探究PPP绩效管理存在的问题和难点

2023-04-20陈晓萌

中国集体经济 2023年12期

陈晓萌

摘要：近些年中，PPP模式在国内公共产品或公共服务有关领域内应用范围呈现出不断拓展趋势，各级政府出台各种政策引导、支持更多的民营资本参与到公共产品及服务的生产、供给实践中，对PPP模式的实践运用及发展起到一定推动作用，但是其也滋生出很多实际问题，PPP项目失败的案例十分常见，无法满足社会对相关产品服务质量及数量等方面提出的要求，客观角度分析以上情况的形成原因是多样化的。相关部门应着重研究提升PPP项目全生命周期的效率及效益的方法，这是新时期下PPP项目实施过程中迫切需要处理的一项实际问题。

关键词：PPP项目；绩效管理；现状分析；问题和难点

PPP（Public-Private Partnership公私部门伙伴关系）项目是以政府和社会资本合作为基础创建的一种项目运作模式，新时期下成为基础设施项目建设中各级政府部门常用的管理办法之一。PPP项目最大的特点是能表现出政府和社会资本基于某个项目而创建的一种经济合作关系，结合前期签署的合同及条例等确定项目实施过程中彼此需要承担的责任和权利，积极执行自身工作任务，形成合力，进而为社会经济发展提供强大的动力支撑，优化服务品质，且要确保项目实施过程中彼此都能获得良好的经济及社会效益。

一、PPP项目的绩效管理概念

PPP项目开展绩效管理工作的宗旨是在充分考虑利益相关者主观需求的基础上，帮助他们达成自身的需求目标，整体提升项目各参与方的满意度。 PPP项目的绩效管理即在项目全生命周期内合理应用绩效管理相关的理论知识及技术方法，结合特定项目的实际情况，创设出特殊的指标体系，并编制和项目发展目标相吻合的考评标准，遵照既有的管理流程，推行适宜的考核办法，对项目在某段时间中取得的结果进行定性或者定量分析，做出最客观、合理的分析评估结论。结合所得测评结果去协助领导层人员科学分析项目在某段时间中的盈利及管理状况，以此为据实时调整项目的运作形式，使项目在推进过程中创造出最理想的效益，引领组织及个人实现更好的发展及进步。PPP项目的绩效管理过程和传统绩效管理基本一致，均是以一个综合管理系统为基础，主要由绩效规划设计、执行、考评、绩效面谈反馈、绩效整改和导入等步骤构成。循环执行以上过程，逐渐实现PPP项目的终极目标。鉴于PPP模式为公私部门之间构建的一种合作伙伴关系的现实情况，故而项目的绩效管理会涉及到私人及公共部门绩效管理两大板块的内容。一方面要格外重视产品品质，另一方面也要调研分析顾客群体的满意率，竭尽全力提升产品服务的公平公正性，尽可能地满足社会在质量与数量两大方面提出的要求。

二、PPP绩效管理现状

有资料记载，截止到2021年11月末，PPP综合信息平台管理库新入库PPP项目78个，投资额达到1401亿元，193亿元、上升16.0%，同比增加358亿元、上升34.3%，政府相关部门要在年度预算及将来中长期预算中合理部署补助资金。当下，一些项目已进入了运营阶段，结合PPP管理现状，政府将会把实际绩效考核结果作为支付对价的重要凭据。

首先，当下PPP绩效管理层次规划不够完整、不清晰，很多项目的绩效评估工作长期停滞在以“激励兼容、提质增效”作为根本目标的项目层次上。政府层面上，上级政府（部门）对下级政府（部门）及财政、审计等外部监管机构对项目预算部门、执行机构等诸多单位，借此方式希望能提升既有财政资金的使用效率，促进资源的合理调配，提高政府对PPP项目的履职及监理效能、达到政府治理结构及机制革新的项目绩效管理系统尚未建设。

其次，既有的PPP预算绩效管理半闭环系统尚未设定完整、清晰的PPP绩效目标，动态监控工作也“缺位”，尚未形成和績效管理目标相匹配的评价指标体系（包括关键性指标、标准以及占比等）与动态化评估活动。

最后，既往应用PPP项目绩效管理结果侧重于鼓励社会资本方创新管理模式及连续提升公共产品的效率，并进行按效付费的绩效考评活动，没有用在项目决策、颁发或者相关政策文化完善、有关政府或其他部门惩处与责任人职务调整、预算资金和绩效挂钩部署等方面。

