中国乡村治理现代化的法治逻辑及实施路径

袁 莉

(华中师范大学 政治与国际关系学院,湖北 武汉 430079)

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史命题。乡村治理是国家治理的基石,不仅关系到农业农村改革发展,而且影响乡村社会和谐稳定,还事关国家治理现代化总体目标的实现。中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》提出,到2035年,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化,法治乡村基本建成。乡村治理法治化水平的提升是实施乡村振兴战略、推进全面依法治国的基础性工作。从我国乡村治理的历史演变及发展来看,我国乡村社会长期主要依靠乡规民约、宗法礼俗、道德伦理等维持正常秩序,随着经济社会的发展与变革,法治逐渐融入乡村社会肌理。党的十九大报告提出,要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当前,乡村治理法治水平已经有了较大的提高,但与城市相比、与全面依法治国的要求相比,乡村治理法治化进程总体仍然滞后。党的二十大报告指出,中国式现代化既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。乡村治理的现代化是对不断变迁的乡村社会的与时俱进的回应,需要立足我国乡村社会和乡村治理的现实,从法治的视角探讨中国式乡村治理现代化的逻辑和深化路径,这对新时代加快推进乡村治理法治化建设具有重要意义。

一、中国式现代化:乡村治理的新方向

现代化是强国富民的必经之路,也是一个全球性的进程,几乎所有的国家和地区都在向不同的现代化阶段过渡,而世界各国现代化的不平衡性和多样性,也给不同国家带来了不同的现代化模式[1]。中国式现代化既具有各国现代化的共同特征,更具有基于本国所处历史条件和国情的独特之处。它是对马克思主义理论的拓展,打破了“现代化=西方化”的迷思,也是对西方现代化理论与实践的重大超越,为人类探索更好的社会制度和文明形态提供了中国方案。中国特色社会主义的现代化,如习近平总书记所指出:“我国现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化,是物质文明和精神文明相协调的现代化,是人与自然和谐共生的现代化,是走和平发展道路的现代化”[2]。

作为国家治理现代化的重要组成部分,国家治理现代化战略、乡村治理的历史进程以及乡村发展的实践逻辑决定了乡村治理的现代化取向[3]。随着党的十九大乡村振兴战略的确定,乡村治理现代化的理论构建及相关实践问题成为当前关注和研究的热点,学者们从社会学、政治学、管理学、经济学等多个学科视角,开展了理论和实践研究,大致可以分为宏观、中观和微观三个研究层次。

宏观层面的研究主要聚焦于推进乡村治理现代化的内涵、历史条件、现实背景、顶层设计、国家与乡村社会的关系等方面。较为普遍的观点认为,乡村治理现代化的核心任务是推进乡村治理体系与乡村治理能力的现代化,需要健全党组织领导的“三治融合”的乡村治理体系,激活乡村治理的内生动力,提升乡村治理效能。赵秀玲认为,中国乡村治理应以借鉴西方现代化为前提,根据国情走中国式现代化之路,包括大力推进乡村、人才振兴,充分发挥中国乡土精神和民间智慧,继承发扬传统治理方式的优势等[4]。桂华主张推进乡村治理现代化需妥善处理国家治理与农村基层治理的关系,国家治理触角伸向基层时要保持限度,为基层自主治理留下一定空间,重要的是通过国家治理来为基层赋能,避免国家治理消解基层治理[5]。韩鹏云提出,各地政府在迈向乡村治理体系现代化目标的实践过程中,呈现出乡村组织结构的科层化、乡村治理过程的规范化、乡村治理实施方式的技术化等三方面的逻辑[6]。

中观层面的研究主要集中在涉农政策法律制度的制定、执行及效果,治理资源的获取、整合及运用等方面。多数学者认为,在开展乡村治理过程中需要多元化的制度规范,包括国家和地方制定并通过国家和地方权力加以贯彻实施的正式制度,以及村规民约、风俗习惯、伦理道德等非正式制度,两类制度相辅相成,各自发挥其效用。贺雪峰主张,国家自上而下的资源下乡必须与农民的公共品需求偏好结合起来,才能调动农民的积极性,在资源使用过程中必须全过程监督,制定使用规范和标准,才能实现国家资源高效使用[7]。

