类市场化治理：高等教育改革的运作逻辑及价值定位

张浩正 张瑞瑞

摘 要：公共性是现代教育事业的基本特征，在市场化改革进程中，高等教育越来越体现出市场化的特质。市场具有先天的逐利性和效率优先性特征，而高等教育具有公共性的同时，也表现出相应的滞后性。高等教育的类市场改革以市场方式配置教育资源，具有准市场和不完全市场的特点。具体而言，在治理主体上，“类市场化”治理模式主张政府“集权管理”与“有限分权”相结合；在治理手段上，遵从政府“行政主导”与“有限竞争”相适配；在议程设置上，恪守“政府主导”与“社会参与”互动；在政策工具上，落实“混合性政策工具”与“强制性政策工具”的组合运用；在关键驱力上，实现“德治”与“法治”的有效融入。在对高等教育治理模式进行价值调整时，需要进一步理顺政府与高校的关系，完善市场竞争机制，持续构建更为民主、科学和法治的决策机制。

关键词：高等教育改革；类市场化治理；教育政策

作者简介：张浩正（1987-），男，河南周口人，博士，河南师范大学教育学部副教授，主要从事高等教育理论与政策研究；张瑞瑞（1987-），女，河南漯河人，博士，河南师范大学教育学部讲师，主要从事教育理论与政策等相关研究。

基金项目：河南省软科学一般课题（222400410166）

中图分类号：G521  文献标识码：A  文章编号：1000-2359（2023）04-0138-06  收稿日期：2022-04-20

一、引言

传统时期，在总体性支配的结构框架下，国家以资源垄断为基础，以计划经济体制为手段对政治、经济、文化、教育等领域实行严格、全面的管理和控制，政府通常以指令性计划的方式进行高等教育管理。在计划经济体制与市场体制机制的不断糅合下，中国高等教育领域逐渐形成了具有中国特色的治理模式——双重体制下的类市场化治理。毫无疑问，在市场化进程和全球化影响下，“公共资源的配置降低了核心行政部門高效运作的能力，使之更少地依靠操作指令” 王浦劬，臧雷振：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，中央编译出版社，2017年，第22页。。诚然，合法性与有效性是检视教育治理以及教育产品供给的重要价值走向，但合法性常常与绩效价值相冲突，政府面对“能力有限”的领域越多，教育政策科层执行的效果就越弱。国家的创新能力必须确保教育的行为主体致力于公共利益，才能不断拓展政府提供公共物品的合法性范围。

二、高等教育类市场化治理：核心特征与运作逻辑

类市场化治理是以市场化手段为基础，基于科学和高效的政策设计，在教育领域形成的以市场导向为手段的治理模式 张浩正；《项目制：“类市场化治理”模式实施的重要工具：以H大学“211工程”建设为分析案例》，《高教探索》，2020年第1期。。具体而言，高等教育的治理主体、治理手段和议程设置等方面都存在其独特的核心特征与运作逻辑。

（一）治理主体：政府“集权管理”与“有限分权”相结合

新中国成立初期，我国仿照苏联模式建立了高度集权的高等教育管理体制。政府“管得过多、统得过死”导致高校缺乏办学活力和办学特色。改革开放以后，为了解决上述问题，中央政府以简政放权为着眼点，以市场为手段积极推进管理体制改革。高等教育管理体制改革主要遵循两条路线：一是调整中央与地方以及中央各业务部门的关系，目标在于加强政府对高等教育宏观管理的能力，提高高等教育宏观管理的效能。二是扩大高校办学自主权，目标在于把高校建设成为真正面向社会依法独立自主办学的法人实体。

从实践层面看，政府间权力关系的调整成效显著。经过体制改革，中央与地方的关系以及中央各业务部门之间的关系得到了有效调整，基本实现了从“条块分割”到“以块为主”的管理架构转型。在扩大高校办学自主权方面，政策层面与现实层面仍然存在着一定的差距。例如，按照《高等教育法》相关规定，高等学校具有法人资格，并依法享有在学科设置、专业调整、教学计划制定、科学研究、教师聘任、教材选编、机构设置、经费管理与使用、对外交流与合作等七个方面一定的自主权。在办学过程中，虽然高校获得了一定的办学自主权，如部分重点高校可以自主招生，大部分高校可以根据实际情况进行专业调整、科学研究等，但办学自主权的扩大程度远远不够。另外，从高等院校的创设到学制设置，从专业配置到招生收费等多个方面仍由政府定向管理或行政审批。

