乡村振兴进程中基层政府偏差行为及其治理策略

党艳东，高建梅

（西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100）

一、问题的提出

作为新时代“三农”工作总抓手的乡村振兴战略，正在全国如火如荼推进。虽然基于行政推动的乡村振兴实践取得了重要进展，但是，也面临公共决策机械执行、偏向执行、象征执行和变异执行等偏差行为［1］。乡村振兴进程中，有的地方出现“有振兴之名，无振兴之实”的治理空转，特别在县、乡、村三级组织系统中政策目标与政策执行结果相偏差的现象频有发生［2］。偏差行为与高质量发展的要求相背离，党和国家对此高度重视。《中共中央国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，“深化纠治乡村振兴中的各类形式主义、官僚主义等问题”［3］。中央纪委出台的《关于开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》强调，“坚决纠治有令不行、有禁不止，片面理解、野蛮操作，‘翻烧饼’、换频道，以及为群众办事推诿扯皮、敷衍塞责等问题。”［4］只有认真厘清乡村振兴偏差行为的基本内涵与现实表征，剖析其形成原因，加快构建乡村振兴偏差行为的规避机制，才能更好实现乡村振兴战略。

推进乡村振兴既要科学规划、有力推动，也要避免误区、及时化解困境。已有研究观察到乡村振兴实践中的偏差现象，认为基层政府在乡村振兴实践中面临价值引导异化、制度权威弱化和自利人角色困境等多重桎梏［5］，从而奉行策略主义行事逻辑，衍生出“形式化”“亮点化”“数字化”等偏差行为。概括而言，学界主要从目标、动力、结果以及原因方面探究乡村振兴偏差行为。基于对治理目标的审视发现，有的乡村振兴实践忽视了民生为先的基本遵循［6］，与国家振兴的基本目标、乡村社会发展目标相背离。基于对动力机制的分析发现，乡村公共政策执行中的截留与消解行为是乡村振兴动力梗阻的重要因素［7］，基层“条块”通过“共同包装”“共同摆平”“共同应付”各取所需［8］，构成了偏差行为的动因。基于对行为结果的分析发现，偏差行为导致基层出现过度行政化、过于形式主义、强调同一性、重视外部化等现象［9］，在一定程度上消减了乡村振兴战略实施的效果。基于对原因的剖析表明，“行政替代自治”导致治理成本增加、治理能力弱化的实践困境；公共利益受损的肇因，是“精英俘获”导致的基层政府及其代理人对政策的“选择性执行”或“变通式执行”［10］。此外，“谋生式”行政［11］等概念为乡村振兴进程中的治理异化、偏差行为提供了一定的解释。

上述研究为认识乡村振兴进程中基层政府的偏差行为提供了研究基础，例如基于经验现象的归纳将偏差行为视为治理异化的行动结果或基层策略主义的一种表现，这类观点提供了一定的解释力，但是对偏差行为的主体、动机和机制等的分析则较为模糊，对基层政府的偏差行为尚未形成明确的内涵界定。与此同时，概念模糊会引起对现实表征认识的重叠化、碎片化。

二、乡村振兴偏差行为的内涵与主要表征

（一）乡村振兴偏差行为的内涵

乡村振兴进程中的偏差行为主要是指基层政府及其行政人员为追求乡村振兴政绩目标，策略性应用不对称的信息优势、政策执行的弹性空间，在短时间内以振兴乡村为名实施偏离乡村发展预期目标的偏差行为。偏差行为主体主要涉及基层政府组织，目的是策略性或趋利性地达成乡村振兴短期绩效目标；其手段是利用乡村振兴带来的资源优势、倾斜政策，开展“盆景式”“集中化”“文牍化”等治理行为。它的结果是乡村振兴行为脱离农业农村现代化实质性价值目标，进而侵蚀公共利益、弱化农民主体地位、影响政府公信力。

