自上而下与自下而上：解放初期北平城市工作的重要方法

解小明

（中国社会科学院大学 历史学院，北京 102400）

在中国当代史研究中，政治史遵循着自上而下的研究框架①赵世瑜：《“自上而下”、“自下而上”与整合的历史观》，《光明日报》2001年7月31日。，社会史则强调自下而上的视角，政治史、社会史的研究成果形成了自下而上、自上而下相割裂的局面。为纠正两者相分离的偏向，行龙呼吁研究者在研究实践中应结合“自下而上”与“自上而下”两种路径②行龙：《“资料革命”：中国当代社会史研究的基础工作》，《河北学刊》2012年第2期，第41页。，与1949年前后的城市工作方法相契合。

北平和平解放后，城市由人民掌权，共产党通过自上而下、自下而上的两种方法，促成城市工作由混乱走向稳定，保障共产党在城市站稳脚跟。两类方法在北平城市工作中的实践，抓住了城市工作的主要环节、城市群众的根本利益，借鉴了此前其他城市的接管工作方法。在接管东北地区的城市中，陈云在1948年11月28日指出接收沈阳的成功方法之一是“自上而下”的方法，即“入城后即布告通知原有机关主管人负责办理移交手续，如第一级负责人不在，即由第二或第三级办理”；虽未明确言明自下而上的概念，但包含着“从原有内线和下面群众中了解情况”的自下而上思想③中共沈阳市委党史研究室编：《城市的接管与社会改造（沈阳卷）》，辽宁人民出版社2000年版，第51页。，推动城市工作的顺利进行。此后，自上而下、自下而上相互结合，作为指导北平接管、建设与发展的重要方法论，转化为管理城市与市民的有效方式，促进接管、建政、群众工作的顺利进行。

一、接管时期城市工作方法的探索与完善

以和平解放为开端的北京城市工作，见证了共产党的工作重心由乡村转移到城市、从战争解放到和平接管、从军事斗争到经济建设的转变。与起步较早的农村工作相比，起步较晚的城市工作稍显滞后，同时乡村工作作风和具体政策不宜入城，呼吁共产党探索城市工作的方法，以便于接管干部从事城市的管理、建设工作。以自上而下为主、以自下而上为辅的方法顺势铺开，满足了和平接管时期的保全城市需要，避免了战争解放对城市发展成果的破坏。

（一）构建与对象相适应的领导机构

自上而下理念的践行，首先体现为自上而下、分门别类地认识被接管对象，依序构建与之对应的接管机构。面对纷繁复杂的城市系统，中国共产党确立了以国民党官僚与资本机构、公共事业单位为主的接收对象，按照国民党统治时期的组织构架对各种接管对象分门别类，设置与之相应的接管部门。北平市接管委员会先接管大系统中的主要部门（军事系统、政权系统、物资系统、文化系统、外交系统等核心部门），后按照接收大系统的政策指导对小系统（如政权权力机关，包括行政首脑部门、公安局系统、司法部门、外交部门、税收部门等①《北平市人民政府接管工作总结》（1949年5月1日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第526页。）或小单位的接收工作，接下来对已掌控的单位加以粉碎或改造利用，实现各系统的逐次交接、政治革命。

完成对城市的接管任务，关键在于领导机构的坚强领导、各部门的相互协作。具体接管机构的设置、调整，因具体事宜而有所差异：首先，具体单位可成立多部门合成的机构，如组建由工商、贸易、银行、合作、财政五部门负责人组成的财经委员会②《北平市军事管制委员会物资接管委员会工作报告》（1949年2月3日至15日），王芸主编、北京市档案馆编《北京档案史料》，新华出版社2004年版，第85页。；其次，具体单位可接受两种上级单位的双重领导，如法院接收工作“采取华北人民法院与市人民法院统一领导”③《北平市法院接收工作初步总结》（1949年4月8日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第557页。；再者，同一单位中的各类领导机构可以采用“合署办公”的形式，如北平市委书记彭真强调同级别党委机构“应合署办公”，接管单位中的党政工组织应“组成联席会议”④《北平市军管会物管会电信部接管北平电信工作的总结报告》（1949 年3 月29 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第340页。，解决党政工与接管领导机构不统一的问题；最后，军管代表避免对一般接管任务的单线领导、在工作上陷于忙乱的状态，应以领导机构来推动被接管单位的全面工作⑤《北平市法院接收工作初步总结》（1949年4月8日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第560页。。华北人民政府、北平市人民接管机构解决领导机构职责不明确、合作步调不一致等问题，完善领导机构和分工机制，落实自上而下的接管政策，保障各领域的接管任务如期完成。

