“观念引领—制度框定”框架下的中国政策变迁——基于农民工就业政策的诠释

付守芳，徐增阳

（1.中共湖北省委党校，湖北 武汉 432200；2.华中师范大学，湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

在治理能力现代化进程中，我国的政策过程呈现出差异化的变迁形态。从整体上看，各项政策议程“平行向前”稳步推进；从政策子系统看，各项政策“串行多形态”，既有渐进多样性的户籍政策［1］，也有迅速废止的收容遣送政策［2］，还有均衡间断交互的健康老龄化政策［3］。那么，造成这些政策差异化变迁的因素及其机制是什么呢？事实上，政策的持续与变化不仅是制度性的，也是观念性的［4］，观念与制度也是理解我国政策变迁的核心要素。重新思考观念、制度与政策变迁之间的关系是政策分析的核心任务之一［5］。当前有关我国政策变迁的研究不仅存在观念和制度角色定位模糊的问题，而且缺少观念与制度互动对政策变迁影响的研究。为此，基于话语制度主义与我国政策变迁实践，本文将观念和制度作为政策变迁的解释变量，建构了“观念引领—制度框定”的分析框架，并以农民工就业政策为例，重点考察了观念与制度互动如何为政策行动者变革政策提供激励和约束，进而形塑政策变迁的差异化形态。

二、“观念引领—制度框定”的政策变迁分析框架

（一）“观念引领—制度框定”的相关概念

在国家治理活动中，观念是指治理活动所遵循的价值取向和利益诉求。观念是话语的实质性内容，在话语互动过程中竞争、被权威选择并得到阐释。政策问题的“观念化”这一过程是以话语为媒介起作用的。话语不仅是观念的表达内容而且承载了观念的传递和互动，同时话语赋予了政策安排合理性的依据［6］。制度是政策行动者行为的程序和规则，例如决策规则、主管部门的组织架构、文件运行的机制等；制度环境提供了政策行动者话语互动的场域、程序和规则，在制度环境中，观念得以产生意义，话语获得沟通效力［7］，也即是制度力量创造了主要的限制和机会，影响着政策行动者的行为及其观念的传播［5］。不同组织地位政策行动者的话语效能存在着差异，中共中央、国务院的决策中心地位赋予其绝对的话语势能，其权威观念对核心信念产生重要影响［8］。话语制度主义认为制度既是约束行动者心智和行动的结构，又是行动者创设和改变的建构物，而作为建构物的一般制度更易发生变化。

观念必须有行动者这一中介，没有行动者，观念不会自动发挥影响［9］；异质化的观念借助适合的制度结构为政策行动者提供了选择不同政策行为的机会。处理同一问题的政策行动者组成政策子系统，政策子系统可能是由单一观念主导的，也可能处于多种观念的竞争之中。当激励不相容时，政策观念间产生竞争，共享相同观念的政策行动者结成支持变革或反对变革的话语共同体。

叙事情节是政策行动者的话语论证策略。“叙事情节可用以解释行动者如何将自身利益、主张及信念，透过论证竞逐，进而取得界定特定政策问题及相应方案的话语霸权，借以取代过往对政策议题的理解，将自身话语成功制度化”［10］。我国红头文件的运行规则，要求党政公文共享统一、规范的叙事情节，这一情景下，即使观念不同也能够引导政策行动者理解政策议题，聚焦于共同追求的政策计划。

（二）“观念引领—制度框定”的解释过程

为了观察政策变迁的实然状态，本文基于话语制度主义和我国政策变迁实践，借鉴已有的研究概念，将政策变迁过程划分为意义冲突、观念阐联和话语制度化三个阶段（见图1）［7］。

图1 “观念引领—制度框定”分析框架的示意图

1.异质化观念I1 和I2 的意义冲突

某一时刻，在制度I’1（I’是Institution 的缩写）的框定下，一些政策行动者建构了I1（I 是观念Idea 的缩写）及其相对应的政策设计P1（P 是政策Policy 的缩写），在I1 的引领下和制度所确定的规则中，政策均衡运行。另一时刻，对政策问题本质的争论及政策反馈等，引发另一些政策行动者对现存政策提出质疑，这些政策行动者建构了I2。此时，政策子系统中存在两种或两种以上的观念，政策行动者普遍意识到观念的危机，持有异质化观念的政策行动者展开意义竞争。意义竞争中，政策问题并非由单一的观念进行阐释。意义冲突打破了政策均衡，政策变迁的时机或将来临。