上述表明，高等教育体制改革调整的只是“婆婆关系”，而不是“婆媳关系” 张应强：《我国高等教育改革的反思和再出发》，《深圳大学学报》（人文社会科学版），2016年第1期。。换言之，我国历次的高等教育体制改革，总体上并没有触动政府与大学的关系。

（二）治理手段：政府“行政主导”与“有限竞争”相适配

为了解决高校创新性不足、教育教学质量下降、“千校一面”等问题，政府积极在高等教育领域引入市场竞争机制且成效显著。例如在投资体制上引入竞争机制，形成了“综合定额+专项补助”的拨款方式；在管理体制上引入市场竞争机制，形成了“条块结合”“以块为主”管理架构。此外，市场竞争机制也被广泛引进到诸如招生与就业、教学与科研、国际交流与对外合作等领域。政府在高等教育领域构建的市场竞争机制具有两个显著特点：

第一，高校面向政府，而不是面向社会展开竞争。在我国，虽然高校也面向社会展开生源和经费等方面的竞争，但高校之间的发展竞争主要是面向政府的竞争，即政府设置和掌控的各种各样的办学授权和办学资源 张应强：《关于将高等教育改革纳入法治化轨道的思考》，《江苏高教》，2015年第6期。。 具体来看，一是政府掌握着大量的办学资源，作为典型的资源依赖性组织，为了获得更多的办学资源和政策支持，高校不得不面向政府以及同类高校展开激烈的竞争与角逐。二是高校办学自主权虽然不断扩大，但其作为政府延伸机构和附属机构的身份并未转变。在这种情况下，高校积极地面向政府展开竞争，有利于确保正确的办学方向。

第二，高校之间地位不平等。从平等的法性质上，权利论者认为，平等权是宪法和法律规定的实体性权利，包括法律面前一律平等和禁止差别对待 韩大元：《宪法学》，法律出版社，2000年，第71-72页。。原则论者认为，平等不是一种权利，而是一项原则，是权利实现的保障形式 张千帆：《宪法学导论、原理与应用》，法律出版社，2004年，第474页。。尽管两种观点的侧重点有所不同，但均从应然层面指出了平等是人与人、群体与群体之间和谐相处的一种价值或理念。从应然层面来看，不同层次、不同类型高校竞争的起点应是平等的，机会应是均等的。从实践层面来看，不同层次、不同类型高校在市场中的地位并不平等。一方面，政府与高校地位不平等。在改革持续推进的过程中，政府及其业务部门往往扮演着高等教育改革的设计者、发动者、推动者、管理者、监督者以及评价者等多重角色，而高校往往只扮演着执行者的角色。相对于政府，高校在博弈中始终处于弱势地位。另一方面，高校与高校之间地位不平等。高校之间地位的不平等不仅在不同类型高校之间存在，也在同一类型不同层次的高校之间存在，不同类型、不同层次的高校在展开竞争时面临着政府人为设定的起点不平等和机会不均等。

（三）议程设置：“政府主导”与“社会参与”互动

改革开放以来，以民主集中制的逐步完善为契机，在高等教育领域逐渐形成了民主科学的政策议程设置模式。在民主科学的政策议程设置模式下，来自政府内外的多元利益主体，包括学生及其家长、独立或半独立的高等教育机构、不同领域的专家学者等通过规范化、制度化的程序和机制被安排共同参与到政策议程设置中来。与改革开放之前高度集权的政策议程设置模式相比，民主科学的政策议程设置模式具有两个方面的显著特征：一是在政策议程设置过程中，高校和社会的力量大大增加，二是政策议程设置的程序和规则进一步规范化和制度化。尽管议程设置朝着民主化科学化方向发展，但仍然存在两个方面的问题：

第一，社会参与度有待进一步提高。历数以往的重大改革，例如高等教育管理體制改革、高等教育招生考试制度改革、高等教育投资体制改革、高等学校大扩招、大学生自主择业制度改革、高等教育收费制度改革、高等教育评估制度建设、高等教育重点大学建设，“双一流”建设等，从政策问题的提出到参与人员的确定，从议程价值的选择到议程程序的设定，尽管部分专家、半官方中介机构以及民间学术团体等民间力量在议程设置中发挥着重要作用，但社会力量的参与在很大程度上仅是一种象征性补充。

第二，议程设置有待进一步规范。改革开放以来，虽然技术治理的理念逐渐得到了强化，但在议程设置的诸多环节中，如政策问题的界定、政策结果的预测和政策方案的论证等方面仍然存在着严重的随意性和无约束性。以高校扩招为例，该项政策从问题提出、政策方案设计、可行性论证到政策全面实施在4个月左右的时间完成，决策程序之简化、决策过程之迅速急迫在国内外公共政策发展的历史上是不多见的 刘复兴：《教育政策的价值分析》，教育科学出版社，2003年，第221页。。