（二）自上而下完成接管

具体系统、单位的接管，借助于自上而下的政策，依托于分工明确的接管小组，得以有步骤地加以处置。在对具体单位的接管工作中，接管干部分属于物资组、人事组、档案组等，“由上而下地系统接管，持联办（联合办事处）介绍信商洽接管”⑥《北平市军管会物管会卫生部接管工作总结报告》（1949年3月27日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第330页。；然后面向被接管人员宣布方针政策，避免了不经接管系统而导致的忙乱工作现象，重点接管各单位中的重要部分，以便保全整套机构、物资、人员和档案等。成功的接管案例，验证了接管行动路线的正确性，包含着接管部门先从被接管对象中的核心部门和关键人物着手、进而接管整个系统的基本思路。例如，由上而下地接管电车公司，主要体现为先接收公司最高的组织机构——董事会，再依次接管公司的室、处、课、厂、股⑦《北平电车公司接管组关于北平市电车公司情况调查报告》（1949 年3 月19 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第349页。，使得电车公司完整回到人民的手中。概而言之，自上而下地接管系统，从大处谋篇布局，再从小处稳妥推进，不打乱原有组织机构的形式，促成和平接管城市任务的圆满完成，以保全城市中有益于发展与建设的一切成果，进而粉碎敌人的破坏。

自上而下的接管方式，冲击着部分尚具备自发意识的人群，引发他们对方法本身的质疑。例如，“个别党的负责人与文化工作者有追随自发的思想，认为自上而下的号召不妥，应由群众中自动提出为好”①《北平市军管会物管会电信部接管北平电信工作的总结报告》（1949 年3 月29 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第339页。。这事实上易于造成群众运动的自流，妨碍着人民政权与广大群众之间的密切联系。接管代表作为城市军事管制委员会的派出人员，负有领导接管工作之全责，对该类事件也负有领导责任。他们承担起领导群众的职责，克服了群众盲动的弊端，筛选了利于工厂清点的职工群众，如“无接管代表之号召就不可能有人提出来，并经过地下党与积极分子之活动酝酿，结果当选者之95%为党员或可靠群众”②《北平市军管会物管会电信部接管北平电信工作的总结报告》（1949 年3 月29 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第339页。。各类职工参与到清点工作之中，切实感受到共产党的“接收”与国民党的“劫收”存在显著的差别，更加拥护自上而下接管的方案。

（三）初步应用自下而上的方法

虽然自上而下是接管城市的主要方法，但自下而上的方法也得到初步应用，接管干部意识到自下而上的辅助作用。北平电车公司接管组意识到：“上面说的是有系统的由上而下的接收，这还是不够的，为了接收的完整，还须要由下而上的配合，即是说发动职工帮助接收。”③《北平电车公司接管组关于北平市电车公司情况调查报告》（1949 年3 月19 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第350页。在接管中自下而上的方法显露头角，自下而上的群众工作配合自上而下的政策执行，依靠群众中的积极分子成为重要方式。在接管电车公司的过程中，接管干部“为了接收的完整，一定要工人中、低级职员中的积极分子和地下党员参加，共同组织一个清点委员会，以接管组为首的一个群众性的统一领导的接管机构来接收这一企业”④《北平电车公司接管组关于北平市电车公司情况调查报告》（1949 年3 月19 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第351页。。由上述材料可知，以接管干部为领导者、以接管组为领导机构、以单位中的积极分子为参与主体的组织构建，保障了接收任务的顺利完成，初步见证了自下而上方法的可行性。

自下而上的方法，绝不是孤立使用的，而是与自上而下相结合，共同保障接管任务的完成。各级干部在守卫革命成果中领导、依靠工人阶级，结合两种方法完成接管任务。例如，接管银行金融系统的干部，“使按原有系统自上而下的接管与自下而上的群众工作相结合”⑤《中国人民银行总行平津金融接管经验初步简结》（1949年6月1日），华北解放区财政经济史资料选编编辑组等编《华北解放区财政经济史资料选编》第2辑，中国财政经济出版社1996年版，第421页。，进而借助于广大劳动者了解线索、搜集材料和做出决策。其他系统的接管也是如此，两者相结合的理念贯穿始终，“自上而下的系统接管，必须与自下而上的发动群众相结合”⑥《北平市军管会物资接管委员会关于接管工作经验教训的总结》（1949年4月9日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第379页。。