2.中央权威介入意义冲突，确定I2 及其与P2 的观念阐联

观念阐联的“阐”是指通过话语来阐述观念，“联”是将观念、话语与政策设计联结在一起。观念阐联也即观念转变为话语，以及话语与政策问题和政策设计联结的过程。面对异质化的观念竞争以及与制度的摩擦，倾向捍卫政策现状的政策行动者集结为反对变革的话语共同体，他们遵守现存的规则和程序，并尽力运用权力、调动资源和严守政策传统以巩固话语优势，逐渐增强观念在政策论证、政策问题界定与政策设计中的地位，强化“I1-I’1-P1”的阐释路径。而支持变革的话语共同体则以话语为策略，阐释变革的必要性，并建构I2，达到拆散“I1-I’1-P1”阐释路径的目标。与此同时，支持变革的话语共同体逐渐将I2 与政策问题和P2 联结在一起，形成“I2-I’1-P2”的阐释路径。

异质化的观念、制度和政策相互摩擦，给政策行动者呈现的是不同的激励与机会，摩擦越是激烈，政策发生非同寻常变迁的可能性越大。鉴于I1 和P1 已经无法回应政策问题，中央权威介入意义冲突，通过确定I2，进而明确哪些问题或者问题的哪些面向是重要的。在这个过程中，民主集中制促进了政策子系统快速达成对I2 的共识，共识有效解决了集体行动的困境，极大稳定了政策预期。由此，I2 从支持变革的话语共同体的观念上升为政策子系统的观念。I2 的确定意味着意义冲突的结束，在I2 的黏合作用下，支持和反对变革的话语共同体结成统一的话语共同体，话语共同体开始考虑推进I2 与P2 的阐联。这一阐联过程开始的起点是政策问题建构、政策设计与I2 阐联在一起，并且它们只与I2 阐联在一起。经历以上过程，政策实现了从P1 到P2 的变化。此外，中央权威通过政治精英的指示、中央一号文件、新的重大战略思想等方式介入意义冲突，更可能塑造政策跃进，即政策全面修正或废止。

3.话语制度化促成“I2-I’2-P2”的阐释路径

话语制度化是指观念获得权威及公众的认可，并嵌入政策与组织实践中，成为政策行动者创设的建构物。当I’1 无法满足I2 和P2 的要求时，制度I’2 被建构出来。制度I’2 的建构不仅促使政策工具和利益负担分配发生转变，而且也使I2 和P2 的互动模式固定下来。这些模式是话语建构的新的规则和程序（即I’2），而程序和规则的更替便是制度的再生。当政策子系统中所有的政策行动者在叙述情节中不断加固I2 的地位，同时当新的制度与观念、政策论证、政策工具和利益负担分配相适应时，政策便进入新一轮的均衡期。以上过程的判断依据是，一旦中共中央和国务院的文件中确定了新观念，各级党政公文便形成统一、规范的话语表述，同一时刻，政策子系统讲述同一个故事，共享相同的叙事情节。

上文的分析界定了观念引领和制度框定的机制。具体而言，观念引领表现为：意义冲突中，中央权威确定引领性观念；观念阐联中，话语是论述变革必要性和软化制度的策略；话语制度化中，观念嵌入政策设计保证了政策变革的方向。制度框定表现为：意义冲突中，制度决定了政策行动者的观念选择；观念阐联中，制度推进了共识的形成；话语制度化中，制度抑制了观念中的非理性因素。

（三）观念、制度及政策变迁的因果效应测量方法及案例选择

1.因果效应的测量方法

相较于制度，观念难以测量，目前主要有两种方法用以测量观念，“一是运用个案比较研究和‘过程追踪’的方法；二是直接考察并运用话语的影响”［11］。建构主义“正适合于研究具有某种历史跨度的、长期受到关注即关注主题不断变化的社会问题”［12］(P5)。因此，本文运用时间序列的政策话语展现不同时期观念的传递及其因果机制的过程。为测量和区分因果效应，本文使用目标群体的社会建构和政策设计框架进行测量，具体使用“目标群体的社会建构”测量观念，使用“政策设计”的内容和类型测量政策的变化［13］。其中，目标群体社会建构的四种类型分别对应“奖励性”“模糊性”“象征性”和“负担性”的政策设计［14］，政策设计类型的变化则构成政策变迁的过程（见表1）。通过观察政策文本上的政策变迁，本文认为观念、制度与政策变迁之间的因果效应沿着“观念→政策论证→政策工具→利益负担分配”的顺序展现，它们在时间序列上的变化及其变化速度的差异，是区分观念和制度因果效应的主要依据。