（四）政策工具：“混合性政策”与“强制性政策”工具相组合

按照加拿大公用政策学者霍莱特和拉梅什对政策工具的分类标准（具体情况见表1），根据政府介入高等教育治理的程度，将影响高等教育治理的政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三种类型，每种类型的政策工具又由多种形式的次级政策工具组成。

在计划经济体制下，政府通常运用直接行政的强制性政策工具进行高等教育治理。随着市场化的强势推进，教育主管部门认识到，市场是国家更有效管理教育的一种工具，市场工具逐渐成为中国高等教育改革与发展的一项重要政策工具 卢乃桂，操太圣：《中国改革情境中的全球化：中国高等教育市场化现象透析》，《北京大学教育评论》，2003年第1期。。高等教育治理中政策工具的运用也逐渐从直接的、单一的强制性政策工具向间接的、多元的混合性政策工具转变。

分权是促使政策工具从强制性向混合性转变的重要前提。从政策层面来看，中共中央于1985年颁发的《关于教育体制改革的决定》（下简称《决定》）是我国教育体制改革的起点，同时也是高等教育领域分权的起点 涂端午：《高等教育政策制定的宏观图景》，《北京大学教育评论》，2007年第10期。。此后，随着1993年《中国教育改革和发展纲要》、1998年《中华人民共和国高等教育法》等系列标志性法律法规的颁布，政府以及相关教育主体的职能得以厘定。通过一系列改革，高校逐步在法律上增加了办学自主权和确立了法人地位。在混合型政策工具中，激励工具、符号和劝诫工具等较为常见。而激励工具的运用存在一个假设，即个体是效用最大化的个体，除非受到金钱、自由或其他切实的回报，否则不会积极采取与政策相关的行动 Schneider，Anne；Ingram，Helen：Behavioral Assumptions of Policy Tools，Journal of Politics，1990（2）.。尤其在高等教育治理中，专项资金是政府选择的重要激励工具之一。20世纪80年代中期以来，特别是1994年分税制改革以来，中央政府开始把大量的财政资金以“专项”和“项目”的形式进行配置。据统计，2022年中央对地方转移支付规模达到9.7万亿元，其中一般性转移支付8.1万亿元，专项转移支付1.6万亿元 关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告.http：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/15/content_5746960.htm.。

除了采用激励性政策工具，政府还往往采用象征和劝诫的政策工具来激发高校参与高等教育治理的主动性和积极性。例如，在《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，符号和劝诫政策工具体现为：“建设世界一流大学和一流学科，是党中央、国务院作出的重大战略决策。”有时符号和劝诫政策工具也往往体现在领袖的重要讲话中，例如，在清华大学建校110周年之际，习近平总书记考察清华大学时强调：“一个国家的高等教育体系需要有一流大学群体的有力支撑，一流大学群体的水平和质量决定了高等教育体系的水平和质量。”

豪利特和拉米什认为，国家计划能力的大小和政策子系统的复杂性共同影响着一个国家政策工具的选择迈克尔·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店，2006年第281页。。如表2所示，政策工具选择的综合模型表明，当政府拥有对社会行为主体较强的管控能力，而政策子系统的复杂性较低的情况下，决策者通常采用规制、命令性和权威性工具，甚至采用直接提供等强制性政策工具来实施政策。

我国目前正处于国家计划能力较强，而政策子系统复杂性程度较低的时期。在这种社会背景下，强制性政策工具通常在我国推进高等教育治理中发挥着决定性作用。例如，在高等教育体制改革和结构调整、高校招生并轨制度改革、高等教育收费制度改革、高等教育重点建设、高等教育质量工程、本科教学水平评估等推进过程中，政府往往依靠体系建设和调整、计划、指示指导、建立和调整规则等强制性政策工具有计划地推进改革。

（五）關键驱力：“德治”与“法治”并用

在人类历史上，大体上有两种治国理政的基本方略，一种为德治，另一种为法治。德治的基本方略通常把君主、领袖或领导群体德行上的贤明作为治理国家的希望支点。与德治所依仗的“贤明政治”不同，法治则往往把治理国家的希望寄托在较为完备的法律法规基础之上。改革开放以来，关键人物或领导群体的贤明德行是高等教育治理的重要力量，这具体表现在行政部门的行政性指令、特别是政治精英的建议或批示往往是改革举措迅速落实的关键因素。