但在接管工作中，自下而上服务于接管的总体任务，在城市工作方法中处于配合地位，即“自下而上地发动群众，来配合自上而下的行政接管”⑦《中共北平市委关于如何进行接管北平工作的通告》（1948年12月21日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第19—20页。，以便防范敌人的破坏，减少和平接管的损耗，迅速恢复与发展生产。北平接管工作两种方法如此搭配始终，取得奇效。在接管工作中，自上而下的接管城市方法与自下而上的群众工作方式，实现干部与群众的相互配合，缩短了新旧交替中无政府状态的时间和空间，利于完整承接敌占城市，捍卫人民长期累积的城市发展成果，也为后续的城市建政、群众工作提供了参考依据。

二、在城市工作中自上而下的建政

与接收同步行进的工作，是以恢复和发展经济为中心的管理与建设工作，要求干部肩负起管理与建设的职责，号召干部践行自上而下的工作方法。自上而下的方法称谓多样，如“从上而下”“由上而下”“从上到下”“从头到尾”等。在建政领域，它强调共产党依次粉碎国民党的政权机构，进而逐级完善无产阶级领导的行政机构，稳固上下级的工作关系，构筑不同层面的运行机制，进一步在实践、基层、群众中展开工作。

（一）建设行政系统中的领导机构

在城市行政体系内实现上级、下级的团结，要求领导机构的健全、具体分工的合理和协同行动机制的完善，以组织和计划为手段力求干部少犯或不犯错误。但北平刚回归到人民手中，群众的政治、经济、文化条件悬殊，各类群众与部门的利益要求极不一致，市级、区级和基层的领导机构仅初具雏形。对于北平市人民政府内部来说，“市政工作领导上太弱”，“目前尚有卫生、地政、劳动等局无局长，财政、地政无一个从解放区来的科长”，“市府学委亦须整顿，缺乏专人负责，领导工作缺乏计划性”①《北平市人民政府接管工作总结》（1949年5月1日），北京市档案馆编《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第128页。，可见市级领导机构的不完善、干部的素质不足与领导方法的不科学等阻碍着上下一致，不利于城市的建政工作。

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针对突出的机构问题，刘少奇强调确定领导机关内部机构的职权分工、相互关系：城市内的共产党工作、群众工作、经济工作、秩序与治安工作等“统由市委、市政府去管”，“华北政府在北平市范围内的工作要经过市委和市政府”②《刘少奇关于北平接管工作中一些问题的报告要点》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第243页。。在明确领导机关的职权范围和相互关系，保障各级主要干部的职权以后，解决新老干部、知识分子与工农干部的松散、对立或紧张关系，方可实现领导机构内部的团结，利于城市工作自下而上地顺利展开。在同一领导机构中，各类干部应“根据历次党的批评指示，进行个人反省检讨，说明互有优缺点，互相学习优点，克服缺点，才能进步”③《刘少奇关于北平接管工作中一些问题的报告要点》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第243页。，促成干部之间的团结与协作，形成坚强统一的领导队伍。

（二）稳固上下级的工作关系

领导班子加强对下级的领导，稳固上下级的工作关系。领导者组成的全市政府系统领导班子，肩负起谋篇布局的使命，加强政治和思想领导，不陷于事务主义的怪圈子④《北平市军管会物管会后勤部接管工作总结》（1949年4月13日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第366页。，合理指导下级的事务；下级机构认真落实上级的决议，全面汇报所在层级的问题，积极执行报告请示制度，向上级提出合理化的建议⑤《北平市社会局接管工作总结》（1949年3月25日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第493页。，使得上级深入了解问题，及时发现与解决问题。此后，市级的领导机构实现各部门的统一领导，加强上下级的组织联系，促进各部门的合理分工，成为城市工作顺利开展的关键所在。由于临时任务需要不同行政部门的合作，临时性的领导机构得以协同不同部门之间的协作。

随后，政令得以“快、狠、准”贯彻，根本在于行政系统中的下级服从上级、下级向上级传达实情。在初入城后的行政工作中，上下级存在着相互脱节或配合不当的个案。例如，物资接管委员会出现了“上下脱节，指挥不灵”的组织弊端⑥《北平市军管会物资接管委员会工作报告（第一号）》（1949年1月），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第275页。；“上下联系不够”，下级搬家具、破坏电灯和家具等⑦《北平市军管会物管会军政部接管工作总结补充报告》（1949年4月5日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第327页。，造成物资的非正常损耗；无专人负责预算、决算等，以至于“非等上级派人乘车坐催或直接帮助不行”⑧《北平市军管会物管会人事处理委员会工作总结》（1949年5月12日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第396页。，延误了诸多事务。解决上下脱节、分工模糊和行动不当的问题，关键在于建立政府行政系统、生产单位行政系统的领导机构，以确保上级正确决策，下级服从上级，下级具体执行，下级反馈民意。