乡村振兴偏差行为在农业农村现代化进程中具有失范性、损害性、辐射性和隐蔽性的多重特质。失范性是乡村振兴偏差行为的价值特质。它在制度层面往往消解或弱化涉农制度的规范性，在一定程度上违反党的纪律和作风要求。损害性是乡村振兴偏差行为的核心特质。它在本质层面破坏了建设性、发展性导向，一是导致乡村治理资源错配和空耗，进而影响乡村内源发展；二是影响农民主体作用发挥，忽视农民诉求与发展关切，甚至违背城乡融合发展规律。辐射性是乡村振兴偏差行为的形式特质。其表现为基层政府系统内所引发的行为趋同效应，借由模仿学习辐射到更大范围。隐蔽性是乡村振兴偏差行为的内在特质。其主要表现为假借乡村振兴的合法性、合理性庇护，导致乡村振兴偏差行为结果的危害不易被识别，并容易诱发更大的治理风险。

（二）乡村振兴偏差行为的现实表征

乡村振兴偏差行为内涵与特征的分析为准确认识其现实表征提供了指引。基层政府偏差行为的现实表征主要是注重概念创造忽视务实行动、注重典型塑造忽视均衡发展、注重行政推动忽视内源式发展、注重短期绩效忽视可持续发展。

1.注重概念创造忽视务实行动

部分基层政府受思维惯性、片面经验影响，往往忽视了乡村发展的真问题，过于注重“新瓶装旧酒式”的概念创造，以标新立异的口号宣传替代乡村振兴务实发展。乡村振兴过程中新颖名词层出不穷，例如，“N 大强农行动”“N 企兴N 村行动”“1 ＋N 模式”“X 项目振兴之路”等。个别部门通过富有创新性的概念彰显乡村振兴业绩、凸显工作方式方法的改进，但更多的是对已有工作的再包装。

2.注重典型塑造忽视均衡发展

资源下乡、项目下乡为农村发展带来较为富集的发展资源，但资源配置科学与否至关重要。乡村振兴实践中，有的基层政府热衷于垒大户、树典型，将发展要素资源集中化配置，以资源堆叠塑造乡村振兴样板工程、示范点、亮点村。高强度的资源配置和政策支持打造的典型样板往往缺乏内生发展动力或自主发展能力，并不具有可复制和可推广性，反而损害乡村振兴的普惠性和人民性。个别工作人员与乡村精英结成权力—利益网络关系，形成资源分配的“分利秩序”，公共资源被占为己有，导致资源分配不公平［12］。

3.注重行政推动忽视内源式发展

在乡村振兴进程中，基层政府偏好以行政化方式推动乡村振兴政策落地，开展乡村建设与乡村发展项目。一方面，基层以行政化方式包办乡村产业规划、公共服务、项目实施等，农民意愿表达渠道狭窄，这导致农民主体性弱化、主动性不强，公共服务供给与农民内在需求匹配不到位。另一方面，行政推动侧重行政效率而易忽视发展质量，村庄建设服务于政绩亮点和考核绩效［13］，乡村内源式发展动力被弱化。

4.注重短期绩效忽视可持续发展

国家乡村振兴战略是一项长远发展规划，但是部分基层政府囿于任期限制和政绩竞争环境，往往追求短期绩效，力求“速战速决”，长远发展的战略问题被战术化或者策略化。这牺牲了乡村发展质量、削弱乡村振兴战略实施的可持续性。例如，个别地区无视资源禀赋而打造遍地开花的旅游村、民俗村，忽视市场经济基本规律，导致同质化竞争严重［14］，有的发展项目昙花一现，甚至引发乡村生态环境恶化。

三、乡村振兴偏差行为的生成原因

乡村振兴战略是自上而下贯彻执行，也有自下而上的反向作用，具备浓厚的本土情境和复杂场景。不论是制度结构、组织环境、目标群体，还是执行主体本身或干部个体行为，它们都发挥一定的作用。其一，乡村治理体系在正式制度层面规范和形塑着基层政府行为，自上而下的治理任务强度、制度约束性质是影响基层乡村振兴行为的结构因素。其二，政策执行过程中，基层政府无时无刻不与周围组织环境交互作用；在组织系统内部竞合中确定行为优化策略，府际竞合是影响基层推动乡村振兴的组织因素。其三，基层干部是乡村振兴政策在基层实践层面的决策者与执行者。干部的个人动机、行动策略等个体性因素渗透到基层乡村振兴的全过程、各方面，其行为偏好是影响乡村振兴的个体因素。为此，本文构建“制度—环境—个体”三个维度的分析框架（图1），尝试将宏观系统与微观行为相结合，以乡村振兴偏差行为发生的压力场域与机会场域为分析路径，以此探寻乡村振兴偏差行为的形成原因。

