复杂自适应系统视角下社会组织参与社区公共服务的角色演变

李妙颜，曾 祯

（1.中共湖北省委党校公共管理教研部，湖北武汉 430022；2.华中师范大学公共管理学院，湖北武汉 432200）

一、问题提出与文献综述

2022 年1 月，国务院办公厅正式印发《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》明确要求社会组织广泛参与社区服务，推动社区与社会组织等力量联动开展服务。作为承接政府职能转变的载体，社会组织在协商民主、政治监督、公共服务、社会治理等领域日益活跃，在国家治理现代化中有着重要的角色担当［1］，各地政府也不断拓展社会组织参与社区治理的广度和深度，两者的互动从单纯的购买服务迈向合作治理［2］。

社会组织在政府购买公共服务实践中，角色调适是其获取自主性的重要策略。在政府购买公共服务的实践中，作为公共服务供给的一种策略性选择，社会组织的角色呈现出较为脆弱易变的复杂性特征［3］。一方面，社会组织在政社关系互动中，扮演着“政府帮手”［4］、矛盾双方的“减压阀”［5］、代理人、管家、伙伴和盟友等多重角色［6］；另一方面，受制于制度身份、资源依赖、社会资本不足等现实困境［7］，社会组织也会陷入“一身多角”的角色困境［8］。既有研究大多是对社会组织的角色进行静态描述分析，缺乏从理论视角观察和分析社会组织的角色扮演及其适应性调整［9］，共同生产理论正好为此提供了较为适宜的分析接口。

社会组织在社区服务供给端制度安排中，共同生产公共服务是其服务于社区治理的主要方式。作为一种改善公共服务质量的制度安排，许多国家出现了以共同生产理论为指导的公共服务改革实践［10］。随着共同生产实践和理论探讨的发展，“共同生产”内涵从聚焦于公共服务的共同提供，逐渐延伸到公共服务的共同规划、共同设计、共同评估、共同创新等环节［11］。共同生产意涵的丰富奠定了观察社会组织角色嬗变的基础。有学者从第三部门视角认识共同生产，发现社会组织在共同提供公共服务的过程中扮演的角色是不确定的［12］（P229-246），这种角色的不确定性对社会组织的发展提出了更高要求，以满足与更广泛主体互动的需要［13］。与国外研究相比，共同生产在我国尚属于一个较新的研究领域，研究主要集中于养老服务供给［14］、城市社区治理［15］和社会治安［16］等问题。仅有少量的案例研究探索了公共服务共同生产中公众角色的转变［17］，社会组织在公共服务共同生产中的角色问题受到的关注仍然不够充分。

外部环境政策的变化，带来了社会组织与社区之间的合作关系发生了变化，从起初“服务的生产者”逐步参与到一系列规划和公共服务规划、评估及决策等全过程。基于复杂自适应系统理论的视角，构建“环境选择－组织适应”分析框架来深入理解社会组织在社区公共服务中的行为选择与外部环境之间的互动逻辑。公共服务共同生产包括公共服务的共同规划、共同设计、共同提供和共同评估等环节的综合［18］，从复杂自适应系统的视角观察社会组织与环境的关系，分析社会组织在社区公共服务共同生产中的角色选择和调适。通过对不同社会组织参与社区共同生产程度的现场观察，进一步凝练出所研究问题，即某些社会组织何以逐步转变为共同缔造者角色？这种角色的转变是环境选择还是组织适应的结果？以案例研究中的过程追踪为基本方法，对社会组织服务的“公益银行”项目发展过程进行跟踪分析，尝试性地阐释与解构社会组织在社区公共服务共同生产中的全过程服务与多层次互动关系。

二、分析框架：社会组织“环境选择—组织适应”

