美国环境影响评价制度及其对我国的启示

[摘要]为健全国内环境影响评价机制，本文围绕国内当前环境影响评价制度的情况和问题进行探讨，对比分析中美环境影响评价制度异同，并重点比较两国环境影响评价制度的目的、对象和范围及基本内容等方面的差异。通过分析美国的环境影响评价制度，充分联系具体实际，总结美国环境影响评价制度对我国的启示，并给出符合中国国情的意见和建议。

[关键词]环境影响评价制度；中美比较；比较研究

[中图分类号] F205 [文献标识码] A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.004

一、环境影响评价制度的概念

环境影响评价是一种预防性的事前环境治理手段和辅助优化决策的政策工具，表示的是与环境存在关联的建设活动与规划方案，提前开展调研与评估工作，并确立环境影响和相应的防控报告。

环境影响评价制度即于编制有关开发利用规划、开展相关项目建设前，对综合性规划或专项规划进行分析、预估，得到降低不利环境影响的策略与方案，并对专项规划得出相应结论；围绕项目的选址与建设开展调研，评价项目建设与使用对环境的不利影响，确定防范这种不良影响的办法，同时根据现行规定确立报批流程和手续。

借助环境影响评价工作，能够让建设项目的选择获得科学依据，避免出现布局不当的情况，防止因此造成环境受到永久性损伤；以环境影响评价的方式对附近环境的状况进行调研和分析，得出项目影响环境的程度与范围，确立相应的环境保护方案；环境影响评价还能够推动项目环境方面的管理。

对于经济与环境协同发展而言，环境影响评价制度属于基本的法律工具。建设项目一方面应该围绕经济层面开展评价，另一方面应该针对环境影响进行估计，对建设项目的不良影响进行分析，同时确立防范与治理这种影响的方式方法[1]。

二、美国环境影响评价制度评析

环境影响评价（以下简称“环评”）最早起源于上世纪六十年代末美国的《国家环境政策法》，当时的美国政府通过国家环境政策法，以此为契机将整个环保的思维根植于美国人的思想之中，也为之后各国建立环境影响评价制度开创了先河提供了依据。

（一）中美环评立法目的对比

两个国家在环境影响评价方面拥有互相借鉴和取长补短的地方。一方面，两个国家拥有同样的终极目标，但是却处于不同的发展阶段。中国认为应当权衡经济发展与自然环境，强调可持续发展战略的实施，但相较于经济发展，环保工作的重要性依旧较低。而美国则认为应当更加强调生态环境保护和资源的重要性，把自然环境视为薄弱环节，强调预防和先进控制，其认为减少自然环境的污染被认为是人类发展的前提。

另一方面，两国的直接目的在环境影响评价方面也存在着差异。美国环境影响评估的直接目的是将环境影响评价作为限制国家行政决策的手段，而中国环境影响评估的直接目标是为实施国家政策可持续发展战略提供保护。前者侧重于约束和监督、强调程序，后者则偏向于服务、更注重宏观观念的指导。

（二）环境影响评价制度的适用范围广泛

根据美国《国家环境政策法》，环境影响评价重点针对政府活动进行评估，包括提案和联邦政府行为两类。环境质量委员会确立的《国家环境政策法实施程序的条例》指出，政府行为包括公共政策、正式规划、行政计划、具体项目等，而中国则是建设项目和规划。

而与美国相比，中国环境影响评价的范围仍然狭窄，不包括立法行为和政策法规。因为确定环评主体存在困难，政策和法律在我国尚未成为环评对象，但环评的范围也处于不断扩展的趋势。此外，中国环境影响评估的目标更为笼统，缺乏法律依据。

（三）注重项目筛选以提高环评的有效性

美国各联邦机构根据本联邦的法律法规意见可以排除一些可以免于环境影响评价的项目，因为根据以往的经验就可以得到这些项目或者工程并不会对环境造成太大的影响，所以针对实际生活中遇到的不同项目与计划，分别制定了三种情况下所需要做出的选择：

一是当项目或者计划对于环境不会造成不利影响或者影响不显著的项目，就不需要进行环境影响评价；二是对于在筛选阶段环境影响的范围与大小不能立马进行确认的项目，就需要进行环境影响初步评价，初步评价后认为项目造成的环境影响较为小，则不需要进行后续详细的环境影响评价；三是当项目和计划环境影响较为显著，或者是可预见的将对人类的环境质量造成较大影响的，就需要开展具体的评估工作，同时确立环境影响报告书，而且需要经过环保署的正式审查。

这样的有效筛选和区分可以对于所遇到的繁杂项目进行分类对待和处理，从源头上大大的减轻了任务量与行政负担，对于国家、企业或者是个人都是较为经济绿色环保的。

（四）替代方案是美国环境影响评价的重要组成部分

替代方案是美国环境影响评估系统的核心，根据NEPA（国家环境政策法）的规定，美国国内环境影响评估由预测可能环境影响和损害、制定替代方案、明确短期利用环境和长期维持环境的关联、执行方案后可能造成的难以弥补的资源损失等内容组成。而在我国，根据《环境影响评价法（2018）》第十七条规定，我国建设项目环评报告涵盖建设项目的基本情况、项目地附近的环境情形、项目对环境的影响研究、环保技术、可能收益或损失、环境监测、结论等内容；根据《环境影响评价法（2018）》第十条，环境影响评价特别规划报告需要涵盖下列内容：分析，预测和评估环境影响，防治策略与方法，结论。