以上PPP项目绩效管理现实状况影响着相应管理工作的推进效率。

三、PPP项目绩效管理实践中存在的问题

（一）政策与政府方面

在政策层面上，PPP项目管理制度与方法存在着严重缺失的问题，虽然国务院、财政部等政府部门陆续颁发相应的PPP规章方法，但不能强制要求有关政府及部门等对项目履行状况、资源调配效率、预期效益成效等进行从上到下或同级之间的绩效监管，针对绩效管理工作落实不到位、监管手段缺失等行为也没有进行有效的问责、惩处。

在政府城建项目上，部分基层预算部门、项目出资方等没有从思想上认识到加强项目绩效管理力度的必要性，当然也没有严格按照相关规程落实相关管理工作；政府层面与项目层面之间没有规划出清晰的绩效管理界限，经常采用对项目公司的绩效评估结果替代政府及相关部门内部的绩效管理及考核，绩效管理结果应用的问责或者奖惩机制均存在漏洞。

（二）项目层面

一是严重缺失项目执行方案、两个论证分析报告及合同内项目绩效目标。当项目步入执行期向上级部门呈交预算资金的申请资料时，再按照当前的预算管理要求填充申报绩效目标，以上操作模式带来的最直接后果是绩效目标和合同内绩效考评指标设定、付费挂钩方法连接不够紧凑，仅能在签署合同条款以后再补充其他相关绩效目标，如果设定的绩效目标过高、过于复杂，将会导致社会资本接受率整体偏低；但是如果设定的目标过低、过于粗放化时，将会造成政府财政资金的绩效管理无法取得预期成效。

二是设置的绩效管理目标较宏观，填报内容模糊不清，规范性明显不足，对后期项目绩效管理工作难以进行科学指导与有效管束，预算目标管理和预算部署“两张皮”的现象屡见不鲜。

三是PPP项目绩效管理目标和绩效指标甚至存在着严重的混淆、同质化问题，尚未形成和设计管理目标相配套的指标体系，设计的绩效指标目标值不够清楚、精准。

四是项目绩效管理目标审核主体、职责覆盖内容不够清晰，审核过程把关控制不够严格，绩效管理目标流于形式化。

四、PPP项目绩效管理的难点分析

（一）政府层面

PPP项目本质上属于政府与社会资本合作项目的范畴，通过签署合同约定彼此在项目内需要承担的权利与义务。在以上两个层面的绩效管理实践中，一定要确保政策“不越位”，即政府开展绩效管理活动时不可以扰乱社会资本方与项目公司的正常决策及日常管理活动，造成项目合约期未满就不能继续实施，或者最后取得的实施效果和预期之间存在较大差距，遇到实际问题时双方推诿责任的情况屡见不鲜。为了规避政府“缺位”的情况，要求政府不能以融资、规划建设、运营维护等为由把主要商业风险转嫁给社会资本方与项目公司，主动承揽PPP项目实施责任，有效履行项目绩效管理及监管义务。

（二）项目层面

主要体现在如下两点：

一是确定与量化绩效目标的难度较高。PPP项目自身属于基础设施与公共服务，公益性、准公益性特征十分显著，不确定性、模糊性、多重性及难以量化性等是绩效目标的主要特征，从中可以发现影响项目绩效目标达成的因素较多，如果绩效目标的细化、量化程度偏低，那么会给项目将来的运行追踪、绩效测评均会产生较大的影响。

二是建设不同行业、领域PPP項目绩效指标体系时需要不断摸索、完善，需要耗用大量时间。而当下全国范围内形成针对PPP项目特征的分行业、分领域绩效考核指标库及操作指南、方法，由财务部门处理了PPP指标体系设计框架不一致、可比性差等实际问题，在财政部门主动牵头下，联合其他行业、部门等协同完成，期间投入了大量的时间成本。

（三）两个不同层面绩效管理工作连接与结果应用存在的难点

两个层面上项目绩效管理的目标、职责及管理工作侧重点上存在着交叉情况，既有管理界限模糊不清。尽管PPP绩效管理工作不能摆脱项目层面而单独执行，但是从不同维度上进行分析，项目绩效管理涉及的范畴、内容、侧重点、方式方法及结果实用等方面均存在较大差别。当前，业内一致重视项目层面把按效付费作为目标的绩效评价工作，没有认识到PPP项目决策、实施、履职及结果应用等方面政府层面进行的绩效管理，项目绩效管理长期没有形成完整的、半闭环式运行体系，无法揭露项目实施过程中存在的次绩效问题，针对PPP项目将来决策也不能提供科学、有效的指导。

两个不同层面绩效管理活动实施过程中要面对很多相关方及错综复杂的管理关系，要合理设定项目不同绩效管理主体的职责与管理范畴，精准衔接两个层面绩效管理工作内容及形成的结果，协同推进项目的顺利实施过程。