面对社会价值日趋多元的共生环境，社区公共服务呈现出复杂自适应性系统特征［19］。复杂自适应系统的基本概念框架最早由约翰·霍兰提出，他将系统内部有着自组织的规律性，称之为隐秩序，并提炼了复杂自适应系统的四个特性，即聚集、非线性、流和多样性［20］。作为一种特殊的复杂系统，复杂自适应系统从主体和环境的互动作用中阐释了复杂系统的动力［21］，也为组织变革提供了新的思想与原理［22］。因此，复杂自适应系统可以融入社会组织在社区公共服务系统中的角色扮演及其演化分析［23］，进而可以通过“环境选择－组织适应”的分析框架来较为全面动态地审视并理解社会组织在社区公共服务共同生产中的行为选择。一是环境影响、支持且渗入组织［24］。公共服务共同生产嵌入抽象和具体的社会环境之中，组织内外环境和任务环境约束或促进社会组织的服务行动，不同环境之间彼此交织，相互影响。二是社区公共服务为共同生产的行动主体提供了聚集和博弈的“场域”。一个主体的行为选择会影响另一个主体的选择。社区公共服务共同生产中其他主体对社会组织服务过程的反馈，也可以作为对组织内环境影响的外部刺激，从而影响社会组织的后续服务行动。

（一）社会组织共同生产的环境构成

组织外环境是基础性环境，包括政治、经济、社会、文化和技术等不依靠系统而发生的环境要素，为共同生产活动的发生预设了时空状态。一是作为影响中国社会组织发展的两大重要的制度主体，党和政府构建的制度环境，激励与约束着社会组织的策略行动［25］。党的十八大以来，党和政府高度重视社会组织在社会治理体系现代化中的作用，对社会组织的态度从忽视、防守转变为差异化扶持和定向培育，更加重视社会组织的专业性［26］。二是公共服务市场化制度安排的日益完善，为社会组织的自主参与提供了有利途径［27］。

组织内环境是指社会组织的构成要素，主要由组织目标、规章制度、组织成员等构成。社会组织的具体特征包括组织规模、组织成立年限、捐赠组织收入比例［28］。本文在此基础上将组织内环境要素概括为组织规模、组织成员和组织财务能力三个重要变量。第一，组织规模的大小影响着他们和其他组织建立正式合作关系，人们更倾向于选择与组织规模较大的组织进行合作［29］，组织规模也与其倡导活动的范围呈正相关［30］，不同的组织规模对政策倡导的影响机制不同［31］。第二，组织成员是组织行动的主体。一方面合适的领导风格可以促进员工创新，影响组织价值取向与组织氛围，对组织绩效产生影响［32］；另一方面社会组织员工的资质也影响着组织的评级，从而影响组织的整体绩效水平及其社会声誉。第三，组织财务能力是组织核心能力。财务收支平衡，是影响社会组织生存发展的重要因素。社会组织的收入来源具有多样性，主要依赖于政府购买服务所提供的财政资金［33］，也可以采取“找项目”“多行政区注册”“跨界资源汲取”等策略获取资源［34］。

任务环境是共同生产的行动环境，是指与组织实现其目标直接相关的环境。其是由对组织绩效产生积极或消极影响的关键群体或要素组成，具体是指共同生产中社会组织与社区、街道和居民等构建的互动关系，呈现出密切关联、松散关联和变动不居等关系特征。在社区任务环境下，社会组织与社区“两委”等的互动关系形塑着社会组织的结构形态，既可以作为社会组织发展的一种限制，也可以成为其发展的一种资源，两者并不是对等的共同生产合作关系，而是一种弹性推拉的复杂博弈形式。在这种情境中，社会组织与社区的服务关系随着合作时间、互动频次以及情感交流的程度呈现出“由浅入深”的特点，可以将公共服务共同生产分为浅层和深层的服务关系。在浅层关系中，社会组织与社区的合作以资金为主要链接方式，可能带来服务供给的片面化［35］，但是在深层关系中，社会组织与社区的强联系可以帮助组织实现“借力”。除了与社区共同生产之外，社会组织也可以通过与其他社会慈善资源建立联系，以实现社区公共服务系统内的个体参与转向集体行动，助推社会组织提供服务的目标与政府复合绩效的共同生产。

