场化联合投资基金，重点围绕“芯屏汽合、急终生智”①芯，即集成电路产业；屏，即新型显示产业；汽，即新能源汽车和智能网联汽车产业；合，即人工智能赋能制造业融合发展。急，即城市应急安全产业；终，即智能终端产业；生，即生物医药和大健康产业；智，即智能语音及人工智能产业。参见《“五大名城”精彩纷呈合肥宜居宜业》，安徽财经网，https：//www.ahcaijing.com/html/2023/anhui_0118/364743.html。产业新地标，布局以芯屏基金、新站基金为代表的一批市场化基金，充分发挥国有资本集聚市场资源的优势，主动开展产业链供应链投资。综上，通过引进一批优势主导产业、战略性新兴产业项目，合肥不断强化产业基础，进而吸引产业链上下游企业落户，实现产业集群发展，有效发挥产业链之间的协同效应②《合肥市政府引导母基金“三引三新”助力县域经济发展》，合肥市财政局官网，https：//czj.hefei.gov.cn/czdt/hfczdt/15033375.html。。

三是形成“国资引领—股权退出—良性循环”的闭环发展模式。在国有资本进入方面，合肥建立了完整的多元化科技投融资体系，即“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+基金管理”。其中，股权投资不同于传统的债券投资，企业没有到期还本付息的压力。政府引导基金以股权的形式加入企业，与企业风险共担、收益共享，大幅降低了其融资成本和风险。同时，合肥在投资之初就充分考虑了项目发展的全过程，为国有资本预留了退出通道。例如，合肥鑫城控股集团有限公司和合肥蓝科投资有限公司于2009 年以每股2.4 元的价格参与京东方A 定向增发，均认购了6.25 亿股新增股份，为其合肥6 代线项目提供支持；合肥融科项目投资有限公司于2010 年以每股3.03 元参与京东方定向增发，支持其投资建设8.5 代线项目。随后，这三家国有企业均通过在二级市场减持的方式实现了资本退出，获得收益近200 亿元。在这种精准进入和及时退出的基础上，合肥实现了国有资本“投资—退出—再投资”的良性循环，而政府引导基金做到了高效的闭环发展。

（二）政府引导基金助推科技创新

作为一种高层次经济活动，科技创新是加速生产力爆发式变革的重要催化力量。为此，安徽省和合肥市始终将创新驱动发展作为核心抓手，充分把握创新规律、市场规律，积极促进有效市场和有为政府紧密互动，逐步实现创新资源的聚集和创新能力的提升。但是，科技创新需要大量的人才、资本等要素投入。与其他地区相比，安徽省（即使是合肥市）在创新资源方面并不丰裕。例如，2021年安徽省的普通高等学校本科在校学生数为74.56 万人，在全国各省份中居第9 位；双一流大学仅有3 所，在全国各省份中居第14 位③数据来源：国家统计局数据库。。

为克服创新资源相对不足、高科技产业发展滞后的劣势，合肥充分运用政府引导基金这一工具，围绕创新链铺展资本链、借力资本链布局创新链，在引入资本的同时汇聚高端创新资源，使得创新链和资本链实现良性互动，精准助推科技创新迈向更高层次、成果转化实现更高效率。这一时期，合肥的科技创新投入和产出均得到明显改善。例如，2015—2021 年，合肥R&D 经费支出从174.87 亿元增加至394.57 亿元，增幅高达125.64%；有R&D 活动的企业从532 家增加至881 家，增幅为65.60%，且占全部企业的比重提高了15.70 个百分点。同时，2021 年全市专利授权量为53843 件，是2005 年的92.67 倍，且同期发明专利授权量增加了68.09 倍，实现了从科技研发投入高速增长到科技创新产出量质齐升的转变①数据来源：历年《合肥市统计年鉴》。。科技创新能力大幅提升，为合肥引进一大批科创实力强的战略性新兴产业企业奠定了坚实基础。其中，集成电路、新型显示器件、人工智能等入选首批国家战略性新兴产业集群；新能源汽车产业的大众、蔚来、比亚迪等头部企业接连落户。新兴产业快速发展，企业创新活力迅速增强，合肥市科技种子在产业土壤的栽培下茁壮生长。如今，科技创新特别是自主创新能力已经成为合肥的突出优势之一，合肥甚至被誉为“科技之都”。

（三）政府引导基金助推产业升级

合肥成立了以三大国有资本投资平台为核心的政府引导基金集群，为高端制造业、新能源汽车、生物科技、集成电路等战略性新兴产业的集聚发展提供支持，进而为产业转型升级和经济高质量发展培育壮大新动能。如图4 所示，2005—2022 年，合肥第一产业占GDP 比重从6.15%逐步降低至3.16%；第二产业占比则经历了“倒U 型”变化，从44.83%降低至36.58%；而第三产业占比经历了“U 型”变化，已从最初的49.02%提高至60.26%。整体来看，合肥的产业结构实现了优化升级，国民经济增长的质量有了大幅提升。