图1 乡村振兴偏差行为生成原因的分析框架图

（一）制度压力：乡村振兴偏差行为的结构致因

制度作为结构性要素，从宏观上塑造着基层政府的行动界域和行为逻辑。一方面，基层政府面临的乡村振兴任务结构较为紧张。基层政府作为国家治理体系的末梢，是科层组织系统层级控制、资源配置、任务下达和信息管理的末端。实施乡村振兴战略进程中，不仅公共组织的治理重心逐步下移，治理任务迈向复合，而且政策执行过程监督愈加强化，形成了制度性结构紧张。基层政府的事权承接面临“接不住”又“必须接”的现实困境［15］。另一方面，对基层政府的制度约束较为软化。基层政府执行乡村振兴政策具有相对上级组织的信息优势，上级组织对其的监督有时难以发挥出应有的作用，从而缺乏自上而下的有效监督。制度变迁过程产生了软化的制度环境［16］，降低偏差行为的成本。由此，制度性结构紧张与制度环境约束软化造成的制度压力成为诱发乡村振兴偏差行为的结构致因。

1.结构紧张：任务复合与控制强化

乡村振兴工作面临自上而下的复合治理任务，基层治理结构愈加刚性，治理压力随之上升。乡村振兴战略的总要求是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。”这构成基层推动乡村在政治、经济、文化、生态和社会方面振兴的任务结构，既要注重乡村高质量发展，又要保持社会稳定。这促使基层政府治理任务在广度、深度上发生显著变化，基层治理任务数量迅速膨胀、内容更具复杂性。与此同时，随着行政权力、资源重心逐步下移，治理形态向技术化和数字化转型，自上而下的层级控制也逐步强化。上级政府通过“数目字”管理强化基层治理过程控制［17］，往往将乡村振兴政策执行的定性评价细化为量化考核，一定程度上压缩了基层政府政策执行的灵活性空间。因此，当治理任务复合化叠加层级控制强化，基层政府既要承接自上而下的多重任务，又受到严格的过程控制和规则约束，导致其在政策执行过程中不时陷入两难境地，出现治理任务膨胀与治理规则硬化的结构性紧张。

2.约束软化：监督失准与制度软约束

基层政府行为约束的软化为乡村振兴偏差行为的发生提供了制度空间。层级之间的信息不对称与制度环境的约束不到位，共同开辟了乡村振兴偏差行为发生的机会空间。软化的约束制度环境将降低基层偏差行为惩罚成本，从而起到变相激励作用。在监督失准方面，纵向层级监督失准，是政府层级监督的一道难题。乡村振兴实践中治理任务的复杂性，影响多层级政府之间信息采集，形成下级组织对上级组织的信息不对称优势。通过指标化操作、数字化展现，基层政府将复杂治理任务数据化，但是“数据”真实性难以验真。限于政府层级链条，数据信息采集链条漫长，基层政府生产而来的数据难以精准［18］。组织层级之间有效监督偏弱，乡村振兴政策执行中投机行为的成本降低。在制度约束方面，基层政府处于一种制度软约束环境，主要体现在预算、法治等方面。预算软约束使基层政府突破公共预算限制，影响基层财政投入的规范性。基层属地化管理弱化司法体系权威，难以对基层政府偏差行为形成有力硬约束［19］。这些均降低了基层政府实施偏差行为的成本。制度失灵下突破约束的高收益将激发基层政府自我理性，追求自身利益最大化，产生突破约束的偏差行为。

（二）交互影响：乡村振兴偏差行为的组织致因

处于治理场域的基层政府，条块之间、块块之间既有竞争又有合作，基层组织行为是这种复杂互动的产物。基层组织决策在一定程度上是以其他组织为参照体系而作出的决策。乡村振兴战略有着超越常规的治理任务、变革阻碍和首创风险，基层政府之间需要彼此合作。但是在锦标赛体制影响下，地区间对资源的竞争较为激烈。组织系统内部相互竞合，塑造了组织系统的条块性障碍，为乡村振兴偏差行为提供了组织环境土壤。