（二）社会组织共同生产角色的适应

从复杂性视角来看，社会组织也是一个不断适应环境的复杂自适应系统，表现出不可预测、不断远离均衡态的状态特征。这种自适应的状态是组织能动性的体现，是由构成系统的不同层面的行动者之间互动产生的多样化和与之生成的动态结果［36］，变化的临界点可以视为主体复杂度的阈值。在行政发包制下，社会组织的服务过程和结果固然需要符合政府偏好［37］，但是社会组织领导也可以审时度势，依据环境变化主动调适组织战略的部署。因此，社会组织角色选择与环境期待并不能保持一致，其在共同生产中的角色是动态变化的。

社会组织在共同生产中呈现出的不同角色与组织的适应能力和适应程度密切相关。组织社会学关于组织与环境关系中的“适应模型”表明，组织可以依据环境的变化进行组织行为的适应性调整，并且当组织外部环境达到一定阈值时，组织必须抛弃原有的结构方案与行为模式［38］。对于社会组织共同生产而言，社会组织一方面会在行政压力下被动适应，以承担更多的角色任务，如设计、规划、评估、协商等，来换取生存空间；另一方面也会主动适应，通过扩大角色多样性来提高组织生命力，强化“造血能力”［39］。

社会组织共同生产的角色特点可以分为共同提供、共同设计、共同规划、共同评估共四个方面。共同提供是指社会组织与社区共同管理社区公共事务和共同提供社区公共服务，营造社区居民互惠信任的服务氛围。共同设计表现为社会组织对社区居民的调研与咨询，社区服务项目、内容的设计。共同规划则主要包括共同计划政策、共同商议服务的优先次序，以及共同筹集资金的内容，如组织协商议事活动，划定公共空间的范围等。共同评估是社会组织监督与指导服务的过程，对社区公共服务生产进行共同监督和共同评价。

在社区公共服务复杂自适应系统中，社区公共服务的结果并非由具体某一个参与者主导或起决定作用，而是所有参与者都能对最终结果产生影响，各个主体之间的互动重塑了社区公共服务初始条件，社区公共服务共同生产的价值创造就是如此循环往复，从而推动整个系统的更新与发展。

三、案例剖析：社会组织角色演变

本文选取湖北省武汉市M 社会组织承接的社区公共服务共同生产“公益银行”项目为案例。经过对多家社会组织的实地调研比较，发现M 社会组织的组织韧性很强，呈现出组织复杂性和适应性的特征，并在社区公共服务共同生产中形成了良好的社会效益，呈现出复合化的角色特点，具有较强的典型性。在服务项目的全过程中，M 社会组织不断调适其服务角色。从服务项目购买到项目验收评估的时间尺度来看，社会组织在服务的三个阶段呈现出不同的角色特征。

（一）“入场”阶段

在社区公共服务共同生产之初，社会组织需要获得服务授权与社区建立服务关系，在公共服务合约之下，社会组织呈现出公共服务共同提供者的角色特征。由于社会组织员工具有流动性，社区常常会以“考察”的形式，延迟双方服务关系的确认时间，以此“试探”社会组织的服务动机和服务能力。M 社会组织在进驻B 社区的服务初期，双方并未确认与签约服务合同与合作计划，此时的社会组织具有“高可替代性”，社区与社会组织之间具有一定的张力。B社区主任也曾提及：“项目经费还没批下来，你们就先做着哈，你们这个员工是固定的吧，不要像之前那个，一两个月就换一个，我们对接工作也很麻烦。”社会组织需要以“新人”的态度谦虚地学习并参与服务社区相关的每一项事务，并根据对服务环境的判断来调整该社区公共服务共同生产的设计规划。在入场阶段，社区工作人员作为社区公共服务的主要负责人，会有意识地观察社会组织融入社区公共事务的情况，也可能从成本的角度，以“激励”的方式，呈现“占便宜”的效果。与此同时，社会组织在社区中的参与，也是其对任务环境的考量，包括社区书记对服务项目的关注程度，以及社区居民及其他主体参与公共服务共同生产的可行性。社区与社会组织本应是双向选择关系，社会组织较为单一的财务来源使其更多地处于被选择的地位。