综合两个层面上绩效管理活动的执行情况，应尽早建立健全绩效管理的决策、执行、监管与评价机制，真正做好PPP项目绩效管理工作，力争使绩效管理成为项目有效推进的着手点。为了最大限度的提升PPP项目绩效管理工作效率，政府及社会资本方要持续归纳实践经验，为将来PPP项目投资决策提供可靠的支撑作用。

项目绩效评价结果一方面要充分的体现出“激励相容、按效付费”的PPP理念，另一方面也要使政府内部各个参与部门及单位认真履行自身职责，最大限度地提升效能。哈维茨创设的机制设计理论指出，在市场经济的大环境内，各个理性化的经济人均有自利的表现，主观上会依照自利的规则行动，如果存在一种制度使行为人追求自我利益的行为和集体效益价值最大化目标相契合，那么可以认定这一制度部署便是“激励相容”的。现代经济学理论与实践研究发现，认真执行“激励相容”原则，能有效处置个人利益和集体利益之间形成的矛盾冲突，诱导个体的行为、结果更加符合集体价值最大化的目标，促进个体价值和集体价值目标函数的统一化。因为PPP项目政府方、社会资本方追求的目标有明显差别，政府方通过执行运作PPP项目为社会公众提供优质的公共产品或者服务，同时平衡财政收入与支出，缓解债务压力，减少财政支出风险，而社会资本方则追求实现企业经济收益的最大化。为达成以上目标，要尽早规划出一套行之有效的项目绩效管理与监管机制，一方面能促进社会资本方积极进行创新管理，减少项目整个寿命周期的运营成本，最大限度提升公共服务或产品的质效，另一方面又能达到帮助政府方通过最低的成本支出购置到公共产品与服务，最大限度满足公众提出的差异化需求。但是客观上讲，当下我国在PPP项目理论与实际操作机制设计方面还存在很多漏洞，特别是政府方对PPP项目运行模式的认知水平、项目的管理控制能力方面还有很大的提升空间。

五、提升PPP管理水平的对策与建议

（一）改善政策环境，加大政府支持力度

首先，建立诚信政府。在PPP项目绩效管理实践中，政府的参与及提示涵盖了政府对外提供的各种担保、政府信用级别及和私人部门之间保持的良好管理等诸多方面。故而在这样的情境下为最大限度提升PPP项目绩效水平，先要确保政府的信用度。主要是因为PPP项目内政府部门扮演着特殊的身份，承担着多种角色。不仅要编制相应规则及主动参与到项目建设实践中，也要承担起宏观环境调控的职责。如果存在着信息严重不对称的状况，且政府信用不足，那么就会导致其他合作伙伴的利益得不到保障。政府参与和支持是影响项目绩效管理效果的第一大因素，如果政府部门不守信、不遵守承诺，则将会对各方利益造成不同程度的损害。鉴于以上情况，要做到如下几点内容：一是必须做到依法行政，维持历届政府之间政策的延续性；二是编制失信惩处及问责机制，建立政府诚信度和其政绩之间的关系，严惩其失信行为，明确要求行为人对自身的行为负责到最后；三是编制与实施赔偿机制，因为政府部门的失信容易损害其他合作伙伴的利益，通过建立这种机制，能降低给私人部门带来的损失，有益于缓和公私部门之间的关系。

其次，优化宏观政治环境。清廉、稳定的政治环境是PPP项目绩效目标达成的重要基础。项目投资决策前，私人部门要全面采集相关的政策法规及本地的明文规定，对其进行分类管理。签订特许权协议之前，要求政府部门对部分政府法规做出正面的解释，且要将其作为合同文件，具备强大的法律效力。私人部门结合考察结果预留一些“腐败成本”。政府部门要尽早完善相关的政策法规，尽可能地减少不确定性，规避部分私人部门钻法律的“空子”，并且要打造出一个相对稳定的政治环境。

最后，提升政府监管水平与办事效率。筛选PPP项目的政府参与部门时要注意如下几点问题：一是具备专业的眼光与知识，尽可能选择优质的合作伙伴，实现对实际生产成本的有效控制。二是必须具备一定的谈判与决策能力，这样方能更好的管控政府的交易成本；三是要具备较强的议价能力，有效维护社会公众的合法权益。也要尝试从如下几方面提升监管水平：一是增加监管人员数量，强化既有监管部门的监管能力水平；二是促进不同部门之间的协调配合，可以创建专门的PPP项目集中控制机构；三是不仅要确保监管机构运行的独立性，也要有效管控其自由裁量权，明确设定监管决策与实施流程。