1.府际竞争：地方保护与协同乏力

政绩考核以各行政区划的经济社会发展质量为指标，这容易产生地方保护主义问题［20］（P237-238）。而保护属地市场、争夺生产要素，又引发地区间的市场封锁、产业保护、重复建设等问题。与地方保护主义相伴而生的是基层政府“块块”之间的协同治理困境。一方面，既有行政体制下，基层政府之间的治理资源缺少协同联动的整合平台。条块分割、多头管理的组织网络通常抑制跨区域沟通。另一方面，基层政府协同治理配套政策不到位，地区之间经济社会发展标准、考核评价指标互异，区域性制度壁垒尚难根除。这些都阻碍府际治理的分工与合作，客观上限制了政策的合理执行。不论是基础设施建设、生态环境保护，还是乡村产业发展、社会治安综合治理，都属于跨区域公共治理问题。只有基层政府协同配合、齐抓共管，才能化解乡村治理“公地悲剧”问题。

2.联合避责：取向转换与风险外溢

广泛存在的社会风险引发“有组织的不负责任”［21］（P143），出现不少的政府避责或反向避责现象。面对乡村治理外部环境复杂性和不确定性、强问责压力，部分基层政府行为取向由邀功转向避责［22］。乡村振兴进程中，大量治理任务向基层下沉，但并未伴随权力赋能，甚至出现风险层层向下转移现象，基层治理责任超载，不得不规避潜在的治理风险与相关责任。基于避责取向的逻辑，基层政府由主动积极创造最大业绩转变为消极被动，最大程度减少风险。

基于强大的治理压力与问责机制，基层治理实践存在风险外溢的不确定性。当治理风险溢出实际控制范围时，基层政府与上级政府就形成避责联合体，以反向避责行为最大限度地应对、减轻来自更上一级政府的问责压力［23］。府际联合避责致使基层政府原本个别的消极避责行为蔓延为组织层级之间、条块之间的集体行动。这将消解跨区域公共政策执行以及基层治理能力。

农业农村现代化进程中公共政策执行的取向转换为风险管理，而治理风险的外溢性进一步促使局部偏差行为演变为集体行动。联合避责所引发的基层集体性消极作为影响乡村振兴战略的有效实施。

（三）行为偏好：乡村振兴偏差行为的个体致因

上述结构性影响、条块性阻碍体现了基层政府行为的一般性、系统性逻辑，与此同时还要注意其特殊性、个体性逻辑。深入理解农业农村现代化进程中的政策执行偏差行为，还需具象化地考察基层政府人格化代表——基层干部的行为逻辑。作为具体决策与执行主体的基层干部，其注意力配置掺杂了个体行为的成本—收益因素。一方面，在具体治理过程中趋利避害，以责任稀释规避问责风险。另一方面，围绕职位职级晋升展开乡村振兴的政绩竞争，竞相向上、向社会展现标志性、开创性、数据化治理绩效，以获取竞争优势。

1.责任稀释：权责分立与注意力配置

乡村振兴进程中，基层干部责任稀释的表现主要为以下四个方面。其一，以缩减行政事务、下放任务等方式将治理任务进一步转移。其二，忙而不动、表面服从而实际上敷衍工作任务。其三，不断请示汇报、请求上级明确指示向上转移责任。其四，扭曲、隐藏基层真实信息，选择性上报掩饰自身错误。基层干部把注意力聚焦于责任稀释，采取策略性消极行动，影响基层治理效能，进而导致乡村振兴进程中不作为、消极作为的滋生和蔓延。

究其原因，权责分离不断挤压基层干部正面施政的注意力配置，造成其转向消极的避责行为。一方面，乡村振兴实践中，基层干部往往难以充分平衡权力与责任，权责分立结构使他们个人被问责的风险加大。面对乡村振兴进程中非常规性任务大量下沉，为应对乡村治理紧迫性任务，以“一票否决”“一把手工程”“攻坚项目”等实现非常规治理，这引发责任下移且权力上收的权责分立［24］。另一方面，在权责分立的情况下，基层干部直面愈加沉重的治理责任与问责压力，其注意力往往转为主动地稀释责任。因为基层干部有限的时间与信息处理能力，所以基层干部注意力配置的重要取向是如何实现责任稀释从而避免个人问责风险、化解问责压力，进而规避负面评价。