微观层面的研究相对较多,主要聚焦在治理主体、治理的运作机制、治理方式、治理的任务目标等具体内容。毛一敬主张在权力分配、责任分配和利益分配基础上发挥基层政府、村级组织和村民等各类治理主体的优势,使其作为价值、行动和利益共同体积极协同参与村级治理实践[8]。吕德文提出当前乡村治理中比较成熟的治理机制,包括自上而下运作以目标责任制为中心的压力型体制和以政治动员为核心官僚体系内的部门联动运动型治理,这两个治理机制相互补充、支撑,构成了中国特色的乡村治理机制[9]。欧阳静认为,我国乡村治理现代化的实践并不是依赖于正规化、标准化的科层治理,而是以党组织为基础的简约治理,体现在“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”和 “统分结合”等非科层化的治理方式[10]。高强提出乡村治理现代化的目标应突出精准化,既要回应乡村治理的现实诉求,还要创新乡村治理体系,又要提升乡村治理能力[11]。

已有研究主要集中于对乡村治理现代化这一宏观研究主题的理论建构和对部分实践的阐释,对乡村治理法治化本身的理论、实践及其发展的探讨相对较少。法治是乡村治理现代化的基本向度,对其进行深入研究必须把握其内在逻辑,并立足于我国乡村当下的实际。本文在国家提出中国式现代化道路的背景下,对中国式乡村治理现代化的法治逻辑进行梳理,在此基础上分析现阶段我国推动乡村治理法治现代化的实践所面临的困境,并提出相应的进路。

二、中国式乡村治理现代化的法治逻辑

(一)法治是中国式现代化的内在要求

现代化是历史的、发展的概念,不是一成不变的,实现现代化也没有固定的道路,不同的国家具有不同的国情和特点,会形成不同的现代化道路。中国的现代化道路既符合中国的实际,也反映了社会主义建设和发展的规律。根据法律治理国家和社会 ,是现代政治文明的核心,也是人类社会进入现代文明的重要标志,法治是现代化的重要组成部分。因此,现代化的国家必然是法治国家,实现法治理念、法治制度、法治实践的现代转变,是现代化的内在要求。法治意味着由基本原则与价值组成的体系,它包含有关个人自由和自然正义的传统理念,平等的基本观念最接近于我们正义公平信念的核心[12]。罗尔斯认为,形式正义要求执行法律和制度时应当平等适用于属于它们所规定的各种各样的人,而不管它们的实质原则是什么;实质正义则是指制度本身的正义,它取决于社会基本结构所根据的原则[13]。即形式正义是手段,实质正义是目的。公平源自正义,中国式现代化的重要特征就是实现公平和正义。

马克思说:人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。公平和正义的实现,根本在于要对社会中存在的诸多利益合理地进行协调与安排,获得公众较为普遍的满意。在现代社会,法治是协调利益关系最为重要的手段[14]。随着经济发展和社会进步,法与人的关系得到了重新定位,人已经成为法的价值基础。“一种不可能唤起民众对法律不可动摇的忠诚的东西,怎么可能有能力使民众愿意服从法律?”[15]康德的法哲学强调,在法的视野中,人永远是目的而不是手段,是主体而不是客体,这与新时代我国实行全面依法治国并坚持以人民为中心的原则是一致的。而中国式法治现代化与西方的区别在于,中国式法治现代化不仅维护人民群众的根本利益,回应人民群众的诉求,还紧紧地依靠人民,把人民作为主体和力量源泉,推动实现中国式法治现代化。我国提出要推动国家治理体系和治理能力现代化,法治则是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

