我国各级政府引导基金发展现状及存在问题探析

陈姝含 赵欣宇

摘 要：政府引导基金是正确引导和带动新兴产业发展的力量。本文利用2011年至2021年政府引导基金规模等数据对中国各级政府引导基金发展现状及存在的问题进行了探析。研究发现：虽然政府引导基金设立数量从2016年开始呈下降趋势，但是其存量仍旧不容小觑；同时，引导基金也存在规模受各级政府财力限制，投资市场相互竞争领域，团队约束机制尚有欠缺等问题。因此政府引导基金应该制定具体目标，探索发展新模式，完善约束机制，加强自律监督并创建返投新模式。

关键词：政府引导基金；创业企业；发展现状；问题分析

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.046

0 引言

党的十九届六中全会明确强调要促进高质量的经济发展。近年来，为了鼓励创业企业的发展，政府引导基金发挥了举足轻重的作用。政府引导基金由于其非营利性的特点，为初创企业带来了充足的专项资金，也为这些企业的发展提供了强有力的支持。随着国民经济的快速发展，各级政府支出中的政府引导基金规模也在不断扩大。然而，由于基金类型、团队等因素的影响，基金的引导作用并不突出，同时也存在一些问题。在新冠流行的大背景下，全球經济形势相对低迷，这也对风险投资行业产生了很大影响。各种问题的叠加影响了许多投资机构的正常运营和整个行业的信心。在这样一个关键时刻，我国的中长期目标不会改变，因此发挥风险投资的作用是很有必要的，风险投资是为科技行业量身定制的重要资本力量。同时，我们为了更好地发挥政府的作用，需要分析存在的问题，并逐一针对性的解决这些问题。

1 中国各级政府引导基金发展现状

截至2021年底，各级政府共设立政府引导基金1988笔，累计目标规模约12.45万亿元，认购规模约6.16万亿元。

政府引导基金作为创业企业新募资金的一块资金来源，有着重要作用。政府引导基金是初创企业的投资保障，同时，它解决了许多风险投资机构因为担心风险想投资而不敢投资的问题。到2021年底，72%的政府指导资金设定了捐款比例的上限，最高比例为上限不超过子基金认购金额的30%，约占统计样本的28%；不超过25%的，占比为16%；不超过20%占14%。这些数据还表明，政府引导基金在早期初创企业中的投资比例很高，这也鼓励了初创企业的持续发展。

虽然自2017年开始，引导基金的新设立数量与规模呈逐年递减趋势，但是其存量规模仍旧不容低估。根据数据显示，引导基金新设立数量由2015年的273支下降至16支，新设立基金的增长率由285%下降至2.7%，由此可以清楚地看到从2015年开始，引导基金的新设立数量和新设立基金的增长率总体呈下降趋势。2021上半年，中国新设立的引导基金数量继续下降。根据收集到的数据显示，引导基金设立规模由2015年的16519亿元降低到6614亿元，引导基金设立数量由366支到115支，我们可以明显看出两个变量之间的联系，结果为，引导基金设立规模和引导基金设立数量基本呈现正比关系。这在一定程度上也反映了政府引导基金更注重“质量”而不是“数量”。因此，如果你想进一步提高政府引导基金的质量，你应该了解引导基金的优势和问题。

2 政府引导基金优势分析

政府引导基金可以追溯到2002年中关村创业投资引导基金。引导基金并不是一个新生事物。引导基金可以一直持续发展，表明它在促进创业企业发展方面确实发挥了重要作用。另一方面，政府引导基金发挥其特有的杠杆效应，增加风险资本的供给，也由于其自身具有的独特优势，许多高科技产业得以稳步发展。

2.1 引导基金的引导作用逐步解决市场空缺

毫无疑问，政府在市场中积极发挥了引导作用。资本都是逐利的，企业为了获取足够的盈利，大多选择去发展市场热门的行业，确实这些企业也因为投资早而赚得盆满钵满。但由于大家都选择投资热门行业，也导致市场出现一些空缺。这些问题随着政府引导型基金的出现而得到了解决。引导基金主要倾向于创业初期投资企业和高新技术企业，引导其发展成为市场空白区或引导落后地区创业，从而逐步缩小地区之间的差异，实现引导作用。

