健全网络综合治理体系

○梅 松

建立网络综合治理体系是党的十九大确立的“管网治网的根本之策”[1]，是贯彻落实习近平总书记关于网络强国的重要思想的实践举措。党的二十大报告指出：“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态。”[2]近年来，我国网络空间治理在正能量传播、内容管控、社会协同、网络法治、技术治网等方面全面发力，网络综合治理取得了明显成效，走出了一条具有中国特色的治网之道。目前，我国网络综合治理体系已基本建成，亟待实践创新，进一步提高网络综合治理效能。

一、健全网络综合治理体系的重要意义

立足于国内国际两个大局，以坚持统筹发展和安全的系统观念来把握健全网络综合治理体系具有重要意义。从中华民族伟大复兴战略全局的发展需要来看，一方面，网络综合治理体系通过持续构建共建共治共享的治网格局，加快形成“网上网下同心圆”，有力维护了亿万民众共同的精神家园。在正能量传播方面，通过开展习近平新时代中国特色社会主义思想网上宣传，提升主流舆论的网络传播力，让党的创新理论深入人心。加强网络文明建设，丰富网络文化供给，提升全民网络文明素养。开展网络生态治理，牢牢掌握意识形态工作领导权，推动形成良好舆论生态环境，不断巩固全面建设社会主义现代化国家的思想共识，为谱写全面建设社会主义现代化国家新篇章集聚强大精神动力。另一方面，网络综合治理体系紧扣网络化、数字化的时代发展要求，统筹发展和安全两件大事，通过不断健全互联网管理领导体系，坚持和加强党对网信工作的领导，充分发挥“中国之治”的制度优势，推动网信事业在践行新发展理念上先行一步。为适应新发展阶段经济社会高质量发展的新要求，不断加快推进数字中国和网络强国建设，积极探索服务构建新发展格局的实践路径，网络工作有效发挥了对于经济社会发展的驱动引领作用，为服务构建新发展格局提供了强大的动能驱动。

从应对世界百年未有之大变局的风险挑战来看，网络综合治理体系建设不断增强风险意识，凸显安全理念，准确识变，科学应变，打造网络安全新格局，充分发挥网络安全在国民经济和社会发展中的“保驾护航”作用。通过健全网络综合治理体系，充分发挥党委“元治理”作用，有利于不断推进网络空间治理的体制创新，完善部门协同治理机制，持续加强各行业领域网络安全保障体系和能力建设。一方面，有利于加强对网络信息内容和信息基础设施的安全管理，防范化解网络空间信息风险，坚定维护网络空间主权和意识形态安全。通过加快网络安全关键技术研发，加强新技术新应用安全风险防范，建立健全重要领域数据资源、重要网络信息系统等关键信息基础设施保护体系，严格网络安全审查，强化数据出境安全评估，筑牢国家安全的网络屏障。另一方面，有利于防范化解数字经济发展中的风险隐患。健全网络综合治理体系，有助于强化政府各部门对本行业领域网络监管职能，坚持放管并重，促进网信领域技术产业发展与安全规范管理相统一；有助于依法依规管网治网，严格落实互联网新业态的平台责任，强化互联网资本安全评估和审查，禁止网络不正当竞争，防止资本无序扩张，构建与数字经济发展相适应的政策法规体系，从而营造开放、健康、安全的数字生态环境。

二、网络综合治理体系的实践创新

网络综合治理体系是在综合借鉴传统社会治安综合治理和网络空间生态治理实践经验的基础上，为促进网络空间和现实空间的融合治理，从外部监管模式和内部治理效能两个方面推动网络空间管理的实践创新。