(二)乡村现代化治理中“法治”的价值及其定位

全体人民的共同富裕是中国式现代化的重要特征,这必然包括我国5亿多农村人口这一庞大群体,因此乡村振兴是实现共同富裕的必经之路。而实现乡村振兴的关键环节则是乡村治理现代化。乡村治理现代化是以国家治理现代化为宏观背景,在一定制度架构下,国家权力主体、村庄自治主体以及利益相关主体,通过协商、合作等科学的方式共同对乡村公共事务进行管理的过程,目的是为了推动乡村政治民主、经济发展、社会进步、生态良好,实现乡村社会和谐,促进城乡融合发展。乡村治理现代化最基本的目标是维护乡村居民的基本权利和社会的公平正义,进程中会出现各种利益矛盾,需要多元化的社会利益结构来协调平衡。农民权益能否得到保障,农民与其他社会群体之间的利益协调,不仅关乎公平正义的实现,还关乎社会稳定与发展。“法治”之于乡村治理的意义核心和实质在于对利益关系进行重新调整和合理定位,缓解利益主体之间的矛盾和冲突,实现社会和谐。

自治、法治、德治是中国式现代乡村治理体系的三大支柱。自治属于村庄的范畴,法治属于国家的范畴,德治属于社会的范畴,三种治理方式互为补充、缺一不可。法治与自治、德治的关系略有不同。对于自治而言,从价值层面看,法治能够避免人治的缺点,法律的权威性能够很大程度上排除个人专断以及权力的不正当干预,有助于形成良好的社会秩序。自治是在法治框架下进行的,法律制度体系为自治主体进行自治提供必要的规则、标准和依据,确保自治行为在法律允许的范围内运行,法治是实现村民自治的重要前提和重要保障。同时,乡村自治使农民的积极性和创造性得到发挥,其实践探索经验能够为国家法律制度的创新和完善提供借鉴和参考。从效率层面看,法治能够以规范化、制度化的方式解决纠纷,保障相关主体权益,是一种实用高效的手段。但是,法律也具有局限性和滞后性,现代社会发展迅速,法律不可能完全满足乡村治理的需要,这就要求乡村根据多元化的非正式规范进行自治。对于德治而言,从价值层面看,法治应服从于道德评判和伦理价值取向,从法的产生和历史发展来看,它源于风俗习惯和道德,不论在西方还是在中国,法律的本义都是对坚守合宜的事物或行为的伦理要求[16]。法治只有与社会伦理价值取向基本吻合,才能在实际上获得普遍的效力。即价值观是基本的规范,社会的其他规范正是在这些价值观基础上直接或间接地建立起来的。从规范层面看,二元社会结构使法治与德治并立互补。法治以国家意志形式表现出来,是普遍理性的凝结和社会公众共同价值追求的升华,推进过程具有强制性,依靠国家政府、权力机构完成。而德治的核心是以公众共同认可的社会生活中起码的价值准则和行为规范为自律规则,依靠社会力量完成[17]。因此,要使法律在维护农民权益、规范市场运作、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位[18],需要在乡村治理实践中全面、深度地嵌入法治。

三、现阶段乡村治理法治化面临的形势和现实困境

自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系以来,推动乡村治理法治化受到国家和社会高度关注和重视。为此,国家已出台一系列相关政策文件,并根据当前乡村社会治理的基本模式、特点和国家发展背景提出了新要求。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出建设法治乡村。2020年,中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》提出,到2035年,乡村治理体系和治理能力基本实现现代化,法治乡村基本建成。2021年6月1日,《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式施行,提出要建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。同年,中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,提出完善支持社区服务发展的一系列政策措施,为提高乡村治理能力现代化水平提供了制度保障。在宏观政策法规的引领和指导下,全国各地结合本地实际,进行了持续的探索和创新,形成了一些具有地方特色的乡村治理法治化的做法,积累了一些实践的经验。总体而言,法治在乡村治理现代化中发挥了一定的规范、引领和保障作用,新时代乡村治理法治化水平不断提升,为推动乡村振兴战略提供了有力保障。