2.2 分散投资风险，简化投资手续

政府引导型基金可以实现多领域的投资多元化，也可以在一定程度上分散投资风险。此外，政府引导基金由政府直接投资，这样一来手续就简化了许多，并且不必像投资机构那样担心会承担太多风险。也因为其非营利性的特点，政府引导基金管理费用相对较低，在一定程度上降低了成本，这也是它的优势所在。

当然，政府引导基金还有其他优势，在此就不一一赘述。也正是因为其具有的众多优势使得引导基金在出现后能够被人们快速的接受，政府也因此带领创业初期企业和高新企业快速发展。

3 问题探析

3.1 基金规模受各级政府财力限制，难以维持基金规模扩张

当前，引导基金已进入快速发展模式，各地区设立的引导基金数量也在不断增加。然而，随着政府引导基金的不断扩大，各种矛盾的不断出现，阻碍了政府引导基金的健康发展。虽然地方政府试图推行各种优惠政策以增强自身优势，但政策的关键不是政策本身，而是能否实施并推动企业乃至行业的发展。此外，各级政府财政资源的差异也导致引导基金发展受到了限制，难以维持总量的大规模扩张，从上文中的数据也可以明显看出近年来新设立基金规模在逐年递减。不仅如此，其对质量的要求，包括投资结构和投资效率等的要求将继续提高。在财政资源有限的情况下，政府引导资金如何有序有质量的扩张是现阶段的一个重大问题。

3.2 投资领域竞争激烈，投资风险不断加大

政府投资企业一般局限于市场热门领域，并且具有一定的竞争力、市场失灵和明显的溢出效应。然而，在实际投资过程中，受社会资本追求经济效益最大化的影响，政府引导基金往往投资于市场竞争激烈、短期回报高的领域，高回报意味着高风险。政府投资无疑也要遵循市场风向标。例如，为了发挥引导基金的作用，政府引导基金多倾向于投资新能源、新材料、无人驾驶和信息技术等新兴产业。这将导致该领域出现激烈竞争，其结果是，一些刚刚开始发展的初创企业就这样被挤出市场，这也政府投资的失败的原因之一，同时，这种损失也非常严重的。

政府引导型基金的管理模式还规定，重点扶持战略性新兴产业，兼顾扶持地方特色产业的发展。其中，88%的引导基金投资于战略性新兴产业，43%投资于地方特色产业，16%投资于国有企业混合转型产业，33%投资于基础设施建设项目。根据每年的设立情况，政府用于支持地方特色产业的引导资金一直维持在40%左右。从以上比例可以看出，大部分引导基金投资于新兴产业，只有少部分投资于竞争不算激烈的领域。如果他们一直专注于一个行业，不考虑多方面的融合发展，那么后期的竞争越激烈，投资风险就越大。

3.3 管理团队及约束机制尚有欠缺，团队难以有效发展

从引导基金的出现到现在，政府对于引导基金的运作也有了一定的方法和方式。但是近年来，许多省市的财政部门在总结自身问题时都提到了团队管理等方面的问题。一些地方部门还没有为相关基金设立专门的管理团队。虽然一些地方部门已经成立了相关的管理团队，但他们的专业化程度不够高，因此不足以管理基金投资和后续问题。另一方面，基金的激励机制也不完善。政府引导基金特点就是非营利的，因此向企业收取的管理费相对较低。一般来说，风险投资行业将以基金规模的1%～2%作为管理费，按基金净收益的10%～20%进行超额收益分配，这么一看也觉得分配的够多。而实际是，国有企业得到了投资，但是薪酬制度并没有因此改变，企业在接受投资的过程中员工并没有获得任何实质性的好处，员工的斗志就提不起来，这样一来就不利于团队的发展，也就不能做到引导基金的有效管理。

3.4 引导基金监管不足，不利于其长久发展

政府在设立引导基金时并未引入专业相关人才，这也导致监管人员缺乏专业精神和能力，无法对引导基金进行认真、仔细且有效管理和监督。再者，有些监管人员为了配合政府尽早完成既定的业绩发展指标，一些监管机构对引导基金的监管松懈，忽视监管的重要性。也因其监管的不力，有时会导致投资引导方向的错误，这也是使国有资产浪费和流失的原因之一。这样，政府对基金将失去引导意义，同时也会让投资者失去信心，对基金发展环境造成不利影响。这一问题也表明，政府引导基金的监管是其更好发挥引导作用的前提。要想长久发展，就要做好监管工作，只有监管到位了，才能引导基金发挥其极大的独特优势。