在基层政府以“痕迹”绩效为主导的评估体系下，催生了以政府利益为主导的“典型”社会组织，这种“典型”对基层政府“打造”治理亮点具有很强的吸引力，在一定程度上主导了社会组织的服务方向［40］。社区也常常会无意识地将自身利益偏好叠加至社会组织的任务结构中，致使服务约定成为一种“收据的凭证”而非“服务的契约”。社会组织在入场阶段需要彰显更多的工具属性与功能价值。社区共同生产的主体之间呈现出工具性的交易关系，其中社区书记发挥主导作用。多名社区工作人员都曾向M 社会组织社工提及：“你对社区有什么不清楚的地方可以问我，但具体要办什么活动，具体搞什么、怎么搞我不知道，我也不清楚，一切依照书记安排行事。你有想法要先和书记沟通，等确定了再做。”

（二）“浅服务”阶段

随着共同生产服务关系的深入，社会组织与社区、社区居民逐步建立了松散关联的关系，在角色适应机制下，M 社会组织在社区公共服务共同生产中扮演新的角色，即开始承担超越服务合同约定之外的更多角色任务，如设计、规划、评估等。这既是双方签订的服务契约表述模糊，可以从多个角度加以阐释，也是环境发展推动的结果。2020 年湖北省委办公厅、省政府办公厅印发《关于深化新时代志愿服务工作 助力基层社会治理的意见》明确要求，以社会组织为载体，提升社区治理效能为目标。2021 年，湖北省在《省民政厅关于创新“五社联动”机制 提升社区治理效能的意见》中强调，引导社区社会组织在提供社区服务、开展志愿服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐等方面发挥积极作用，增强社区居民自我服务、自我管理的意识和能力，营造向上向善、孝老爱亲、与邻为善、以邻为伴、守望互助的良好社区氛围。2022 年，湖北省民政厅和省文明办发布《关于推动社区社会组织广泛参与新时代文明实践活动的通知》，社会组织被要求履行更多社会责任，在服务当地经济社会高质量发展中树立新形象。M 社会组织在浅服务阶段的角色从一元走向多元。

由于不同社会组织对新任务的适应程度与适应能力之间存在差距，部分社会组织可能会面临“角色混沌”的状态。B 社区的L 社会组织工作人员表示，“M 社会组织工作人员赚着卖砖头的钱，操着卖钻石的心”。这表明L 社会组织成员可能没有将社区公共服务共同生产的服务价值转化为具有收益性的市场价值，这种负向结果反馈容易引起组织成员的职业倦怠，并可能导致社会组织在既定程序之中，走向共同生产的价值共毁。M 社会组织根据环境变化将“角色负荷”的负面心态转变为“角色复合”的积极态度，通过建立更为紧密的服务关系，伸张组织服务生产价值，促进社区公共服务共同生产转向价值共创。M 社会组织创始人曾提及：“最开始我刚大学毕业是在W 社区租房子，后来接的项目多来到A 社区，书记也很信任我，最后还免费为我们提供了一层的办公场所，我很感激”。

（三）“深服务”阶段

当社会组织开始筹备新一轮的服务项目时，社区公共服务共同生产进入深服务阶段。社会组织与社区形成了较长时间的合作关系，随着组织与社区多元主体互动的广度与深度的增强，社会组织与社区公共服务的其他主体建立了强联系的关系，组织可以通过扩大角色多样性以提高组织生命力。伴随着H 区社区治理与服务创新实验区的项目验收，A 社区作为试点社区之一也进入了服务评估阶段，这也是第一季度的M 社会组织服务验收阶段。M 社会组织既要领悟服务项目的核心要义，又要恰如其分地保持与社区合作的弹性空间，还要梳理社区居民服务的堵点和难点，其角色逐步演变为社区公共服务共同生产的共同缔造者。社会组织既完成了服务项目，还以专业角度为社区书记提供一些社区治理与服务创新的建议，更加深入地参与到社区治理之中。社区购买社会组织服务的形式也随着两者关系的适应性发展，从“购买具体服务”向“共同缔造”的方向转变。