改革开放以来，为了顺应民主与法治建设进程，适应我国高等教育迅速发展的内在需求，加强高等教育法治建设势在必行。譬如，1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《中华人民共和国学位条例》，正式建立了我国的学位制度，揭开了我国教育立法的序幕。在1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》中，依法治教被提上了议事日程。《中国教育改革和发展纲要》的出台加快了我国高等教育立法的进程，我国高等教育法治建设进入了发展的快车道。此后的一段时间内，《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《民办教育促进法》《社会力量办学条例》《中华人民共和国高等教育法》等一系列法律、法规、规章和规范性文件相继出台。2004年3月3日，国务院办公厅转发了教育部《2003—2007教育振兴行动计划》。该行动计划第30条明文指出，要“加强和改善教育立法工作，完善中国特色教育法律法规体系”。以计划的出台为标志，我国高等教育法治建设进入了完善阶段。从总体上看，目前我国逐步形成了以《宪法》和《教育法》为主要依据，以《高等教育法》为中心，高等教育相关法律、法规、规章共同构成的高等教育法律体系 郭为禄：《新时期高等教育法制建设进程研究》，华东政法大学博士学位论文，2008年。。尽管我国逐渐建立、发展与完善了高等教育法治体系，高等教育治理仍存在一定的随意性和无约束性。有学者就认为，“由于缺乏对政府权力范围的规定，高等教育改什么、怎么改，完全由政府决定” 张应强：《关于将高等教育改革纳入法治化轨道的思考》，《江苏高教》，2015年第6期。。因此，要切实推行与教育相关法律的落地执行，处理好德治与法治的边界。

三、价值定位：高等教育治理模式调整的未来走向

随着我国社会主义市场经济的逐渐完善和日趋成熟，高等教育领域类市场化治理的模式在实践逻辑上容易导致“政府失灵”。所谓“政府失灵”，指“政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置达到最佳的情形” 王海娟，张旭：《政府与市场：从冲突到和谐》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版），2006年第2期。。在对类市场化治理模式进行调整时，需要重点考虑以下几个方面的价值因素：

（一）进一步理顺政府与高校的关系

在类市场化治理模式框架下，政府与高校之间存在着权力边界不清、关系不明的情况。例如，《高等教育法》规定了高校在招生等七个方面依法享有一定的自主权。然而从实际情况来看，这些权力仍然被政府牢牢掌握在手中。政府与高校之间权力关系的不明确容易产生权力滥用、责任不清、改革效率低下以及改革成本增加等问题。为了解决上述问题，需要明确政府与高校的权力关系，理顺政府与高校的权力边界和原则。

1.政府主导原则。在我国，政府在高等教育改革中居于“同辈中的长者” 魏海苓：《论大学治理的现代性与后现代性》，《高等教育研究》，2005年第3期。地位，要结合“中国‘强政府的基本国情和偏好科层治理的历史惯性” 郭永园，彭福扬：《元治理：现代国家治理体系的理论参照》，《湖南大学学报》（社会科学版），2015年第2期。，在对政府与高校的权力关系进行划分时，必须明确政府的主导地位。首先，政府可以利用手中的权力或发布政策文件，或颁布法律法规，从而保证高等教育治理的合法性。其次，利用手中掌握的人、财、物等资源协调，解决高等教育治理中跨组织、跨层级、跨区域的问题。最后，政府可以凭借强大的信息搜集和信息整合能力进行宏观调控，以确保高等教育治理过程中的民主和平等。

2.法治化原则。在我国，政府往往以行政授权的方式赋予高校一定的办学自主权，“授权”意味着政府可以随时收回下放的权力。针对权力下放和回收的随意性，政府应该通过法律以确权的形式给予高校处理自身事务的自主权。确权的核心是依法确认和保障高校的办学自主权和其他相关权力，最终形成产权清晰、权能明确、配置合理的高校产权制度，从而为高校真正成为面向社会依法自主办学的法人实体创造有利条件。“确权”意味着高校在法律允许的范围内拥有完全独立的办学自主权，政府在对高校事务进行干预时，要严格遵守相关的法律法规，这在很大程度上避免了政府进行高等教育治理的随意性。

（二）积极构建更为完善的市场竞争机制

一个完善的市场竞争机制对激发高校办学活力、提升高校办学效率和效益，以及促进高校之间展开良性的市场竞争具有重大价值。

1.创建公平竞争的制度环境。目前，我国高校之间虽然也存在竞争，但不同类型、不同层次的高校在竞争时的地位并不平等，机会也并不均等。要消除这些弊端，政府需要创建一个公平竞争的制度环境。在这个制度环境中，所有高校都自由、平等地参与竞争。对处于竞争劣势的高校，政府应建立较为完善的资助体系，从而为其能够公平地参与竞争提供制度保障。