（三）完善相关的运行机制

在除旧立新的具体城市工作中，自上而下的运行机制得以配合自上而下的行政力量，见证城市行政工作的高效。首先，常设的机构日益健全，工作方法不断成熟。在审查旧职员的进程中，相关干部“应树立完整的、自上而下的人事处理机构，以掌握推动有关人事处理工作”①《北平市军管会物管会人事处理委员会工作总结》（1949年5月12日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第368页。，迅速搭建起审查职员的各层级组织机构，推动审查工作的迅速开展；在对具体人员的考察中，“从正面审查结合侧面了解、重点了解结合普遍审查、考查档案、搜集材料、反复对证等方法使是非明确”②《北平市军管会物管会人事处理委员会工作总结》（1949年5月12日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第365页。，即形成自上而下的检查机制。其次，多部门为同一事务搭建的领导机构，见证了运行机制的多样性与复杂性。在收容乞丐时，市政府按照华北人民政府的指示，组织了民政局、公安局、卫生局、纠察总队等共同参与的处理乞丐委员会，建立了“各部门分工负责、上下（市区）统一步调”的机制③《中共北平市委关于收容乞丐工作总结》（1949 年7 月），北京市档案馆编《北平解放》（下），中国档案出版社2009年版，第755页。，使得收容乞丐的工作顺利完成。其他领域的事务，也完善着自上而下的运行机制。城市党务、政务相结合的工作，也是遵循着自上而下的运作机制，如城市的工作总结从上到下进行，“首先由市委和市政府开始，然后由各部门和区委、区政府分别进行，并领导各部门的干部、党员根据文件和工作总结的结论，整顿思想和作风”④《中共北京市委书记彭真向毛主席报告整党工作，重点放在自上而下进行工作总结》，《东北日报》1950 年7 月30日。。

围绕着具体事务而形成的运作机制，保证同一工作范畴的上下级形成科学的层层负责、逐级推广、专业负责、相互衔接机制，保证了上下级关系的统一、团结与融洽，使人民政权的领导机构成为城市建设与发展的行政组织。此种运行机制，也未忽略行政系统内部自下而上机制的构建，而是强调建设“自下而上的汇报制度”⑤《北平市军管会物管会人事处理委员会的工作总结》（1949年5月12日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第396页。，透视着行政系统中采用自上而下方法的科学性、合理性。

三、在城市工作中自下而上的群众工作

自上而下的建政解决了革命中的政权问题，然而北平市委、市政府“要建立新的政权与秩序则是长期、艰苦的，建立政权要自上而下、自下而上的、系统的建立”⑥《叶剑英关于军管会问题的报告要点》（1949 年1 月4 日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第199页。，建设城市政权亟需自下而上的群众工作。自下而上的价值凸显，终结了革命时期与北平市民时断时续的联系，形成以人民群众为中心的关系网络，构筑起行政部门与人民群众的持久互动关系。自下而上（又称为“从下而上”“由下而上”“从下到上”等）的方法，广泛应用于审查人事、建立汇报制度、了解机构情况、建立城市工会、开展生产运动、批评自我与他人等具体工作中，构成城市工作方法的关键一招。自上而下的工作方法，要求广大城市干部养成施政于民的理念，掌握以优带多的策略，新设为人民服务的群众组织。。

（一）养成施政于民的理念

广大干部兼具为人民服务的决心、为人民负责的态度，展现施政于民的工作理念。以接管人员为开端的城市干部，抛弃半殖民地半封建社会中“向上面（上级官僚）看”“靠上级吃饭”的旧政务理念，在人民政权中坚持“必须向下面看”的原则，树立了“靠自己的手为人民服务吃饭”的从政意识⑦《朱德在北平市人民政府行政干部学校开学典礼上的讲话》（1949 年5 月21 日），北京市档案馆编《北平解放》（下），中国档案出版社2009年版，第561页。；落实为工人等基本群众服务的群众路线，完全跳出官僚的行事作风，避免各自为政、拉帮结派的官僚化组织架构，避免不想、不与、不敢联系工人阶级的错误倾向。