表1 目标群体的社会建构和政策设计框架

表2 1978—2021 年农民工就业政策的变迁

2.案例选择

就业不仅是最大的民生，而且是农民工政策的核心议题。农民工就业政策经历了“禁止-控制-管理-服务”的转变，可见其是一个较为完整的政策变迁案例。因为大样本、半结构化、时间序列的政策文本数据，能够提供客观的、可检验的数据基础，可以直观、清晰地展示政策变迁的特征和规律，所以本文建立了农民工政策数据库①政策数据库、政策数据详情和农民工政策阶段划分详见徐增阳，付守芳.改革开放40 年来农民工政策的范式转变——基于985 份政策文献的量化分析［J］.行政论坛，2019，（1）.。改革开放以来，我国政策文本中原始的、丰富的农民工称谓话语是政策观念的直观反映，是“如何把抽象的概念转化成具体政策”［15］(P157)的中国方案。为解决观念操作化的问题，本文抽取并类型化了政策文本中农民工的称谓话语。按照界定政策问题的背景、论证议题的方式、政策工具的类型和利益负担的分配，本文进一步将农民工称谓话语类型化为农民工称谓话语框架，例如“农民合同制工人”和“返乡农民工”等，这些话语框架属于优势者、竞争者、依赖者和越轨者之一。

三、政策变迁：农民工就业政策的诠释

（一）1978—2021 年农民工就业政策的观念和制度背景演变

首先，1978—1991 年是正面、负面观念产生意义冲突和城乡二元就业制度固化的阶段。改革开放之后，在计划经济的基础上我国开始探索市场经济体制改革。虽然市场经济体制改革向劳动部门等提供了完全不同的激励结构，但是为了解决城市人口的就业问题，我国继续实施城乡二元就业制度，严格控制农民工到城镇就业。中央政策话语中出现了“农村的计划外用工”“农民合同制工人”“临时工”“协议工”和“农村建筑队”等称谓话语框架，农民工被建构为越轨者或竞争者。这一阶段里观念的异质化端倪初现，正面和负面观念的意义冲突开始显现。其次，1991—2005 年是正面观念确定、观念阐联和农民工就业制度成型的阶段。1992 年，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标。为了适应经济体制改革和解决大量农民工就业问题，独立于城乡就业制度的农民工就业制度逐渐成型。政策话语中出现了“产业工人”“农村进城经商人员”和“农民合同制工人”等称谓话语框架，农民工被建构为优势者和依赖者。这一阶段里异质化观念的竞争最为激烈，正面观念得到充分阐释，逐步在政策设计中占据优势地位。最后，2006—2021 年是正面观念制度化和城乡一体化就业服务制度实施的阶段。随着社会主义市场经济体制的不断完善，农民工被纳入城乡一体化就业制度中。政策话语中出现了“返乡农民工”“新型职业农民”和“新生代农民工”等称谓话语框架，农民工被建构为依赖者或优势者。这一阶段里正面观念获得党、政府和公众的认可，积极的农民工形象嵌入公共政策，固化到组织的治理实践中。