2.落实有效的分权。处理好政府内部各级各类政府机构之间的权力边界，将教育权力下放和转移厉以宁，林毅夫，周其仁：《读懂中国改革：新一轮改革的战略和路线图》，中信出版社，2014年，第129-130页。。比如，在向高校和社会分权的各种尝试中，广东等地设立半政府、半社会的“法定机构”的做法值得借鉴。然而根据现实的或经验性的民主理论，政府一定要肩负起规划和监管的角色定位，防止因过度分权而陷入“低度民主陷阱” 郑永年：《不确定的未来》，中信出版社，2014年，第25页。或出现巴伯描述的“虚弱的民主”窘境。

（三）持续构建更为民主、科学、法治的决策机制

1.持续推进教育决策民主化。在技术治理盛行的今天，政府在做出一项高等教育决策之前，通常会根据形势需要选择性地倾聽部分专家的意见。例如，经济学家的意见是高校扩招政策得以出台的重要依据，而来自其他领域特别是来自教育领域的专家意见则被政府忽视。为了解决“有集中无民主”的问题，政府可以通过课题委托、征询协商、调查研究等方式广泛征求来自不同领域、特别是来自教育领域专家的建议或意见，并把这些建议或意见作为决策的重要依据。

2.切实推进教育决策过程的科学化。在高等教育决策过程中，“要利用现代化的技术手段，将定性分析与定量分析相结合，以期最大限度地提高决策精度” 杨建平：《加速突进政府决策的科学化》，《中国行政管理》，2000年第1期。。这一方面需要提高决策人员的科学决策素养，另一方面需要充分利用现代化工具进行决策。

3.大力推进教育决策法治化。在大力推进教育决策法治化过程中，为了降低改革的代价和损失，一方面需要加强对事关全局的重大决策的法治约束，另一方面需要从技术和操作层面设计程序规则，以规范政府行使权力的边界与范围，再一方面需要明晰决策人员的法律责任，以提高决策人员依法决策的自觉性与主动性。

四、结语

40多年的改革历程表明，政府是我国高等教育治理的设计者、发起者与推动者，对高等教育治理模式的调整同样也需要依赖政府自身的努力。对“类市场化”治理模式调整的核心在于促使高校成为面向社会依法独立自主办学的法人实体，关键在于纠正政府角色的越位和错位，重点在于限制或削减政府的权力。由于在政府中存在“权力部门化，部门利益化，利益集团化” 汪玉凯：《“大部制”改革的难点和条件》，《检察风云》，2008年第9期。现象，限制或削减政府权力将面临一定的困难和不确定性风险。这种情况正如有的学者描述的那样：“许多教育改革启动时轰轰烈烈，启动后也一度进展顺利，然而，一旦改革向纵深发展，涉及体制问题，触及政府部门利益，便几无例外地不得不绕道走，以至于最终或者不了了之，或者草草收场，或者虚报战果。” 吴康宁：《理解“深化教育领域综合改革”》，《清华大学教育研究》，2013年第1期。高等教育治理模式的调整会触及某些政府部门或政府官员的既得利益，必然会遭到某些政府部门或政府官员的或明或暗的抵制与反对 张应强，张浩正：《从类市场化治理到准市场化治理：我国高等教育治理变革的方向》，《高等教育研究》，2018年第6期。。如何解决这一难题，将是我国高等教育治理模式调整的最大难题。

Abstract：

Publicity is a fundamental feature of modern education， and in the process of market-oriented reform， higher education is increasingly reflecting the characteristics of marketization. The market has inherent characteristics of profit seeking and efficiency prioritization， while higher education， while possessing public nature， also exhibits corresponding lag. The quasi market reform of higher education allocates educational resources in a market-oriented manner， with the characteristics of a quasi market and an incomplete market. Specifically， in terms of governance entities， the “quasi market-oriented” governance model advocates a combination of government “centralized management” and “limited decentralization”; In terms of governance methods， it is necessary to comply with the governments “administrative leadership” and “limited competition” in coordination; In terms of agenda setting， adhere to the interaction between “government leadership” and “social participation”; In terms of policy tools， implement the combination of “mixed policy tools” and “mandatory policy tools”; In terms of key driving forces， achieve effective integration of “rule of virtue” and “rule of law”. When adjusting the value of higher education governance models， it is necessary to further streamline the relationship between the government and universities， effectively improve market competition mechanisms，and continuously build more democratic， scientific， and legal decision-making mechanisms.

Key words：higher education reform;quasi market-oriented governance；education policy  ［责任编校 陈浩天］