德法同力破解“容错纠错”难题

2023-05-13李延华孟凡尧张明宽

济宁学院学报 2023年5期

李延华孟凡尧张明宽

(河北工业大学马克思主义学院,天津 300401)

习近平总书记明确指出:“坚持严管和厚爱结合、激励与约束并重,完善干部考核评价机制,建立激励机制和容错纠错机制,旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[1]2018年5月,党中央印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,提出了“激发党员干部担当作为,建立容错纠错体制机制”的根本要求。党的十九届六中全会将“坚持自我革命”总结为中国共产党百年奋斗的历史经验,强调“以调动全党积极性、主动性、创造性为党的建设着力点,不断提高党的建设质量,始终保持永远在路上的政治清醒与政治坚定”[2]。2022年10月,习近平总书记在党的二十大报告中提出:“坚持严管和厚爱相结合,加强对干部全方位管理和经常性监督,落实‘三个区分开来’,激励干部敢于担当、积极作为。”[3]67由此可见,作为调动党员干部积极性的重要法宝,容错纠错体制机制是落实党“严管与厚爱相结合”方针的根本举措,是提升政府治理效能、增进政府公信力的关键一招,更是全面推进中国式现代化的制度性保障,得到了党中央的高度重视。

一、新时代容错纠错体制机制的政治背景及政策要求

中共中央站在新时代的桥头,凭借高超的政治智慧及科学的管理方法提出了容错纠错机制理念。在全面从严治党与全面深化改革的时代背景下,为激发广大党员干部的干事热情、保护一线“战士”的积极主动性,我们党做出了这一伟大的政党治理实践,其包含着独特的政策要求与理念价值。

(一)新时代建立容错纠错体制机制的政治背景

一方面,整治在全面从严治党高压态势下仍然“不作为、乱作为、怕作为”的不良倾向。进入新时代,以习近平同志为核心的党中央突出从严管党治党,以空前的力度和坚定的决心开启全面从严治党的伟大征程。党中央先后采取了一系列措施,重点解决“七个有之”问题,着力消除特权行为与特权现象,狠抓党风问题,持之以恒地正风肃纪,坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进,查处了一批损害党群利益、政经问题交织的腐败分子,清理了一批危害国家、危害社会、危害人民的“害虫”“蛀虫”。党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力显著增强,党内政治生态得到了根本性重塑,执政为民的思想基础不断夯实,党自我革命的品质愈发体现出来。与此同时,部分干部却把“腐败违纪”与“担当作为”捆绑起来,在日常工作中,为民服务的意愿少了,明哲保身的念头多了,对正常的政商、政企关系也不去推进,对如何在法纪法规的红线内谋发展、促改革认识不清,面对从严治吏、严厉问责的高压态势,抱着“不干事就不出事,少干事就少问责”的心态,不敢担当、不去担当、不愿担当,为官不为、消极为官,严重损害了党在人民群众中的形象。新时代建立容错纠错体制机制,就是要消除党员干部不作为、不担当的错误理念,加强价值引导与纪律约束,完善干部政绩评价机制,鼓励干部卸下包袱、丢掉焦虑、轻装前行、敢于干事,积极主动地担当作为,勤奋刻苦地为民服务。

另一方面,满足全面深化改革持续推进的战略需要。党的十八届三中全会做出了“全面深化改革”的重大战略部署,强调改革要注重全面性、系统性、层次性。众所周知,经过多年的改革,阻碍社会发展的顽疾桎梏得到了一定的解决,中国共产党带领全国各族人民取得了经济快速增长与社会长期稳定的奇迹。但当前各领域的改革已经涉入了深水区、爬到了半山腰,原有的体制机制、利益格局逐渐固化,各方的阻力与困难接踵而至,深层次的矛盾与冲突也逐渐暴露出来,成为了“最陡峭的悬崖”“最难啃的骨头”。为冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,我们必须进行全面性、深层性的改革,提升国家治理效能,全面推进中国式现代化,奋力完成我国当前面临的重大战略任务。改革的举措从顶层设计到具体落实中间不可避免地存在着部分“中梗阻”,这就需要广大党员干部积极担当、敢于作为、大胆创新,投入相当的激情、精力与智慧,积极投身于人民的事业之中,攀最陡的山、涉最险的滩、啃最硬的骨头,用担当作为破解难题,以改革创新开创新路。而容错纠错体制机制就是激发广大干部积极作为、勇于担当的重要法宝,对于各项政策的落实起着关键性作用。