然而,我国已进入经济社会高质量发展的新阶段,工业化、市场化和城镇化对农业、农村和农民产生了深刻的影响,传统乡村社会从封闭转向开放,乡村人口结构趋于复杂,资源和要素的配置与流动更加灵活,乡村各类主体利益关系深度调整,乡村居民对美好生活需要日益广泛,对法治、公平、正义、安全等方面的要求不断增长。面对这些新的变革,我们需要动态地把握乡村的经济、社会已经和正在发生的巨大变化,从全面依法治国的高度,从推进乡村振兴战略实施的要求和从推动实现国家治理现代化的目标,来认清当前乡村治理法治化面临的紧迫形势。与此同时,现阶段乡村治理现代化还面临一些现实的困境。

(一)乡村治理制度体系亟需完善

健全的制度体系是有效进行乡村治理现代化的前提和基础,多元化的制度规范并存是现阶段我国乡村治理的基本现实[19]。当前,运用于乡村治理的制度规范大致可分为正式规范和非正式规范两种类型。正式规范指法律规范、国家政策等,是由国家制定或认可,并由国家强制力保证实施的社会规范。非正式规范是村民在长期共同生活或社会交往过程中形成的约定俗成并共同遵守的行为准则,包括风俗习惯、宗族礼法、村规民约及伦理道德等。一般而言,正式规范是抽象和概括的,只具备指导性。目前来看,已出台的部分法律制度与乡村现实需求脱节,导致难以实施落地,成为纸面上而非生活中的法律,乡村法治治理进程中出现了法治“表面化”倾向。现有的法律制度体系也无法覆盖乡村社会的复杂状况,很多时候乡村社会中的纠纷和事件运用正式规范解决的结果,可能并不符合当事人的真实意图。除此之外,制度建设存在滞后于改革实践的问题,无法起到引领带动作用,实践经验上升固化为制度也不够及时。法治需要以高度类型化和同质化为基础和条件,而当前我国乡村社会并不是同质社会,不具备这样的基础和条件,相反,广大乡村正迈向原子化、空心化,距离法治的基础条件越来越远[20]。在此情形下,乡村社会的治理需要植根于乡村特定场域的非正式规范的协同支持,以弥补法治的漏洞和时滞,但在现实中非正式规范也存在一些问题。比如,部分内容与国家法律制度的精神和规定相违背;着重强调局部利益,忽视权利义务的对等关系;过于侧重集体主义,对村民个体的保护不够等。同时,正式法规内部、非正式法规内部、正式法规与非正式法规之间还存在相互矛盾的情况。

(二)乡村社会法治实践还不充分

随着法治国家、法治政府、法治社会一体建设的持续推进,我国国民法治意识整体得到很大提升,依法维权意识不断增强。然而,在我国有些乡村地区,还缺乏法治意识和法治思维,导致各类制度法规虚置,没有被充分执行运用。首先,作为乡村治理的重要主体,一些村干部本身缺乏法律高于权力的思想观念,依法办事的意识淡薄,其掌握的法律知识亦有限,运用法治手段解决村民纠纷的意识和能力都比较弱。少数干部对村务处理方式简单粗暴,以言压法、以权代法,权力制衡不足,村委会的选举过程不规范,村委会的管理活动未能受到有效监督。这些不仅直接影响了法治在乡村自治中作用的有效发挥,而且对营造乡村法治化治理氛围起到了反向的示范作用。其次,依法治理执行不到位。由于乡村各类治理主体对依法治理认识不足,导致依法治理没有形成常态,制度规范的执行欠缺规范性,运行程序比较随意,村民大会、村民代表大会等乡村自治组织形同虚设,村民无法有效行使当家做主的权力,乡村自治无从谈起,法治未完全融入乡村治理的实践。再次,很多村民对法律制度的认知较少,加之受多年来传统文化和自身文化素质的影响,法治观念淡薄,缺少法律信仰精神,也不清楚与自身相关的权利、义务和责任,遇到矛盾纠纷更多选择非法治的方式和途径维护自身合法权益,法治并没有发挥应有的作用。