图4 合肥三次产业结构变化

特别地，合肥始终坚持符合产业发展方向、符合国家政策导向的投资原则，并积极利用政府引导基金吸引更多优质企业落地合肥。例如，在引进京东方、维信诺等龙头企业后，合肥的政府引导基金成功带动了70 多家配套企业入驻，进而形成了从原材料到核心器件再到终端应用的显示产业集群，直接带动了地区产业结构的优化升级。随后，合肥瞄准新能源产业赛道，吸引蔚来、大众、国轩等大型新能源汽车企业抱团式扎根合肥，累计投资规模超过500 亿元，聚集产业链企业120 余家，快速实现了本地产业的壮大。2022 年，合肥新增国家高新技术企业1834 户、国家级专精特新“小巨人”企业78 户。同时，战略性新兴产业产值占规模以上工业增加值的比重达到56.2%，且新增了新能源汽车和智能网联汽车、光伏及新能源两个千亿产业①合肥市统计局：《2022 年全市经济运行情况》，https：//tjj.hefei.gov.cn/tjyw/tjgb/14954121.html。，充分凸显了政府引导基金的成效。

四、合肥政府引导基金典型案例考察

如上所述，政府引导基金主要通过科技创新和产业升级两个维度，为合肥崛起提供了强大助力。事实上，合肥市的政府引导基金成功引领并培育了一系列的高新技术产业项目，成为全国政府引导基金助力经济高质量发展的典范。这里，我们用京东方科技集团股份有限公司（以下简称“京东方”）这一经典案例来考察合肥政府引导基金发挥作用的过程。

（一）合肥引进京东方的基本背景与做法

半导体显示行业是典型的高技术行业，而京东方是该行业的重要参与者。在早期，我国并未掌握平板液晶显示技术，80%的平板液晶依赖于进口。日本、韩国、中国台湾地区的厂商联手操控平板液晶的价格和供应量，导致我国面板产业、电视产业均陷入瓶颈期。作为国内龙头企业，京东方跨国收购韩国现代集团的液晶显示器业务，并以此为依托在国内投建首条自主显示生产线（第5 代TFT-LCD 生产线），成功填补了国内TFT-LCD 显示产业的空白。但受行业周期变动、国际金融危机等的影响，京东方并未彻底摆脱经营困境，且亟须解决核心技术受制于人的问题。但是，持续亏损的京东方自身无法承担建设新代线、发展新技术所需的巨额投资。同时，其通过与国内同行在深圳、上海共建共享新代线的计划也因为日本夏普公司的故意搅局而未能实施。

高世代面板产线投资和建设接连受阻，促使京东方探索其他可能，并最终于2008 年与合肥达成合作关系。彼时，合肥的财政收入并不充裕，经济发展水平和技术创新能力较弱。投资京东方这样处于追赶期且不确定性较大的战略性新兴产业项目，对于合肥来说存在非常大的风险。尽管质疑和否定之声很多，但合肥最终选择全力支持京东方和发展半导体显示产业。

对于京东方而言，落户合肥并非盲目选择。其一，合肥早在2005 年就确立了“工业立市”的发展路径，并将战略性新兴产业作为转型发展的突破口。对于符合条件和发展导向的京东方，合肥市在地块配套条件、土地价格、能源供应、贷款贴息等方面都给予了最大力度的政策支持。其二，当时合肥坐拥中国科学技术大学以及合肥中国科学院科学岛等12 家国家级科研院所，能够为京东方提供源源不断的人才、科技成果等支持，助力其加快关键核心技术突破和成果转化。其三，合肥是当时我国三大家电制造基地之一，而家电产业是液晶显示面板下游产业链的重要环节。通过实现产业链协同发展，京东方能够获得加快技术创新、降低生产成本、提高经营效率、实现规模经济、提升产业链话语权等多重好处。

更为关键的一点是，合肥市政府开创了政府投资和招商引资新模式，探索并坚持走符合自身发展定位的新路径。具体地，合肥市市场化运作政府引导基金，采用股权投资和跟进投资等模式对符合产业发展方向、符合国家政策导向的战略性新兴产业进行直接投资，充分发挥国有资本的杠杆作用，撬动社会资本跟投，形成以投带引、国资领投的招商引资模式。合作初期，合肥市政府在地方财政预算仅有161 亿元的情况下，承诺拿出90 亿元资金，以股权投资的方式支持京东方的6 代线建设。6 代线项目成功后，合肥市政府围绕半导体显示产业进行全产业链布局，培育国有基金丛林，在保障重大项目融资需求的同时，投资上下游产业链重大项目。其中，典型案例是基于面板行业的大量芯片需求，布局芯片产业，通过本地已有产业链环节吸引大量上下游企业落地，最终形成光电显示产业集群。