（二）明确划分项目管理权责

首先，做好PPP项目必要性与可行性分析。在项目准备阶段，针对VFM做出综合评价，论证当前政府相关部门的承受能力，使PPP模式推广运用的合理性得到保障。客观评估项目的将来运营的有关费用与收益情况，帮助各参与主体达到科学认知的基础上严控投入费用，创造出更多的经济利润，综合效益实现最大化。社会公众性是PPP项目的本质所在，实质上就是向公众提供相关产品及服务，故而项目准备阶段要全面调研公众需求，科学评判其在安全功能、使用功能及舒适度等方面是否满足公众需求，只有充分实现这些功能时，项目才能在市场中有较高的接受率、认可度，产出良好的效益。

其次，实现有效沟通。PPP项目实施过程中，政府相关部门应联合各参与方编制行之有效的沟通方案，及时交流项目阶段性建造、资本投入、政策改变状况等，确保项目相关信息的实效性与传输及时性，力争为项目后期决策提供可靠支持。

最后，建立专责机构监督机制。在常规项目建设实践中，通常会邀请独立于项目的第三方对项目各方面状况作出综合评价，为项目决策者提供有效的参考信息。

（三）效益保障方法

1. 进行补偿机制谈判

当下我国实施的PPP项目多涉及公共产品与服务领域，尽管具有一定的经济效益，但是因为项目自身的复杂性，会显著增加风险控制的难度，这是项目收益不够稳定的主要原因，甚至发生亏损。或者明显高于预期收益，此时私人部门会获得高额回报，那么政府部门的部分利益便会被侵蚀。故而，要考虑到私人部门的逐利性质，力争在项目合作谈判阶段，编制出最合理的补偿机制，确保项目有一定的收益水平，以上这种方法不仅能调动私人部门参与项目的能动性，还能规避其谋取高额回报的情况。

2. 编制合理的价格机制

當下PPP项目应用的定价机制是依照成本定价，且基于价格听证会的形式进行修整。但是成本信息通常是私人部门的内部机密，政府部门不能完全掌控，形成的以上这种信息不对称问题可能导致企业申报的成本价偏高。如果应用强制价格管理，则会削弱项目的吸引力。但是如果不进行管理控制，任凭企业自由定价，则又不能确保社会公众的合法权益。故而在编制项目价格时，要兼顾公众的利益和私人部门的科学利润，可以通过执行如下办法去确保价格机制的合理性：

（1）创建成本与质量数据库。实时更新与完善成本定额，结合商品零售指数，依照成本投入去确定价格的上限，也要充分分析行业发展、技术改良等因素引起的生产效率提升带来的成本改变状况。质量数据库能够按照监管机构录入的有关信息及用户直接反馈情况去建设。在此基础上充分考虑到私人部门的收益状况，并结合当前法律设定的利润水平，进而形成价格制定的基础信息库，并指派专人进行实时维护与更新优化。

（2）选择适宜的价格管控模型。投资回报模型与最高限价模型是当前常用的价格管理模型，其实际应用时各有优缺，前者最大的不足表现在很难有效控制企业经营成本，后者没有重视项目质量检修与应用。故而整体分析，建议在PPP项目运行前期应用投资回报模型，提升私人部门的能动性，当能确认运营状况走势好转时，为了能有效管理控制成本，此时要用最高限价模型去提升效率。

（3）落实听证会制度。设置与推行该项制度的原因主要是为了减少因信息不对称带来的误差，充分表现出民主化。为了强化听证制度的作用，监管部门要严控项目成本状况，依照定额及社会平均成本状况，将其作为审核校对价格的重要依据。也要尽早细化听证程序各项制度细则，有效落实听证制度内容。

（4）确保监管机构具备独立决策能力。为了确保项目利益相关方不影响监管机构的运行，需要重点关注独立监管私人部门的行为、项目质量及成本投入实际状况，维持权责对等的良好局面，在监管机构行使监管职权时，也要主动承担因失职带来的风险问题。

六、结语

伴随我国城镇化进程的推进及社会经济快速发展，PPP项目呈现出逐年增加的趋势，项目实施过程中确立了绩效管理的重要地位。关于本课题还有哪些研究方向，笔者还做出如下几点提议：

第一，针对更多领域内的PPP项目展开研究，总结影响项目实施效果的各类因素，协助各行业结合各自项目特征，有针对性调整后就可以实际应用。

第二，探究 PPP 项目绩效管理体系内的主体，创设绩效管理的专职机构，确保绩效管理工作科学指导项目实施过程，最大限度的地提升工作质效。

第三，建立更完善的PPP项目数据资料库，推行更有效的管理办法，为不同参与方、行业管理PPP项目实施过程提供可靠的参考资料。

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