（二）1978—2021 年农民工就业政策变迁

首先，1978—1991 年是负担和模糊性的政策设计时期，政策论证围绕经济建设和秩序稳定的叙事情节展开论证竞逐。这一时期，政策工具弱化了对农民工流动就业的控制，如暂住证和寄住证是农民工进城的必备证件；正面和负面激励的政策工具此消彼长，农民工获得了低于城镇职工的工作待遇，例如只支付农民工的工资收入，不负担农民工的其他保障，收取一定的管理或调节费，社员身份不变和正式户粮关系不转。其次，1992—2005 年是转向象征性的政策设计时期，政策论证集中于增加农民收入、“三个代表”和科学发展观的叙事情节。这一时期，虽然政策工具从暂住证和寄住证、交纳服务费用等市场化的管理工具，向清理乱收费、治理欠薪、法律咨询、职业病防治和职业培训等保障权益的政策工具转变，但是劳动、公安、教育等政策行动者在政策工具、政策利益负担分配方面还未形成集体行动。因此，这一时期的政策更多体现为象征性政策。最后，2006—2021 年是奖励和保障性的政策设计的成型时期，政策论证与民生之本、全面建设小康社会、全面建成小康社会、经济新常态、脱贫攻坚和共同富裕等叙事情节紧密结合。这一时期，保障性政策设计逐渐落到实处，如职业培训、返乡创业和劳动保障等政策得到财政经费保障，再如农民工和城市居民享受均等的就业服务等。更加令人欣喜的是，这一时期的政策工具着眼于农民工长远的发展规划，注重提升农民工的就业能力，并且政策工具日益多样化，以欠薪政策为例，住建、工会、人社、法院等政策共同体采用工资保证金、银行保函等市场化工具及黑名单、信用公开公示等信用约束工具，并将恶意欠薪纳入刑法调整的范围。

（三）对农民工就业政策变迁的解释

1.观念的引领作用

（1）意义冲突中，中央权威确定引领性观念

改革开放之初，流出地政府和使用农民工较多的劳动和建筑等行业主管部门结成支持变革的话语共同体，而以秩序为上的公安、民政等行业主管部门组成反对变革的话语共同体。1984、1985 年的中央一号文件肯定了支持变革话语的共同体，合法化了农民工进城就业的观念，相对于城镇职工，农民工被建构为更有利于劳动用工的竞争者，由此就业政策变革的机会被塑造出来。直到2004 年中央一号文件“产业工人”的建构出现，才更加肯定了农民工在我国融入全球经济中的重要地位。而随着“产业工人”的观念被推广到政策子系统，国家层面开启了保障农民工就业权益的政策。综上，中共中央、国务院对农民工就业政策主张的肯定，结束了话语共同体的观念冲突，确立了流动就业和保障权益的政策观念，进而稳定了政策预期。

从农民工就业政策的文本呈现看，中共中央、国务院对农民工的观念改变总是先行于与之配套的政策设计，这便是观念引领最直接的证据。虽然农民工就业政策实现了诸多创新，但是受路径依赖的影响，在缺乏政治注意力和资源的情况下，变革后的观念尚未成为政策子系统的共识，其在新的政策中如何发挥作用尚不明确。因此，意义冲突之后的政策设计是模糊的，模糊性体现在《国家劳动总局办公室关于“亦工亦农”工的工龄计算问题的复函》《国家劳动总局保险福利司关于因工致残的亦工亦农人员的保险待遇和退休工人享受特殊贡献待遇问题给湖南省劳动局的复函》《劳动人事部印发关于〈国营企业劳动争议处理暂行规定〉若干问题的解答意见的通知》《劳动部办公厅关于农民轮换工月工资收入问题的复函》4 份中央和地方劳动部门的请示和复函中。

（2）观念阐联中，话语是分析变革必要性和软化制度的策略

城镇居民、流入地政府及公安等部门结成反对变革的话语共同体，他们将市场化改革与农民工混为一谈，将农民工刻画为扰乱计划秩序的越轨者。改革开放之初农民工颇受建筑、邮电等部门的青睐，他们稳定、持续地在《劳动人事部 邮电部关于乡邮投递员和驻段线务员从农民中招用合同制工人的试行办法》等文件中论证农民工在市场经济体制改革中的意义，把农民工建构为灵活、节约成本的劳动者，农民工在就业市场上具有比城镇职工更多的吃苦耐劳、成本低等“优势”，劳动等部门由此开启了合法化农民工的历程。为软化制度，支持变革的话语共同体通过话语建构、政策论证，缓慢地孕育和积累竞争优势，发起对既有制度的挑战。例如政策行动者采取折中的话语策略，“农民合同制工人”“农村的计划外用工”和“亦工亦农”的建构就是观念冲突的折中产物，如同商品经济是计划经济和市场经济争论的折中选择一样。最终农民工还是促进了“合法的主导规范”②详见苏黛瑞，在中国城市中争取公民权［M］.杭州：浙江人民出版社，2009：111-112.在更为静态的社会里，外来者由于成为社会不平的对象，反而促进了“合法的主导规范”，他们的存在引发了对那些已经被抛弃的规制的向往和依恋。因为他们进城的同时伴随着那些规制的消亡。城市居民意识到一种生活方式正在终结，照顾着以前的那种生活方式的、紧密联结本地人与政府的通常的利益和赏罚规则正在削弱。流动人口使他们的损失具体表现出来了。，并且“农民工状况预示了公有部门工人的未来形势”［16］(P7)。