(三)多主体参与乡村治理法治化的体制机制尚待健全

尽管近年来国家一直强调促进乡村治理主体多元化,但就目前而言,乡村治理主体仍较为单一,以乡镇政府主导为主,村民、社会组织等主体参与乡村治理的积极性不高,这在很大程度上导致乡村治理法治化水平不高、进展缓慢。受历史和现实的因素影响,我国大部分乡村社会还难以完全摆脱传统的治理理念,多元共治的体制机制还没有建立起来,通常是乡镇政府和村两委唱独角戏,其他治理主体参与程度很低,即使社会组织或市场主体等社会力量有较高的参与意愿,很多时候也并不清楚如何参与,以何种方式参与,实际参与效果差强人意。乡村治理体系构成比较单一,本就不丰富的治理资源、要素之间缺乏互动,多元共治机制的缺失使多元主体难以实现利益协商,利益表达覆盖面较窄,各类治理主体的力量无法形成合力,导致农村社会的法治弱化、虚化、边缘化,不利于乡村社会这一场域形成法治治理工作格局。

四、中国式乡村治理现代化的法治进路

改革开放以来,随着农村改革的深化和农业经济的发展,农村社会的法治治理经历了一个由注重立法,到立法执法并重,再到依法治农、依法行政全面推进的过程,基本做到了有法可依、违法必究。但无论立足于国家法治现代化的高度,还是着眼于乡村治理现代化,乡村的法治建设依然是需要补齐的短板,距离科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新要求还有较大距离。随着中国式现代化新征程的开启,乡村治理法治化进入一个新的发展阶段,需要以健全法规政策、落实依法行政、完善体制机制、营造法治氛围等为着力点,加速推进乡村治理法治化的步伐。

(一)加大制度供给:健全涉农法律制度体系

新时代随着城乡融合发展背景下乡村振兴战略的实施,乡村的发展会出现多层次、多方面的问题和矛盾,乡村治理面临诸多挑战。要应对这些挑战,协调处理好各种利益关系和社会矛盾,必须健全乡村治理的法规政策体系,使我国乡村社会发展和乡村有序规范运行具备必要的保障。制度现代化是制度发展的需要,也是乡村治理现代化的根本保障。

1.强化政策法规的科学性和系统性。一是增强法规制度建设的科学性。坚持物质决定意识的基本原理,出台制度立足实际需要,坚持问题导向,适用于改革实践,能够实施落地。以人民为中心作为根本立场,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,紧扣乡村经济社会发展的重点和关键环节,按照与乡村经济社会发展相适应、与国家地方重大改革举措相配套的要求,科学立法立规,使法规政策不断满足农村发展新形势新变化的要求,用发展的思路和创新的办法寻求解决问题之策。二是增强制度建设的系统性。运用整体思维对乡村治理制度体系进行一体化设计,使不同类型和不同层次的政策法规之间既相互衔接、又相互补充。应着眼全局和未来,加强总体规划,注重配套衔接,解决单项政策法规很多但未形成完整闭合的制度链条的问题,以及基本法规制度和具体实施细则配套衔接不紧密的问题,形成内外衔接、上下配套、结构合理的乡村治理制度体系。

2.完善法规政策体系的覆盖面。乡村治理不仅是社会建设问题,还涉及到乡村政治、经济、文化、生态等各方面。政府在乡村治理的框架中处于主导地位的主体,也是法规政策的供给主体,掌握着制度配置与相应的政治资源。国家层面,应以《乡村振兴促进法》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等法规政策为统领,加强乡村发展规划布局、农业产业发展、粮食安全、种业和耕地、农村基本经营制度、农业资源和生态环境保护、农产品质量安全等重点领域立法。地方层面,要加快推进打击假劣农资,优化农村人员就业环境,提升乡村公共服务,深化户籍制度、土地制度改革以及保护进城务工人员合法权益等方面的立法进程,把农民的各项权益纳入法律保护范围。