(二)新时代建立容错纠错体制机制的政策要求

首先,这是落实全心全意为人民服务、满足群众需要的理念的政策要求。党的十九大报告指出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[4]这里所说的“不平衡不充分”,主要指经济、政治、文化、社会、生态各方面的发展不平衡、不充分。其中,人民对于政治生活的关心与需求是重要的组成部分。新时代,人民对政府的治理效能与管理效率提出了更高层次的要求,人民群众的主人翁意识不断提高,参政议政的积极性不断提升,监督方式日益丰富。这就对广大党员干部提出了更高的要求,但也在一定程度上抑制了党员干部的创新与担当。建立容错纠错体制机制,就是要为广大党员干部松绑解负,激发其担当作为的积极性、主动性,以更好地为人民服务,使人民获得更加充实的获得感、幸福感、安全感。

其次,这是落实习近平总书记“三个区分开来”重要指示的政策要求。2016年1月,在省部级主要领导干部专题研讨班上,习近平总书记强调:“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”[5]这一重要论断是新时代党中央根据中国改革与发展实际提出的一个管理治理标准。这极大解放了广大党员干部的积极主动性,使之卸下了思想的包袱、解开了行动的手铐,构建了敢于担当的干事氛围。建立容错纠错体制机制是落实“三个区分开来”政策要求的重要制度设计,满足了干部对于自身救济保护的心理期待,为全面深化改革、建设社会主义现代化国家注入了无尽的激情与活力,有助于构建努力干事、积极担当、忠诚奉献、创新奋进的时代氛围与政治生态。

二、新时代建立容错纠错体制机制的现实困境

2016年以来,中央与地方先后采取政策指导、先行试点等措施推进容错纠错体制机制建设。经过7年的发展,该体制机制已然成为激励干部干事创业、忠诚担当、创新奋进的重要保障。但在现实实践中,该体制机制受到内外多种因素的掣肘约束,面临着党员干部申请动力偏弱、监督机关问责压力偏硬、群众支持免责力度偏轻等难题,这些难题延缓了容错纠错体制机制的建立与推进,消磨了党员干部的干事热情与创新精神,这与建立容错纠错体制机制的初衷背道而驰。

(一)党员干部申请动力偏弱

党员干部作为容错纠错体制机制的重要主体,其申请动力存在偏弱的情形。究其原因,主要有以下几个方面:

首先,领导重视程度不够,降低了党员干部申请的主动性。在我国基层管理层面,领导的重视程度表现在强调的次数、开会的频率、批示的数量上。对于容错纠错体制机制问题,基层领导不深入区分具体的细节、环节,其表态大多也只是形式上的、表面上的。对上级指示传达不够、对下级申请重视不足,领导的这种消极态度打击了下级干部的申请积极性。害怕申请、怯于申错导致容错纠错体制机制的落实大打折扣。

其次,文件指示存在空白,没有具化为法规细则。目前,中央层面关于容错纠错的文件是《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》与《中国共产党问责条例》,但具体的政策指示、文件落实、实施细则在不同的省市有不同的规定。2016年以后,浙江、江苏、上海、重庆、江西、广东、陕西等省市先后出台了相关意见与政策条例。虽然各省市的文件数量不少,但符合当地发展实际、契合职能岗位要求、满足干部干事需求的政策还不够,部分文件是中央文件的直接转化,在容错纠错的界限、评价监督的力度、救济帮助的政策、官员利益的保护等方面存在着空白。