观念阐联中，观念的黏合作用促进了横向部门的共识，共识有效减轻了制度结构的约束，克服了集体行动的困境。例如借助经济发展和“三农”问题等叙事情节，农民工就业被认为有助于发展经济和解决“三农”问题，从而赋予农民工以合法性基础。再如20 世纪90 年代团中央、建设部等八部门联合发起“千校百万”计划，这一计划的主要任务从1997 年的“培养进城务工青年思想道德文化素质和法制观念”，转变为2004 年之后的职业培训，任务的转变实现了促进农民工就业的观念和政策设计的联结。观念阐联中，观念充当粘合剂促成话语共同体。例如2003 年我国创设了解决建设领域拖欠工程款部际工作联席会议与农民工培训工作部际联席会议制度。如此，引导农民工就业的观念、话语和政策设计联结在一起。

（3）话语制度化中，观念嵌入政策设计保证了政策变革的方向

2006 年之后依赖者和优势者的观念嵌入到政策设计中，农民工就业融入城乡一体化的就业服务制度中。春风行动、清欠行动和农民工职业技能培训等成为人社部、住建部等部门的日常工作。2008 年农民工工作司的成立标志着在改革开放30 年之际，我国成立了专司农民工公共事务的中央政府序列机构，农民工工作的组织程序和规则也随之发生转变，例如在保障工资权益的观念引领下，我国建立了农民工工资保证金等一系列制度，即使在深化行政审批改革中，政协提案建议取消农民工工资保证金以减轻企业负担，2016 年6 月发布的《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》也要求不得取消农民工工资保证金。

2.制度的框定作用

（1）意义冲突中，制度决定了政策行动者的观念选择

改革开放之前，虽然我国存在国家计划征调农民工和农民自行进城的现象，但在计划经济的制度背景下，农民自行进城并不具有合法性。因此，政策行动者对农民工的建构只能是破坏经济和城乡秩序的越轨者，或是国家计划征调、较低待遇标准、以免激起城镇职工反对的竞争者。由此，改革开放初期越轨者的观念牢牢占据主导地位，我国广泛推行并固化对农民工惩罚性的政策。虽然在1992 年我国基于市场化改革，调整了禁止农民工就业的政策，但是政策行动者的调整只是微调，诸如“农民合同制工人”“农村的计划外用工”和“亦工亦农”便是在计划经济体制下对农民工建构的折中产物。

（2）观念阐联中，制度推进了共识的形成

改革开放初期，在城乡二元就业制度和农民工流动就业需求的矛盾下，允许和禁止农民工流动就业的政策主张多次反复，无法形成共识，这种情况导致了政策设计在模糊和负担之间切换。例如20 世纪90 年代中期，中央和地方劳动部门就农民工是否适用《劳动法》《企业职工工伤保险试行办法》等多次行文协商，这显示出政策所蕴含的促进就业观念和它所处的制度环境是不相匹配。因此，在城乡二元结构的基础上衍生出独立于城乡的农民工就业政策和体制机制，这是为形成政策共识，在制度层面做出的我国农村劳动力转移就业的探索。而一旦中共中央、国务院确定了“农民工合同制工人”和“产业工人”的积极意义，支持和反对变革的政策行动者按照民主集中制的决策原则，就在政策文件中讲述同一个故事。