3.促进正式规范与非正式规范的耦合。正式规范与非正式规范划分的依据是生成系统所依托的权利基础不同:正式规范依据国家权利,根据一定程序人为制定,具有外生性、强制性特点;非正式规范的产生过程没有国家权力介入,是乡村社会经过长期实践演化而形成的自我管理、自我服务的规范,具有内生性、自发性特点。构建自治、法治、德治相融合的乡村治理体系,意味着在乡村治理实践中两种规范各有其功能和效力,正式规范主要应用于法治和自治的一些方面,非正式规范主要应用于德治和自治的某些方面。即使在治理现代化和建设法治国家大背景下,非正式规范也有其存在的意义和必要。应将两类规范作为各有分工、相辅相成的有机整体,并根据其各自的特点和优势运用于不同的治理场景,发挥每一类规范的最大效用。同时,要对各类规范资源进行内部清理和外部整合,研究国家和地方的正式规范如何嵌入到非正式规范中去,在治理实践中使多元规范有效衔接、产生互动、形成合力,实现法治与乡土文明的真正融合。

(二)规范主体行为:落实法治治理实践

1.提升基层干部行政执法水平。通过学习培训等方式提高基层干部法律意识和法治素养,增强其依法决策、依法办事的自觉性。一是推进乡镇政府全面依法行政,明确乡镇政府行政执法权的范围、种类和权限,以法治方式统筹力量、平衡利益、调节关系、规范行为[21]。二是强化制度控权,建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,向法治政府转型,把权力关进制度的笼子。三是深入推进综合行政执法体制改革向基层延伸,推动执法队伍整合、执法力量下沉,探索建立乡镇(街道)综合执法平台,加大乡村场域的执法力度。四是加强执法监督,将依法办事纳人党员干部政绩考核评价机制,与年度考核挂钩,并作为干部选拔使用和评选先进的重要依据,以此激励基层干部依法办事。

2.推进落实乡村民主自治。一是规范民主选举。民主选举是村民自治的前提条件,应从候选人确定、投票计票程序、选举监督等各方面对现有农村选举制度进行细化与完善。二是促进民主决策。坚持和完善村民会议和村民代表大会制度,将一切涉及农民群众切身利益的重大事项交由群众讨论决定,扩大民主决策范围,使群众真正当家作主。三是实行民主管理。村规民约和自治章程由村民根据政策法规共同讨论制定,健全村民参与机制,疏通村民参与管理的渠道,保障村民的参与权。四是强化民主监督,实行乡镇政务、村务、财务以及乡村重大事项和群众普遍关心的问题及时公开,充分发挥村民议事会、村民监事会等监督主体作用,加强对乡村治理的监督,也防止乡镇政府过度干预村自治事务。

3. 依法规范社会组织运行。社会组织之于乡村治理的重要性,体现在公共服务的供给、社会资本的有效利用等方面。由于缺乏规范的组织章程、完善的管理制度等,导致组织整体运行不规范、不顺畅,从而影响社会组织在乡村治理中的资源利用能力和专业服务水平。随着乡村振兴战略的推进,越来越多的社会组织参与到乡村治理领域,这就需要有明确的运行规则,以地方性法规、规章、行政规范性文件等,明晰社会组织参与乡村治理的领域、途径和形式,规范其在乡村治理领域中的运行及活动边界,防止一些社会组织从事不法活动,损害乡村利益[22]。农村集体经济组织要按照《民法典》“特别法人”的规定,依法从事民事活动,平等参与市场竞争。要处理好政府承担基本公共服务与集体经济组织提供集体福利的关系,探索推进乡村政经分开,降低集体经济组织的社会负担。