2.政绩竞争：目标转换与治理创新

基于政绩竞争考虑，基层干部偏好短期政绩工程的行为，增加了乡村发展的不可持续性。受干部任期、职位调动、任职交流和年龄限制等因素影响，基层干部的政绩竞争愈加激烈。任期的不确定性激励干部采取急功近利的短期主义行为提升任期内政绩。提升任期政绩的典型做法是通过资源堆叠营造政绩工程。个别基层政府短期内大量出售土地以便增加财政收入、扩大债务规模获取项目资金，用于项目、基础设施建设，取得任期内突出政绩。资源堆叠发展方式一定程度上促进经济发展、改善公共基础设施，但也导致政府组织债务规模膨胀，为乡村可持续发展埋下隐患。

政绩竞争动机下，乡村振兴中基层干部突显政绩的另一方面是治理创新，但这也使形式主义问题频发。破解乡村社会长期发展累积的复杂性难题，离不开基层干部的创造性工作。政绩竞争动机下，基层干部竞相追求亮眼数据和项目，创新成为彰显治理绩效、证明干部能力的突破点［25］。为实现短期治理创新效益，基层干部策略性地将创新过程转换为可预期的程序性过程，不仅通过设立“示范点”“示范镇”，来包装创新经验，谋求创新正面声誉，而且注重使用“首创”“率先”等符号化操作，提升创新政绩影响力，进而达成“创新”的计划性生产，产生不触及根本的形式化创新。这些追求创新形式和创新数量的行为，通常牺牲创新质量和发展之根本。

农业农村现代化背景下，乡村振兴偏差行为因制度层面结构性影响、组织层面条块性阻碍、个体层面行为偏好综合作用而生成。首先，农业农村现代化背景下，基层政府面临国家乡村振兴战略任务执行的硬性要求，它的任务结构转型、治理压力增大，而制度变迁过程中层级监督、制度约束方面愈加软化，宏观上的制度压力诱发政策执行偏差行为。其次，中观组织环境塑造基层政府施政取向，府际之间交叉互动、竞合交错，从不同向度影响其行为，进而引发偏差行为。最后，基层干部既要在政绩竞争中脱颖而出，又要努力避免基层社会风险冲击政治生命，个体内在的理性行为构成乡村振兴偏差行为的微观机制。就行为逻辑而言，三个层次的解释要素因共同作用于基层政府而实现耦合，综合作用导致乡村振兴偏差行为的产生。其中，制度的结构性张力、府际竞争的负面效应以及责任稀释的避害动机共同构筑基层被动实施乡村振兴偏差行为的压力场域；而软化的约束制度环境、联合避责的推动作用、政绩竞赛的个体驱动共同营造基层主动实施乡村振兴偏差行为的机会场域。

四、乡村振兴偏差行为的规避机制

乡村振兴偏差行为不仅阻滞乡村振兴战略有效推进、影响农业农村现代化的成效，还影响农民对国家发展的信心以及对基层政府的信任。本文提出要在精准识别、明晰原因的基础上，从供给需求、政治生态、干部作为三个方面构建有效的规避机制，进而更好地防范乡村振兴偏差行为，加快推进农业农村现代化进程。

（一）注重供需平衡，以系统思维推动农业农村现代化

治理任务与制度约束的平衡是推动乡村振兴回归本质的前提和基础。一方面，上级要运用系统思维推动乡村振兴治理任务供给与治理资源需求相平衡，提升任务配置科学化程度，避免多头下派、重复建设问题。各地通过负面清单、积分制治理等手段，增强基层政府常规治理能力、规范工作范围，防止中心工作扩散到各项常规工作当中。在基层考核方面，避免不必要的过程性考核，突出实际需求和结果导向，为基层提供相应的自由裁量空间。以基层社会需求为导向，赋予非正式治理有效参与途径。增强资源赋能，为基层提供制度、人力、服务和财政等公共资源，注重与事权相匹配，增强基层善治能力。另一方面，注重改善约束平衡，增强基层党组织的引领作用，全方位构建乡村振兴硬约束的制度环境。完善自上而下的纵向监督问责机制，健全科学合理的立体式监督体系。健全基层横向监督机制，充分发挥同级人大监督作用，畅通和拓展民众利益诉求渠道。此外，增强乡村振兴进程中政府行为透明度，拓宽社会监督渠道。