再次,社会包容程度不足,导致党员干部怯于容错纠错。目前,对于容错纠错的“错”,我国民众的理解较为偏激。作为错误的成本承担者,民众确实面临着风险。在民众眼里,无论何种原因产生错误,上级问责追责的程序不能取消,党员干部不能“逃脱”问责处罚与行政处分。随着信息技术普及度的不断提升,民众更加容易接收政务信息,对基层干部多了些“求全责备”的心态,少了些“人非圣贤、孰能无过”的理性思维。在以人民为中心的执政理念下,党政机关需关注民众的声音与意见,不可避免地受社会舆论的影响,长此以往,整个社会对党员干部缺乏包容保护的心态。

最后,党员干部自身的恐惧情绪,抑制了容错纠错的发生。党员干部的害怕情绪是前三者的必然结果,没有强力的领导重视、没有科学严谨的政策指南、没有宽松的社会环境,使得党员干部缺少制度的“靠山”、缺乏机制的“城墙”、缺失群众的支持,造成了党政组织和干部个人在容错纠错体制机制中的利益耦合缝隙。在这种情形下,干部无法减轻政治压力,卸下思想包袱,害怕因某次不可预知的错误影响自己的职位晋升与职业发展。因此,基层干部大多会选择放弃申错,这使得容错纠错的贯彻出现停滞局面。

(二)监督机关问责压力偏硬

监督机关的问责压力主要来源于容错纠错界限不清楚、申请纠错程序不明确、处理处罚措施不明朗三个方面。所有这些作为容错纠错体制机制不完善的客观表现,在一定程度上使得监督机关的问责压力空前加大。

首先,容错纠错界限不清楚。分清容错纠错界限是回答“容什么错”的起始之步。可容之错的界定清单为干部排忧解难提供了遵循、明确了规则。“三个区分开来”重要精神是目前容错纠错的指导原则,成为各个地方进行辨错纠错的重要标准。但部分地方的具体细则还尚未确定,甚至一年一个样,一个地方一个样,一个机关一个样。频繁修订原则导致容错纠错的评定成本与争讼成本过高,阻碍了干部申请与机关监管的积极主动性。

其次,容错纠错申请程序不完善。完备的容错纠错申请程序是解决“如何容错”的关键一步。根据部分省市的指导政策,容错纠错的程序主要包括提出申请、开启核查、详细调查、审核监督、形成结论、公布结果等。但在现实实践中,部分环节存在缺位的现象:有的调查核实在程序开启之前,混乱了容错的程序规章;有的结果与结论混为一谈,造成审核监督不到位。在具体的某个实践环节,各个程序的开展亦存在不规范现象,例如:在适用人员方面,某些地方只把部分公共权力的行使者作为适用对象;在政策选择上,有些部门完全以文件指示作为要求,缺少一定的变通。

最后,容错纠错处理措施不明朗。情理法理相结合的处理是解决“如何容错”的最终一步。容错纠错的本意是要维护党员干部的积极主动性,保护一线干部的担当作为。基于此目的,容错大多与激励一起出现,无论是对于干部的主动申请还是组织的依规审查,机关的问责程序与问责结果都应兼顾法规与激励,体现一定的人文关怀。但实际情况与此相差甚远,各地的政策或多或少存在部分问题,例如:容错与纠错存在偏差;对于纠错干部的“戴罪”之身认识不足;缺乏专门的纠错监督机构;问责的处罚措施过于严厉,大多参照违纪违规的处理办法;问责的管理办法缺少稳定性,容易受领导及办案人员的情感影响。这些都导致监督机关的问责压力偏硬,使得其实施效果与政治理想相差甚远。

(三)群众支持免责力度偏轻

叶中华认为:“容错纠错机制有利于改善社会风尚,构建良好改革环境,形成包容失败的社会氛围,构建积极进取的团队文化。”[6]42但目前我国容错纠错的文化还处于萌芽状态,社会民众对其的认识还较为模糊,广大人民对其的接受度相对较低,各地政府对其也大多采取观望保守的态度,因此群众支持免责的力度偏软。究其原因,主要集中在三个方面:

首先,体制机制的出台时间短,各地党政机关的重视程度不够。目前,容错纠错工作还处于试点探索阶段,各地的实际情况与工作态度也大相径庭,某些规则意见仍需充实与完善,党政机关的容错纠错实践较少,塑造良好的容错纠错氛围还需不断努力。