（二）政府引导基金支持京东方的显著成效

合肥政府引导基金支持京东方之所以是个经典案例，是因为其产生了极为显著的经济社会效益。对于项目本身而言，6 代线等的投产有助于丰富京东方的产品种类、优化其产品结构。而从全球来看，6 代线、8.5 代线的建设打破了我国在半导体显示行业的技术空白，破除了海外企业的垄断地位，使得整个行业呈现出中日韩和中国台湾共同竞争的格局。经过长达几十年的沉淀和几代半导体人的探索，我国半导体产业已经突出国际寡头的围剿，跻身世界第一梯队。

对于合肥而言，在京东方的6 代线、8.5 代线、10.5 代线项目中，政府引导基金共投资400 亿元，共获得500 亿元收益。政府引导基金不仅实现了国有资本的大规模增值，而且还实现了自身投资能力的持续增强。同时，京东方在合肥投资高科技生产线的同时，还开展了智能制造工厂、数字医院等很多先进项目，有力带动了合肥高新技术产业的发展，使得其“工业立市”的发展战略得以走深走实走远。更重要的是，以京东方为代表的高新技术产业核心企业为合肥带来了完整的产业链以及雄厚的产业基础。此后，合肥市政府投资的长鑫存储、蔚来等高新技术产业项目均大获成功。目前，合肥市已进驻新型显示产业企业超过100 家，累计投资项目超过120 个，投资规模超过1550 亿元；另有在建、在谈和规划的项目112 个，总投资超过4000 亿元。正是因为有高新技术产业的集聚化发展，合肥才能在不到20 年里从三线城市跃升为城市发展的新标杆，为各地探索经济高质量发展提供了重要参考。

五、政府引导基金助力高质量发展的主要经验

在政府引导基金集群的大力支持下，合肥不仅经济发展水平和人民生活水平快速提高，而且还实现了产业结构转型升级和战略性新兴产业发展壮大，为进一步实现高质量发展奠定了坚实基础。

（一）加大国资投入，撬动社会资本聚集

为解决创新资源不足、资本要素稀缺等制约发展的问题，合肥以财政资金、国有资本为杠杆，通过市场化运作模式撬动金融市场，为城市产业发展注入了源源不断的金融活水和要素支持。为了便利政府资本招商模式的运用，合肥市国资委在三大投资平台的基础上，通过财政注资方式联合其他头部投资机构不断拓展产业基金数量及覆盖范围，构建起“市县两级政府引导基金＋政府产业基金＋市场基金”的股权投资体系。不同于普通风投，政府利用财政资金进行的投融资本身具有政策性、导向性、稳定性，且依托政府的财政信用，大大降低了其他社会资本跟进的投融资风险，有利于吸附、聚集大量的社会资本。通过政府引导基金撬动更多市场化基金、引入更多战略投资者，不断扩大基金对项目的投入规模和支持力度，有效引导和推动了高新技术产业发展。目前，合肥已形成总规模超过1 千亿元的基金丛林，带动社会投资近4 千亿元。其中，仅京东方10.5 代线项目就通过芯屏基金直接获得了79.45 亿元社会资金的支持。

（二）强化资本赋能，打造新兴产业高地

在聚集起一定的投资资本后，合肥结合自身优势，始终主攻产业链关键环节和价值链高端环节。引入头部企业后，合肥围绕产业链上下游深挖“风口”企业，开展全链条布局、全要素配置、全方位推进，带动产业链上各类高质量或高潜力企业陆续入驻。例如，在成功引进龙头企业项目后，合肥以政府引导基金为抓手，进一步瞄准其产业链上下游环节，设立更加聚焦的专项基金。各项基金分工协作，推动产业链其他环节的企业特别是配套企业纷纷入驻，为战略性新兴产业的集群发展提供了强劲助力。而通过有效激发产业链之间的协同效应，合肥在招商引资上自然能够持续获得“1+1＞2”的效果。而在项目实现成熟运转后，政府引导基金严格遵循国有资本退出机制，不再谋求企业股权、不与社会资本争利。同时，在及时退出后，将前期积累的投资收益再投入下一个产业项目，形成了国有资本的不断增值和良性循环，为合肥打造新兴产业发展高地奠定了坚实基础。