从外部监管模式上看，网络综合治理体系的建立适应了网络数字化发展环境的治理需要。随着实体经济与数字经济的融合发展，全球发达经济体的网络监管模式已开始朝着敏捷、创新、协作式的新型监管模式转化。新一代信息通信技术与社会应用融合所带来的创新多样性和风险的不可预测性，需要更具弹性、适应性和可操作性的监管方式，避免僵化、静态的监管。网络综合治理体系通过多元主体的协同治理能够有效克服单一主体监管视域狭隘及资源能力不足的管理弊端，降低单一主体片面化监管引发的负面效应和衍生风险。同时，通过多种手段的综合运用，在提高精准治理的同时保持治理工具运用的灵活性，避免出现“一管就死”的后果，有助于促进数字经济创新发展和保障网络安全风险监管之间保持治理平衡，为数字中国和网络强国建设营造包容审慎的监管环境。

从内部治理效能上看，网络综合治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是网络时代提升国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是以中国之治提升网络治理效能的重要途径。网络综合治理体系通过强化党委领导的统筹协调作用，明确政府各部门、互联网企业、网络社会组织、广大网民的网络主体责任，增强各主体间治理协同关系，加强经济、法律、技术三种治网手段的融合应用，从而有效整合各主体治理优势，促进对网络社会风险的感知和处置的敏捷性，纾解网络新技术新应用创新迭代与网络管理响应滞后之间的矛盾，破除传统管理体制机制的弊端，促进网络治理效能系统化整体提升。

三、健全网络综合治理体系的有效路径

（一）统筹把握网络治理手段的“综合”运用

《关于加快建立网络综合治理体系的意见》中提出的经济、法律、技术“三结合”治理手段充分体现了管网治网“多措并举”的机制创新。网络空间是网络技术、数据信息及信息活动主体的复合体，网络空间信息活动主体、网络应用后台代码以及网络信息传输存储介质等均具有现实性，网络空间构成要素的复合性和现实性决定了网络治理必须经济、法律、技术手段综合运用。经济、法律、技术三者间既相对独立又相互联系，应统筹把握、融合应用。

经济手段侧重于对网络主体的约束，是管网的调控方式和治网的处罚形式。经济因素起着决定性作用，经济利益决定着网络信息活动主体的价值导向和行为取向。通过提升或取消经营主体资质、扩大或限制经营活动范围、采取减税或罚款等经济手段引导网络信息活动主体形成正确的价值取向和规范的行为方式。

法律手段主要是对网络行为的规范，是管网的标准参照和治网的惩戒依据。法律因素起着规制性作用，明确界定各类网络主体的权利与责任，清晰划分网络空间主体活动的行为边界，使党委政府、企业、社会组织及公民个人等网络参与主体在网络公域中各司其职、各守其责。

技术手段重点是对网络信道的控制，是管网的必备手段和治网的防控利器。技术因素起着基础性作用，网络传播活动受制于网络技术应用，而网络技术应用源自于程序代码的编制。代码是网络空间的“预设环境”[3]（P133），从最底层支撑并控制着整个网络的运行。构成网络平台的各种软硬件本身就是技术的产物，而根植于软件和硬件中的程序代码决定着网络信道的工作方式和网络内容的呈现形式。

经济、法律、技术三种手段缺一不可，根据管网治网所面临的问题性质和风险程度的差异性，灵活运用并统筹兼顾三种规制手段间的平衡是健全网络综合治理体系的题中之义。值得注意的是，在统筹发展与安全理念指引下，法律和技术两种手段运用的冗余度不易把握，特别是在应急管理中容易采取“一刀切”，引发负面舆情或产生抑制创新的负面效应，相较之下，经济手段更具弹性，因此，如何在法律框架和技术依托下，通过创新并运用好经济手段提升网络综合治理效能是管网治网实践中值得探索的新课题。

（二）明确落实网络多方主体的“治理”责任

《关于加快建立网络综合治理体系的意见》提出了“五统一”的治理体制创新，即党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律的有机统一。健全网络综合治理体系就是要进一步明确落实网络综合治理各主体的责任。总体上看，党委的责任是领导、政府的责任是监管、企业的责任是主管、社会的责任是监督、网民的责任是自律。