其次,宣传支持力度不足,群众获取容错纠错信息的渠道偏窄。信息时代,传统媒体、网络新媒体是人民群众获取政治信息的重要渠道,政治信息的传播速度也愈发加快。但目前容错纠错的社会宣传力度严重不足,无论是电视、报纸、广播等传统媒体,还是微博、微信、抖音等网络新媒体,对容错纠错的内容涉及少之又少,社会关注度极低。

最后,典型案例较少,难以形成示范效应。当前各省市、各部门都在进行容错纠错的初步尝试与有益探索,但可借鉴的相关案例不够。某些典型案例又因其自身的行业特殊性或已有规定的适用差异,无法在全国范围内推广应用,这也在一定程度上限制了新时代容错纠错体制机制的建设步伐。

三、新时代建立容错纠错体制机制的实践路径

容错纠错体制机制是新时代激发党员干部担当作为、激励基层干部创新干事的重要制度设计。在全面从严治党与全面深化改革的时代背景下,要突破前文所述的三种实践困境,需运用德法兼行的治理方法。法治层面上,明确容错界限,规范纠错程序,优化评价体系;德治层面上,建构容错文化,营造宽松氛围。这是破解容错纠错窘境的“金钥匙”,是实现国家治理现代化的内在要求。

(一)明确容错界限,探索容错清单

“容什么错”是建立容错纠错体制机制首先要回答的问题。明白“错”的基本内容,是开启容错纠错程序、挽救党员干部、处理特殊情况的前提。

首先,必须坚持为人民服务的原则。习近平总书记曾说:“中国共产党始终代表最广大人民根本利益,没有任何自己特殊的利益。”[2]对于某一具体的容错纠错事件,第一要务是分析该“错误”是否为了维护人民群众的利益,是否以满足人民群众的需求为出发点。这是容错纠错的刚硬底线。若行为背离了人民群众的利益,容错纠错就不用开启了。

其次,要把握好容错纠错的度。党政机关对容错纠错要坚持适度原则,保护干部积极性也要讲法规、守党责。在容错纠错实践中,虽然某些错误有可谅解、可接纳、不可抗的缘由,但错的就是错的,只要有错误,人民利益就会有损失。因此,容错不可发展为“纵错”,更不能成为腐败分子的“保护伞”。必须建立容错纠错辨别机制,既不能因人际关系而过度容错,为问题干部开设“绿色通道”;也不能“公报私仇”漠视本应宽容的错误,打击党员干部的干事热情。

最后,探索建立容错纠错的负面清单。负面清单是符合我国现实国情与治理现状的一种解决办法。各级党政机关要坚持实事求是的原则,充分调研当地实际情况,收集本地区的第一手数据,根据治理现状出台相应的“重大决策失误”“重大程序违规”和“重大生命财产损失”等负面事项,整理成册分发给各地区、各部门,充分发挥负面清单的功效。

(二)规范纠错程序,完善制度体系

“如何纠错”是建立容错纠错体制机制的关键环节。容错不纠错,公众不会答应;纠错不容错,干部没干劲。因此,适度容错与科学纠错并行才是合理的。

一方面,要坚持“容错不容贪,容错不容罪,容错不容偏”的原则,谨慎开启容错纠错程序。党政机关要把好容错纠错的钥匙,避免给不法分子提供逃脱党规国法的制度空子。

另一方面,要采取切实可行的预防与纠错措施。要克服党员干部的“能力陷阱”,广泛开展多种形式的专题培训与日常学习活动,提升党员干部的治理能力和战略视野,强化其对社会发展规律与方向的理解;要规范决策的程序性,各级机关应严格遵守各项政策的相关议程,督促干部做好决策前的准备,力求从源头上减少错误的发生;构建决策监督管理机制,纪检部门要重点关注决策的程序性,充分利用新兴技术手段做好留痕处理,当发现失误苗头时,要及时进行干预提醒,以免造成更大的损失。失误挽救机制是容错纠错的最后一环,各级机关要站在民众的角度考虑问题,建立“纠错共同体”,要以最快的速度形成纠错方案、出具补偿标准、公布惩罚措施,让民众明白为何这样做。