（三）注重科学决策，培育招投人才队伍

高新技术产业是典型的高风险、高收益领域，政府引导基金仅靠一腔热血不足以达到目标。合肥能够成功投资战略性新兴产业，一个重要的原因就是培育了庞大且专业的本土招商和投资人才队伍。政府引导基金的团队成员从上到下都以投行化、专业化为发展目标，逐步构建起覆盖全产业链的知识体系。同时，合肥市政府充分把握各类专家和企业家资源，针对不同主导产业建立起全球顶级专家人才数据库，并大量聘请知名企业家作为招商顾问，咨询行业内部前沿信息。成功的产业投融资必须依靠科学的决策机制，而合肥市充分利用各类社会关系和资源，有效消除政府与市场之间的信息不对称，为各级部门科学决策提供支撑。在发现具有较大投资价值的潜力企业或产业后，合肥市招投团队会先通过科学严密的调查论证，确定拟投资的项目，然后上报市人大财政经济委员会、市人大常委会主任办公会、市人大常委会和市政协相关部门审批。这些机构拥有大量来自政府部门、高校院所、金融、产业部门等的学者和专家，经其二次研究表决后能够代表更广泛利益群体的意见，更大程度保证投资决策的科学性和合理性。高精尖的专业人才队伍、完善的重大产业项目投资论证程序和决策机制，最大限度地保障了各个政府引导基金的投资决策理性，尽可能降低了投资风险、提高了投资成功率，这是合肥参与城市间招商引资竞争的重要比较优势。

（四）促进协同创新，壮大成果孵化平台

科技创新是产业转型发展的动力之源，但科技创新成果唯有走出实验室、走向产业化商品化应用，才能实现其经济价值、创造经济利益，实现对创新投入的有效回报，进而为下一轮投资奠定基础。合肥充分把握创新规律和市场规律，做好资本链和创新链的深度融合，在引入资本的同时汇聚创新资源，精准助推科技创新迈向更高层次、科技成果转化实现更高效率。事实上，合肥高度重视将科研资源优势转化为产业发展优势。“十三五”期间，合肥累计投入财政资金50 多亿元，孵化了600 多家科创型企业，引进各类人才2000 多名。同时，合肥各级政府深度挖掘中国科学技术大学、合肥工业大学、安徽大学等高校以及各个国家级科研院所的科研“富矿”，按照协同创新、集聚资源、市场导向、服务发展的思路，大力培育创新平台和新型研发机构，并通过后者真正将各类科技创新资源转化为产业高质量发展的动能，加速科技成果落地、初创企业成长、特色产业链壮大。在孵化平台的基础上，合肥通过政府引导基金大量引进各类科技含量高的战略性新兴产业项目，产业资源和平台资源协同发力，进一步为科技创新的“高岭之花”厚植肥沃土壤，不断增强并发挥合肥的科技优势。

（五）打造有为政府，建立试错容错机制

作为我国推动产业转型升级、构建经济增长新动能、实现产融互动发展的组合式政策工具，政府引导基金同时承载着产业引导与资本撬动的双重任务。但在实际运行中，受制于国有资本“保本增值”“不容有失”的工作要求，不少地方政府特别是主管部门畏首畏尾，导致政府引导基金管理团队或机构的绩效免责和容错机制普遍缺位，使其难以充分发挥培育和扶持产业的积极作用。安徽省和合肥市两级政府突破现有制度困境，先行先试构建了政府引导基金在投资中的试错容错机制。概而言之，对政府引导基金管理机构作出的投资决策是否已履行规定投资决策程序、是否存在道德风险等进行免责规定，并倡议从政府引导基金的整体效能出发，对其政策目标、政策效果进行综合绩效评价，确保政府能作为、敢作为、愿作为，充分实现有为政府和有效市场的有机结合。例如，《安徽省新兴产业引导基金组建方案》指出，为增加对投资失败的容忍度，安徽省新兴产业引导基金将不再以单一子基金或单一项目的盈亏作为考核评价依据，基金投资容错率最高可达80%。试错容错机制的构建，解决了国有资本市场化投资的后顾之忧，有助于松绑政府引导基金对早期子基金及项目的投资，并吸引更多基金和投资机构落地，有力推动了政府引导基金运营体系的制度化、系统化、科学化。

毫无疑问，高收益的招商和投资项目，必然是在特定时间、特定背景下的特定产物，它需要政府引导基金管理者或决策者有足够的胆识和勇气一掷千金，更需要其找准适合当地发展的方向和路径，在综合剖析优劣势和科学研判的基础上不断提高投资成功率。唯有如此，一个地方才能循序渐进地培育出一批支撑性、带动力强的高成长性企业。合肥在使用政府引导基金助力经济高质量发展中的成功实践，刻画了地方政府认识规律、遵循规律、把握规律、利用规律的投资模式。近年来，政府引导基金在“创新创业”社会氛围中承担着重要的角色，不但能够扶持产业发展，而且能为科技初创企业提供稳定的资金支持。因此，要发挥政府引导基金对经济高质量发展的促进作用，必须将尊重经济规律、认识地方特色、做好规划引领、完善机制设计、提升决策水平作为基本前提，将打造融合平台、强化产业协同、实现良性循环作为重中之重。