美国环评制度规定环境影响报告书以比较的形式阐释实际工程或者是项目采用某个方案后可能对环境造成何种影响，并且向决策者和公众合理清楚的解释出每一种可供选择的方案及其造成的后果。联邦部门应该对全部的替代和备选方案进行客观细致的研究，这里面涵盖了无需开展活动的方案，并且确认研究后的决策者主要倾向决定的方案；对采用某个方案的缘由，对该方案执行后在环境方面的影响进行评估和预测。活动提议者、评价监督部门以及民众具备提供备选方案的权利，这里面需要涵盖确定的活动、可替代的方案和不可使用的方案或者是不活动方案，同时需要确定相关活动的实施途径与实现活动目标的方式、措施等。应当明确的是，对待项目实施的目的和需要不应该被限制得过于狭窄，否则对于环境较为有利的方案有可能会被排除。

国内环境影响评价制度虽然也有与编制备选方案相关的内容，但是一般应用于原方案经过审核评估后没有达到要求或者是实际操作中出现了某些无法完成的项目时才会考虑替代方案，而不是在一开始就为所要进行环境影响评价的项目做出多种替代的方案，且各个方案都有所侧重，便于决策者可以权衡利弊从中选出最为合适的方案进行操作实施。

（五）公众参与是实行环境影响评价制度的一项重要程序

2005年我国《建设项目环境影响评价审批程序规定》中对规划和建设项目的审批程序规定（见表1）。在我国，项目建设单位不能评估自己的项目，必须委托评估合格的单位；而在美国环境影响评估是一种自我评估，评估主体是联邦法案本身的实施。

美国环评制度在第一、二个时期的环境影响评价具体阶段均强调民众参与的重要性，程序上也具备《行政程序法》等法律的支撑与依据。在经过筛选之后，主管单位需要对项目情况进行公示，使民众得以了解评价的对象范畴，并且在这个期间要使得公众更充分了解项目的背景与内容，并且规定获得报告书的部门与个人应该得到所有的草案以及终版的文件，在充分了解情况的基础上，部门应该回复民众提出的书面意见，当有比较强烈的反对意见时，需要组织开展民众听证会。如果民众对环境影响评价的合理性存疑，则针对相关的问题甚至可以将其提交到法院进行解决[2]。

三、美国环境影响评价制度对我国的启示

（一）进一步加强环境影响评价制度研究与完善

我国现阶段对于环境保护与环境影响评价已经越来越重视，研究的方向也比较丰富，但是深度还没有达到令人足够满意的程度。基于现阶段的评价工作的研究也较为局限、研究较少，所以建议有关部门和机构可以加大对于环境影响评价制度本身的研究和实践，比如可以细化任务分配，强调环境影响评价的实用性、经济性、普适性等特点，使其能够在如今复杂多变的情况下得到更加好的应用；也可以通过实际工程中得来的具体经验和数据丰富环境影响评价制度本身的广度和宽度，使其变的更加贴近生活与实际操作，便于施行[3]。

（二）明确法律责任，加大监管力度

法律责任作为法的重要组成部分发挥着至关重要的作用，目前对于环境影响评价整个过程之中具体部门和个人需要承担的法律责任还是没有详细的划分，而且对于相关决策责任人并没有进行审核和判断，这样就会导致环境影响评价完成后出现问题，无法判断责任的分配和承担，从而导致工程陷入僵局，浪费了时间精力与财力。所以建议我国应当从细处做起，细化每一部分中承担责任的部门、单位或者是个人，将具体责任细化到每一个小的步骤，追责到人，严格审查，加强对于整个过程之中的监管和控制，使得资源能够得到最为合理的利用[4]。

（三）建立替代方案的环境影响评价机制

为了做出正确合理的决策，决策层应该评估多个方案的适用性，根据当时面临的问题和实际情况选择最佳的方案进行施行。所以在开展环境影响评价工作方面，建议我国可以将设置相应的替代方案加入到环境影响评价的具体过程之中，以此来为决策者提供足够的方案进行施行。由美国环境影响评价过程可得，提供相应替代方案可以达到在实际操作中对于具体方案的技术、工业、选址、运输、材料和具体经济效益成本等进行细化分析，找到最符合当地生态环境和经济实力的最佳方案，真正达到环境影响评价应有的目的。因此我认为建立替代方案的环境影响评价机制是相当重要的，也是真正环境影响评价之中不可或缺的一部分[5]。

（四）提高公众环境意识与参与感

一方面，广泛开展宣传和教育工作，提高公众参与的意识。如行政主管部门、有关环境保护机构与社团，定期定时到民众中去，宣传有关环境保护环境影响评价的相关知识，为民众解疑答惑。

另一方面，健全公众参与的程序。如有关部门可以就公众参与机制、方式、步骤和职能进行细分，提出更为规范的可操作性强的规定，让民众能够较为简单直接的参与到环境影响评价中来。

参考文献：

[1]王金南，包存宽.构建面向生态文明新时代的环境影响评价体系[J].环境影响评价，2022，44（4）：6-11.

[2]解明哲.中美环境影响评价制度比较研究[D].四川：西南石油大学，2019.

[3]叶斌，刘小丽.新时代环境影响评价发展方向探析[J].环境保护，2022，50（20）：37-39.

[4]杨轶婷，徐鹤.我国环境影响评价制度实践与展望——环评法20周年回顾[J].环境工程技术学报，2022，12（6）：1719-1726.

[5]王曦，郭祥.中美环评制度功能比较：督政抑或规制？[J].北京理工大学学报（社会科学版），2023，25（1）：114-126.

作者简介：潘昊（1999.2-），女，汉族，江苏苏州人，在读研究生，研究方向：环境与资源保护法学。