(三) 强化多主体协同:完善共治体制机制

构建多元协商的民主治理机制是乡村治理现代化的要求,需要多个主体共同发力。一是充分发挥基层党组织的领导核心作用。落实党委在乡村治理中领导决策、统筹协调的主体责任,扩大基层党组织覆盖面,将党的“毛细血管”延伸至实体经济和各类组织中,提升基层党组织对乡村经济社会发展的掌控力。二是明确乡镇政府在乡村治理中的职能作用。乡镇政府连接着国家与基层社会,承担着政策落实、公共服务供给、乡村秩序维护等多种职能。建设服务型政府,需要合理、适度地赋予乡镇政府决策权、事务权、财政权、行政权,以及促进权责利相统一[23],从而让乡镇政府有足够的空间发挥其作用,全面提高行政效能,提升基本公共服务能力和水平,增加村民福祉。三是积极创造条件引导社会组织参与乡村治理。社会组织能够在政府和村民之间起到桥梁和纽带作用,应积极培育经济发展类、社区服务类、公益慈善类等乡村社会组织,有效利用其在处理村公共事务、发展乡村公益事业、调节利益矛盾纠纷、维护社会秩序等方面优势,搭建平台,让新兴社会组织充分参与乡村社区建设和乡村治理,推动他们成为乡村社区建设的生力军、党群关系的润滑剂。四是调动广大村民参与社会治理的积极性。通过教育、培训、宣传等方式,使村民了解参与村公共事务的益处;引入竞争机制,以乡村公共事务参与率进行奖惩,减少村民 “搭便车”,提高村民对社会治理的参与意愿和参与程度,在制度层面给予保障,维护村民当家做主的民主权利,真正发挥广大村民在乡村治理中的主体作用。让群众成为乡村公共事务的参与主体、执行主体和监督主体,变“村里事”为“自己事”,变“干部干,群众看”为“大家一起干”,真正体现群众自治的制度优势。

(四)营造法治氛围:提升法治意识、完善公共法律服务

1.不断提高农民群众的法治意识。法治实践的前提是人们对法治有充分认识和理解。因此,要将普法教育作为乡村基础性工作长期开展,对土地流转与承包、邻里纠纷、民间借贷、家庭婚姻、子女赡养等与农民群众生产生活紧密相关的法律法规进行宣传普及。推动“谁执法谁普法”普法责任制落实,统筹协调各部门结合工作职能履行普法职责。创新普法教育的方式和方法,以案释法,教育引导村民树立法治观念,依法行使权利,依法理性表达诉求,在乡村形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的良好法治氛围。

2.完善现代公共法律服务体系。目前,我国乡村基层形成了以司法所、派出所、法庭为主的法律服务网络,但是法律服务、法律援助向基层的延伸不够,无法适应广大农民群众的法律服务需求。因此,应逐步健全农村公共法律服务体系,重点加强司法所、法律服务所、人民调解组织建设;广泛推行“一乡镇一法庭”,完善法律援助制度机制,健全村(居)法律顾问制度,打通法律服务农民群众“最后一公里”;有效实施法律援助、司法救助,降低群众用法成本。同时,各地应结合本地乡村实际研发具有针对性的特色法律服务产品,加快公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台建设,让法律的服务、保障功能得到充分发挥。强化与高校合作,利用高校人才资源组建法律服务志愿者队伍,为乡村提供更多法律便民服务。

3. 创新乡村矛盾纠纷化解方式。坚持和发展新时代“枫桥经验”,整合人民调解、司法调解、行政调解、行业性专业性调解等纠纷解决方式,发展壮大村、社区专职人民调解员队伍,在基层实行定期开展矛盾纠纷排查。加强乡村治安问题排查整治,持续开展乡村扫黑除恶行动,严厉打击乡村黑恶势力、宗族恶势力,加大基层腐败惩治力度,为法治乡村建设创造良好氛围。