3.5 传统返投模式难以为继，政府资金吸引力降低

政府设立的引导基金在投资时一般会有回报投资条款，以实现政策目标与经济目标的有机结合，带动当地产业的持续发展。大多数政府投资选择有影响力的股权投资机构，但其却因不满意政府开出的条件而不愿接受投资；中小企业又难以完成既定的返投比例的目标。随着政府引导型基金的不断扩大，这一问题日益突出，进一步降低了企业对政府引导基金的兴趣，不相信其可以为企业带来好处，使资金筹集更加困难。并且，政府在选择投资时都喜欢选择“大白马”，但是兴富资本的实例却表明不少企业放弃政府的投资。因为当政府引导基金选择投资时，各个地方政府注重吸引投资，并不太关心基金的回报率，而股权投资机构恰恰相反，他们更加关注基金的回报率。双方的关注点的不同给政府投资加大难度。就拿中小投资机构来说，政府引导基金的成立是需要出资达到一定比例的，但有时企业拿到了政府引导基金，反而在一定程度上加大了募资难度，其中一个原因就是其他投资人会担心返投比例是否在某种程度上会拉低投资的回报率。也正因为返投比例的存在使得各类企业不敢接受这类基金，政府资金吸引力的降低的问题也逐渐凸显了出来。

4 相关建议

4.1 精准定位，制定目标

政府设立引导基金主要是为了引导企业的发展方向，将企业的目标设立在攻克我国重点领域和薄弱领域。经济发展的重点应该因各个地区的不同而不同，所以在设立时就要分析该地区的经济条件、优势项目和劣势项目，还要培养和引进相关专业人才，拥有一定的技术和资源，还要合理的利用政府现有财力。在有针对性、有计划地设立引导基金的前提下，确保发挥引导基金的引导性和市场的有效性，进而做到基金规模有质量的不断扩大。

4.2 探索新模式，加强多方融合

根据以往数据看，政府引导基金的大多投资于新兴产业。针对大多数引导型基金投资的领域大多都存在激烈的竞争，我们要做出的改变并不是说不注重新兴行业，而是说可以研究出新的投资组合，以降低竞争中的风险。新的投资组合和模式也要与国家政策、地方特点等相結合，从而做出正确决策，进而不断调整投资领域。同时，我们的融合也要注意资金和技术等要素，尽量做到全方位兼顾以降低投资风险。

4.3 完善约束机制，提高员工积极性

首先，企业可以优化管理结构，明确各部门职责，主要是关注企业的管理团队与政府之间对接的问题，做到精准对接。其次，要根据不断变化的企业财务状况对制度作出相应的调整，并制定出对对应的工作管理团队员工有利的薪酬激励机制，不断激发团队的活力。最后，我们应该做好监督工作。监督是工作不断完善和错误率下降的一个保障，同时也可以对激励制度进行监督，建立考核机制，让基金的推动作用发挥到最大。

4.4 加强自律监管，提高准入门槛

要做到监管的到位，首先需要引进相关的专业人才。监督需要一定的相关专业知识。如果只使用历史的监管方法来监管专业的政府引导基金，一旦管理人员的素质不够，就容易出现资金方面的问题，所以政府等机构在引进人才时要提高准入门槛，做到利用专业的角度进行监督，以稳定和促进引导基金的发展。同时，引导基金发挥作用的过程中要加强自律监管，做到心中有数。投资者和管理者之前也可以进行互相监督，发现问题及时指出并改正，如有必要，可邀请第三方进一步监督和相互制约，保证政府基金的正确、有效的利用与发展。

4.5 创建返投新模式，推动政企共赢

由于传统的回报投资模式不再适合当前的市场投资形势，所以我们可以针对返投模式进行创新和修改。首先，政府可以由原先的限制投资地区改为不再限制投资地区，允许在更大范围内的投资，从而引导基金在投资时可以更好的挑选投资对象，确保政府能够获得更好的回报；其次，政府可以放宽返投标准，当地机构管理的基金投资额达到返投比例即可，这在一定程度上可以降低返投条件的存在所带来的压力；最后，鼓励各个地区的投资机构在符合条件的重点发展领域上加强企业力量，为区域产业贡献新的力量，由此逐步实现政企融合共赢。当然，政府要根据地区情况设置更合适的返投比例，做到因地制宜。

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