“党委领导”体现了党管互联网的根本原则。在习近平总书记2023年7月对网信工作提出的“十个坚持”重要原则中，“党委领导”居于首位，是党管媒体原则在网络时代的延续，契合互联网媒体属性、意识形态属性的内在管理需要。党委在网络综合治理体系中发挥着提纲挈领的引领协调作用。通过“总揽全局、协调各方”，理顺各主体间的治理逻辑关系，激活各主体参与网络治理的主动意识，督促落实网络空间活动参与各方的主体责任。

政府是网络空间信息活动的监管主体。“政府管理”明确了政府各部门对所在行业领域的网络监管责任。2021年，“加强互联网内容建设和管理”首次写入政府工作报告，表明线上线下一体化管理已成为政府各部门的常态化工作。政府监管蕴含着依法治网的内在要求，政府网络空间监管，应遵循“网下管什么、网上就要管什么”[4]的治理原则，加快完善各部门网络治理职能和跨部门综合执法机制，推动事后管理向事前事中的过程治理转变，通过高水平的网络管理保障和促进经济社会的高质量发展。

互联网企业是网络空间信息内容及信息传播活动的直接管理者。网络平台具有网络空间信息服务提供者和内容主体管理者的双重身份，担负着网络平台信息出入管理和维护信息传播秩序的首要责任，应当履行网络信息内容管理的平台主体责任。作为信息服务提供者要履行好社会责任，立足于社会面影响规范网络经营活动，主动遵守网信领域各项法律法规。作为内容主体管理者要强化用户行为管理，以信息内容合法合规作为底线标准，引导规范用户的网络行为。

社会监督是营造良好网络生态环境的现实需要。网络信息的主题内容均源于现实社会，社会环境是网络信息滋生存活的土壤。社会公众对于网络信息优劣具有较强的辨识力，要充分发挥社会对于网络信息的监督作用，完善网络空间信息活动及信息内容的社会监督机制，畅通监督渠道、拓展监督方式，从而营造共享共治的网络生态环境。

“网民自律”是网民个体参与网络空间活动的基本准则。天朗气清的网络生态环境需要全体网民的共同维护。网络空间与现实社会开放联系，是信息传播的公共场域，清朗的网络空间符合全体网民的共同利益。要激发网民个体的网络公域意识，主动提高网络素养，坚守法律底线、规范行为尺度、遵循公序良俗、提倡网络文明。

（三）系统提升网络综合治理的“体系”效能

健全网络综合治理体系要坚持系统性谋划、综合性治理、体系化推进的原则，通过在网络治理实践中不断加强治理主体的“五统一”和治理手段的“三结合”，持续推进网络管理的体制机制创新。“网络治理是信息时代国家治理的新内容新领域，既与现实社会治理深度融合、高度关联，又有其自身特点和规律，照搬传统管理模式不行，依靠单一管理手段也不行，需要发挥各方作用、运用多种手段，提升全方位、多维度的综合治网能力”[5]。网络综合治理体系的效能提升侧重于多元主体扁平化合作治理，重在调节网络空间管理主体间的横向关系，凸显“统筹协调、协同共治”的治理原则。因此，健全网络综合治理体系需要充分调动党委、政府、平台三方主体优势，加强党委领导、政府管理和平台履责三个方面工作的有机协同。以“党委领导”为“面”，强化网络空间属地管理各职能部门的协同治理；以“政府管理”为“线”，强化各行业领域线上线下的一体化监管；以“平台履责”为“点”，强化网络空间各网络平台信息内容和发布主体的同步治理。同时，要基于系统观念从法治化、制度化、协同化三个层面强化点、线、面三位一体的融合治理，对管网体制和治网机制进行体系化系统整合，增强网络空间多元主体共建共享共治的韧性，实现多元主体网络治理功能的优势互补、资源整合和良性互动，推动网络综合治理体系建设工作从综合性治理阶段向体系化治理阶段迈进，从而系统提升网络综合治理的整体效能。