“共同缔造”一词最早由吴良镛在《广义建筑学》中提出，社会组织在社区公共服务共同生产的深服务阶段更加凸显了“共同”的特征，由浅服务阶段的不自觉的“共同提供、共同设计、共同规划、共同评估”的角色扩展为更加自觉的角色深化与整合。具体来说，社会组织呈现出联合决策者（共谋）、社会动员者（共建）、社会治理者（共管）、专业支持者（共评）和创新扩散者（共享）的复合角色特征。M 社会组织作为专业人员，与社区书记“共谋”社区发展规划，并逐步落实每项任务，带领社区多方主体“共建”服务，并运用专业技能制定“共管”的规则，链接媒体等外部监督主体参与“共评”服务成果，最后在各大平台推广项目成果经验，将组织的创新服务转化为可复制的操作流程，实现社区治理与服务创新扩散，惠及更多居民“共享”发展果实。

四、适应机制：复杂环境下社会组织角色演变的归因

社会公共服务系统具有复杂自适应性。社会组织作为社区公共服务系统的行动主体之一，其行为既受到外部环境影响，又受到系统环境的干预，组织自身还会依据组织内部环境做出新的战略行动。

（一）被动适应：制度约束与市场刺激

从组织外部环境来看，社会组织是宏观结构下的被动治理对象［41］，政治、经济、社会和文化等资源相对匮乏限制了社会组织发展［42］。社会组织对基层政府的非对称过度依赖，使其在政策资源、财务资金、市场主体竞争的互动中，呈现出被动适应的角色变化。

1.制度约束

从宏观上来看，正式制度和社会认同规则的非正式规范等政治环境要素，可以使社会组织保持对政府的回应性，达到控制与管理的目的［43］，而当社会组织愿意承接公共部门传递的行政任务压力时，其角色转化也可视为组织的一种生存策略。M 社会组织曾多次承担S 街道的项目汇报材料的制作任务，辅助街道完成相应的任务，从而与基层政府和社区形成良性互动关系。M 社会组织成员曾谈到，“我们当然会做一些额外的工作，比如有时候社区比较忙，书记让我们做一个妇联的文件，我们就帮社区做这个妇联的文件”。

2.市场刺激

行业竞争对社会组织服务创新要求的刺激，是政府在资源配置过程中对社会组织实力的一种隐性考量。良性竞争作为一种促进绩效的手段，影响着社会资源的分配，进而影响着组织技术和交易手段，可能改变组织的角色行为［44］。M 社会组织除了学习本地服务创新实验区经验，还不断拓展专业技能，力求在既满足一定的“规定动作”的条件下，尽可能地“出彩出新”。这表明社会组织可能在社区公共服务共同生产中有意识地拓展角色，以求获得竞争优势。

从中观的任务环境来看，当同一个社会组织服务不同的社区时，不同社区对公共服务创新也存在一定的竞争性需求。在这种竞争下，社会组织为了差异化公共服务共同生产的绩效，会跳脱出单个社区公共服务系统，延伸组织自身的角色内涵，在更大的街道级或区级公共服务系统中扮演规划者、设计者、倡导者等角色。负责同一街道不同社区项目的M 社会组织成员在访谈中说道：“我们各个社区跑当然会面临社区之间的竞争问题……这就要看‘端水’的艺术，有时候，先给L 社区办一段时间特色活动，A 社区也会眼红，所以后面可能L 社区再停一段时，我们再集中火力给A 社区搞几场大活动……反正都不能得罪，也挺难的。”

（二）主动调适：声誉管理与关系管理

尽管社会组织不可避免地需要在合法性、政策、资金等方面依附于政府，但社会组织也可以主动规避不利因素，谋求组织发展的自主性［45］。从组织成长的角度来看，组织领导所具备的使命感与自驱力，推动组织主动适应环境变化，依据声誉、关系、情感等因素制定新的服务战略，由此更新服务角色。