(三)优化评价体系,强化常态监督

“容错纠错的结果”是党员干部最为关心的环节,也是激励党员干部积极干事的关键环节。

首先,谨慎形成纠错结果,保护党员干部的担当意识。上级机关要把谈话提醒、函询诫勉作为主要的处罚结果,引导党员干部加强对自己工作的反思,必要时,可搭配其它适当的教育方式。积极开展“回头看”活动,相关部门要认真审查已发生的失误及错误,深刻分析犯错原因,最大限度地避免重复犯错,以切实维护群众的合法利益。

其次,优化绩效的评价体系,将容错代价降到最低。党员干部的绩效评价标准要保证时效,能区别干与不干、干多与干少、干好与干坏。干部评价体系与评价方法要不断创新。指标体系要科学具体,指标原则要切实好用,坚持对具体事件看事件性质、看行为动机、看项目难度、看时空条件、看错误后果、看认错态度。评价方法既要遵守法规制度的红线,又要兼顾党员干部的发展前景,坚持适度容错与科学纠错的人文关怀。

最后,坚持纠错过程的透明化,接受群众的监督。容错纠错规则的制定要公开透明。在制度制定之前,有关部门要广泛开展调研,充分吸取党政一线及基层干部的相关意见,增强各界共识。容错纠错运行程序要公开透明。各级机关要坚持科学治理理念,以信息技术、平台建设、数据管理为基础探索高效的容错模式,加快建设容错纠错信息专题网站与问题处理平台,以便于党员干部与人民群众零距离、零延迟、零风险的参与和监督容错纠错。容错纠错认定结果要公开透明。容错纠错结果要涵盖认定依据、容错事由、认定结果、纠错方案及补救内容等方面,保证容错纠错结果的科学性与通俗性。

(四)汇编典型案例,建构容错文化

文化环境对于容错纠错体制机制的建构具有举足轻重的影响,典型案例的汇编有助于加快容错文化氛围的营造与容错纠错体制机制的建构。

首先,保证典型案例来源的广泛性。当前我国政府管理职能复杂交叉,在典型案例的收集过程中,要坚持“共性与个性”相结合的原则,畅通典型案例报送渠道,加快典型案例的收集整理速度,对于地方具有典型性或普遍意义的案件要及时收集、快速整理、广泛宣传,建立典型案例的筛选层级制度。

其次,建立典型案例信息库。信息库建设要坚持“普遍与特殊”相统一的原则,入选的典型案例要涵盖各行业、各领域、各地区;依靠网络信息技术做好信息库的线上建设工作;探索动态更新机制,做好典型案例的更新换代工作,最大程度地保证典型案例库的精准度与时效性。

最后,注重发挥典型案例的示范作用,努力营造“我为群众干实事,人民群众保护我”的容错文化。各地机关要积极开展容错纠错典型案例的教育学习活动,对于特殊的案例,可进行具体的分析,让广大党员干部明白在全面深化改革的历史时期,只要是为社会谋发展、为改革谋出路、为百姓谋幸福,党和政府就会为干事者撑腰鼓劲。

(五)加强社会宣传,营造宽松氛围

一项政策能否产生预期的效果,与它的社会环境直接相关。宽松包容的社会氛围可以有效推动容错纠错体制机制的执行落实,公众的关心与支持是容错纠错深入推进的重要因素。人民群众是“错”的成本承担者,当他们的利益受到损害时,群众不免会产生怀疑的心态。因此,各级党政机关要加强容错纠错的宣传力度,讲清容错纠错机制产生的缘由、检查的结果、补救的措施,通过详细的宣传破解民众心中疑虑,帮助其形成“改革创新难免犯错,为百姓做实事的干部需要保护”的理性认知;还要充分发挥媒体的宣传引导功能,借助网络媒体实现政务公开,努力营造宽松包容、保护干部的社会氛围,积极培育大众的容错纠错意识,引导全社会形成“干部为我作为,我为干部担当”的社会共识。