（3）话语制度化中，制度框定抑制了观念中的非理性因素

即使观念被论证为具有合理性，其也不代表具有可操作性，制度框定保障了政策变革的理性秩序。2003 年总理讨薪释放了保障弱势群体权益的强烈政治信号，虽然欠薪的政策论证情节中充满国家深切的关怀，但是治理欠薪的政策议程长达20 年。造成这种情况的一个重要原因是：为了回应权威观念，政策行动者对政策工具的选择超过制度框定的范围，无法对观念的落实提供强有力的制度支持。20 世纪末，我国的劳动就业制度从计划经济下的统包统分迅速转变为市场经济下的自主择业，虽然农民工率先以市场化的方式自主择业，但是他们的工作待遇低于城镇职工，保障微薄工资报酬的呼声也淹没在维护秩序的压力之下。2003 年之前，国务院、劳动部门、农业部门和建设部门在综合性文件中对保障农民工工资权益做出了简要安排，但是这些安排是应急的、阶段的工作安排，例如“通知”的文种占比为60%，可以说在高层释放强烈的政治信号之前，保障依赖者工资的观念和承诺并不具备相匹配的制度安排。在未经政策行动者观念摩擦和理念阐联的情况下，制度起到了抑制观念中非理性因素的作用，同时也造成政策陷入时滞或波动状态。

四、结论与进一步的讨论

“观念引领—制度框定”是从我国公共政策实践中提炼出的政策变迁分析框架。农民工就业政策变迁的案例表明政策变迁发生在观念和制度的张力之中。正是观念和制度的互动塑造了差异化的政策变迁形态，这些差异化的政策变迁均经历了意义冲突、观念阐联和话语制度化三个阶段，这一过程是党和政府主动适应经济社会变化的理念和制度变革之举。

意义冲突中，制度决定了政策行动者采取什么样的政策观念，并且无论观念涉及何种问题、存有多少表达方式，制度总会将之导向相似的问题归因模式。持有异质化观念的政策行动者之间展开意义竞争，为突破路径依赖提供了机会，开启了政策变迁的起点。中央权威介入意义冲突，锁定引领性观念，终结意义冲突，由此形成我国政策议程“平行向前”推进的宏观图景。在这个意义上，观念引领稳定了政策预期。

观念阐联中，政策行动者将引领性观念转变为话语，通过话语重新建构政策问题、阐释观念，增强观念与问题和方案适当连结的“说服力”，为形成一系列与观念联结的政策设计奠定基础。政策行动者通过折中的叙事表达合理化引领性观念，软化了制度的刚性。在观念的黏合下，话语共同体得以形成，民主集中制促进了政策子系统快速达成观念共识。通过前期观念积累和话语对制度的软化，制度框定的过程不再只是命令的直接下达，而是经过了政策行动者在话语中表达或解释的软化过程，制度对行为的支配也就具有了更大的张力。

话语制度化中，随着观念获得认可，嵌入政策，观念和制度互动的模式形成新的规则和程序，党政公文便形成统一、规范的话语表述，讲述同一个故事，共享相同的叙事情节，开启了变革政策的集体行动。本阶段制度框定抑制了观念中的非理性因素，当观念对政策工具和利益负担分配的预期在制度框定范围内时，观念和制度共同推进政策向预期均衡前行；当观念的预期超过当前制度框定时，制度释放对观念中非理性因素的抑制作用，政策进入时滞或波动状态。虽然受制度的约束，政策进入时滞或波动状态，但是它保障了政策变革的秩序。

重构政策观念的速度往往快于政策设计和制度的调整，或者说重构问题、重构方案和制度更替之间存在时间差（见图1，即I2、P2、I’2 依次发生变化，而不是同时变化）。时间差具有积极的政策意义，它为观念和制度的因果效应提供了切入点。时间差一方面表明面对层出不穷的新问题，党和政府提出了一系列新思想、新理念、新战略，实现了理念现代化［17］，具有远见地输入观念，保障了政策的连续性和贯彻力；另一方面，设置议程之后，观念阐联和话语制度化中充满了观念和制度的摩擦和融合，在制度框定之下逐步调整政策工具和利益负担的分配方式，以此保证了多重并发政策秩序的稳定，展现出良好的国家治理效能。时间差的消极面在于，在固化利益格局下，政策行动者可能错失政策变革的最好时机，甚至引发合法性危机。虽然在政治势能的推动下观念影响政策的时间差得以缩减，但是这一缩减更多是意外事件引发高层的注意力和国家战略转变的外力推动，而非政策过程自身的优化。通过政策过程提升治理效能是我国治理的特征，那么如何更好地发挥制度优势，规范政策运行，是我国治理能力现代化需要进一步探讨的问题。