1.声誉管理

除了市场本身的优胜劣汰，组织的社会能力也影响着组织的生存发展，政府会根据社会声誉选择购买公共服务的代理方［46］。社会组织的领导人十分注重组织声誉，以期争夺更多的政府注意力，实现更高层次的目标。基层政府对社会组织的非正式推介，作为一种柔性手段，也可以令社会组织的角色行为更加符合政府的价值目标。B 社区书记曾经提及：“之前我去开会时，民政局的X 和我说，M 社会组织做得挺好的，我就在网上搜了一下，找到了负责人并购买了服务。”

2.情感管理

柯林斯把情感视为互动仪式的核心组成要素和结果，并将长期稳定的社会情感定义为“情感能量”［47］。社会组织与其他参与主体的互动关系所产生的价值，可以视为一种反身性激励，即社会组织在共同生产中，受到人性美好带来的正向激励，或者是觉察到社会阴暗所引发的困惑与角色反思［48］。M 社会组织通过在A 社区一年的持续服务，用服务绩效的结果，换取了更大的服务权限与更多的服务资源，获得了A社区二楼公共空间的使用权，并且通过情感能量的传递与社区居民建立信任，建立了园艺俱乐部，开展了一系列共同生产活动，并逐步实现社区居民活动自组织。M 社会组织负责人提到：“从2013 年参与关爱农村留守儿童支教埋下公益种子，到注册成立机构，我们做事要有情怀。”M 社会组织与不同社区主体之间的情感能量流动，在助推社区公共服务共同生产的公共价值创造的同时，也促进了组织角色的扩大化。

（三）稳定响应：放大效应与抑制效应

除了宏观的组织外环境、中观的任务环境和微观的组织内环境，社区公共服务共同生产的价值结果也反馈于社会组织本身。共同生产的价值结果作为社区公共服务系统外部环境的一部分，对组织环境产生影响，并由此形成一个闭环式的影响圈，影响社会组织的角色行为。

1.放大效应

正反馈是将系统中最初的偏差放大，可以视为一种放大效应，具体表现为一种路径依赖的状态。公共服务共同生产不仅仅是提供“服务结果”，也明确地表达了一种社会的价值观。伴随着社会组织服务投入的增加，会带来服务内容的进一步创新，进而不仅可能推动社区场域下的公共服务更新，甚至可能推动政策场域下的公共服务创新。例如，M 社会组织在为S街道服务一年后，S 街道整体公共服务水平得到了提高，A 社区也曾多次作为街道的示范社区，接受相关部门的参观与学习。在接待其他地方领导或相关部门的参观过程中，M 社会组织的角色也随之复杂化。M社会组织创始人曾在汇报中总结：“随着社区对服务项目更多的资源投入，M 社工从‘需求、项目、资源’三张清单入手，从‘共建、共治、共享’的治理新格局出发，有序推进四新街社区志愿服务公益银行、五社联动等项目的建设运营。社区公共服务中我们呈现了提供者、支持者、倡导者的基本角色，以及管理者、资源链接者、协调者、政策影响者、研究者的间接角色。”

2.抑制效应

负反馈是指反馈结果抑制或减弱最初改变成分的变化，可以视为一种抑制效应。当在不同主体与社会组织的继续共同生产互动中，角色越位、缺位的情况不为彼此接受，要求双方恢复到约定的角色中，社会组织角色受到抑制发生变化。例如，在项目签约之初，M 社会组织的服务效果很难得到清晰的呈现，社会组织的自我期待是服务促进者，但是也会根据社区在服务约定中对服务结果的硬性要求而转变为服务提供者。特别是在服务资助方对服务进程时间紧迫性的要求下，忙于回应合约指标的社会组织可能会把服务“痕迹”逐渐演变为一种“表演”，可能带来公共服务共同生产的绩效异化，甚至忽视公民的切实需求。B 社会组织曾由于各种因素影响，将“包粽子”活动简化为“吃粽子”，这种异化折射出部分社会组织注重活动的“照片质量”，忽略了居民的“实际感受”。在行政逻辑驱动下，社会组织偏离以公共服务逻辑为主导的公共服务共同生产，仅呈现服务结果，忽略对服务公共价值创造的追求，公民个性化的需求可能被掩盖在程序化的流程之中，这样可能会导致社区公共服务共同生产的失败。