（二）突出多维互动，以组织协同优化基层治理体系

基层治理体系的优化离不开多维互动治理［26］，基层政府要增强基层组织协同，拓展合作空间。其一，在横向上，以区域统筹增进基层政府间协同合作。一是由区域竞争导向区域合作，在更高层级构建区域协同发展平台。打破乡村振兴中合作不优的局面。构建区域合作公共治理组织，作为政府间矛盾、冲突消解的平台，增进区域内合作意愿，将地区间比较优势转为协同优势和治理效能，超越属地管理的局限性，实现互利共赢的新局面。二是消解地区间行政壁垒，促进区域治理协同。协同推进要素资源整合，在互相协作、功能优化中实现区域公共服务均等化，进而在更高层次上实现乡村振兴整体性发展。其二，在纵向上，促进条块协同合作，增强上级职能部门对基层政府业务指导。通过条块结对构建条抓块统的资源整合机制，围绕项目或专项工作构建上级职能部门与基层政府协同共治机制。推动上级职能部门与基层政府目标协同、资源整合，找到双方利益结合点。实行双重考核，既考核基层专项工作或项目工作，也对上级职能部门开展绩效考核，构建条块紧密合作、协同互进的利益共同体。将职能部门专业优势与基层属地优势相结合，向基层赋能推动条块合作共治。与此同时，以党建引领促进部门联动与条块协同。通过支部联建、产业联盟、资源联享等方式，聚合上级职能部门、属地企事业单位等组织，进而更好地推动乡村振兴协同治理格局。

（三）重视激励约束，以容错机制促进基层干部担当作为

科学的容错机制是善治的重要条件。基层政府要以容错机制促进干部担当作为，激发预期行为。其一，稳定基层干部主动作为的心理预期。容错机制有助于提升基层干部干事创业安全感，包容乡村振兴进程中的探索失误，赋予其个人行为稳定心理预期。通过科学界定问责与容错的标准与范围，把推动乡村振兴领域改革或创新的无意过失与谋取私利的故意行为区别开来。这样既保护基层干部积极性，又防止容错权滥用。其二，重塑基层干部行为动机，增强担当作为动力。发挥容错机制正向激励作用，基于物质激励、精神激励、晋升激励重塑不忘初心、服务为民的心理动机，激发干部勇于担当、锐意进取的精神动力。其三，塑造基层干部科学民主的决策风格。基层干部的科学决策、民主决策、依法决策，能够促进公共权力的规范运行以及公共政策决策效能提升，要通过及时问责不当作为和随意决策行为，塑造基层干部科学决策、民主决策的风格。总之，问责与容错的合理均衡能调整优化基层干部心理预期、行为动机、决策行为，激发基层干部在乡村振兴进程中担当作为。

五、总结与讨论

没有农业农村的现代化就没有中国式现代化。乡村振兴是国家的需要和人民的期盼。基层政府的偏差行为，严重影响乡村振兴成效。对乡村振兴中基层政府偏差行为的内涵、现实表征的梳理有助于形成系统认识。从“制度—环境—个体”三维框架对乡村振兴偏差行为的分析表明，乡村振兴偏差行为是乡村治理宏观结构与微观行为共同作用的结果，表现在制度层面结构性压力、组织环境的条块性阻碍和基层干部个体行为偏好，这三者导致基层组织主动或被动出现乡村振兴偏差行为。需要指出的是，探讨乡村振兴偏差行为并不是为了否定乡村振兴成效，而是为了更好地推动农业农村高质量发展。有效规避乡村振兴偏差行为，要从机制层面矫正基层实践进程中的偏差行为，注重基层治理任务供需平衡、优化乡村基层治理体系、促进基层干部担当作为，确保通过乡村振兴更好地增进广大农民福祉，进而实现中国式农业农村现代化。