在此基础上，城市干部与群众凝聚为推行城市政策的合力，各级干部“召开各种工作会议、鼓动下级人员出主意提意见”①《北平市工务局接管工作总结》（1949年4月4日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第512页。，工人等劳动群众告别被动、消极的状态。经过群众商定、民主选举产生的工人代表，有权讨论工厂中的生产问题、管理问题、人事薪酬调整问题等，“最后还可以讨论政府的问题”②《刘少奇关于北平接管工作中一些问题的报告要点》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第246页。，使得城市劳动者议政的主题、决策的领域不受限。在广泛了解民意的基础上，各级干部展开广泛的调查与政策的酝酿，结合群众亲见亲历的丰富资料，在解决群众的问题中加强政策的宣传。例如，对于人事薪金调整的问题，行政领导“必须事先有相当的调查与思想准备，必须注意通过群众路线”③《中共北平市委关于北平市公营企业机构及员工薪金问题的指示》（1949年4月18日），北京市档案馆编《北平解放》（下），中国档案出版社2009年版，第815页。。

（二）形成以优带多的策略

于是，各类干部以群众中的积极分子为群众工作的重要切入点，“使积极分子均能成为各种组织内的核心”⑤《北平市军管会文管会接管工作总结报告》（1949年3月25日），范硕主编《新北平首任市长叶剑英》，中央文献出版社1999年版，第422页。；结合具体工作的要求“要紧紧地依靠群众，同时应注意各种工作均要通过会议、推动组织，发挥大家的力量去办”⑥《北平市军管会物管会接管工作总结报告》（1949年4月16日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第379页。。短期任务更考验着干部搜集群众意见、分析各类意见的能力，更说明群众路线、群众积极分子的重要性。在处理原国民党机关人员等人事工作中，“审查的基本方法是深入群众自上而下的群众路线的方法，听取地下党员、下层人员与积极分子的反映，但必须多方印证，慎勿轻作判断”；注重发挥原国民党机关人员的自查自纠能力，“采用填登记表、写自传、组织学习、自我检查互相批判的自我暴露方法”⑦《北平市军管会物管会人事处理委员会工作总结》（1949年5月12日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第536页。。在全面搜集资料、多方验证群众意见、反复讨论人员的鉴定结论中，各级干部凭借主动向共产党靠拢的积极分子，广泛吸纳广大群众参与到政治、经济、文化和社会活动中，使得具体工作朝着实事求是、蓬勃前进的方向发展。

（三）新设为人民服务的群众组织

以少数积极分子带动多数群众的方法，显然不适用于“总人口约235万”⑧《叶剑英关于北平政权建设等工作在北平市人民政府干部会议上的讲话》（1949 年4 月21 日），北京市档案馆编《北平解放》（下），中国档案出版社2009年版，第558页。“人口异动性甚大”“户政工作几陷停顿”⑨《北平市民政局接管工作综合报告》（1949年3月31日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第522页。的现实。北平解放前的群众组织，利于组织超大规模人口，成为共产党初期开展城市群众工作的便捷条件。除共产党领导的政治、经济、文化与军事组织外，国民党政权建立的群众关系网络，如“旧组织保甲长、户籍警以及过去敌工关系，散兵积极分子等社会力量”①《北平市处理国民党流散官兵的工作总结》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第288页。，对处理散兵游勇等具体事务仍有积极价值。其中，国民党政权与群众的关系网络，必将被属于人民的群众关系网络所取代。

为了后续群众工作的持续化、组织化和制度化，城市的领导者认识到“本身必须有自上而下的群众性组织，否则谈不到群众路线”②《北平市处理国民党流散官兵的工作总结》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平和平解放前后》，北京出版社1998年版，第288页。。按照职业、年龄和性别等人口特征成立的各级工会、青年团、妇联会、学生会等，是共产党领导之下的各类组织，成为自上而下动员人民的群众组织，是共产党落实自下而上政策的重要组织凭借。在国民党统治时期形成或在人民政权中群众自发组建的组织自行消亡，见证非共产党领导的群众组织已然不适应人民的需要。例如，“关于旧职工警联谊会，上层员工拟用以联络员工，但我们采取自上而下其他组织学委会、妇女会……以待统一组织职工会，使联谊会无形中自灭”③《北平市军管会文管会接管工作总结报告》（1949年3月25日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第449页。。稳定的群众关系网络保证全市行政机关以高效的组织实施行政命令。全市行政机关与人员全面而非粗浅地了解群众情况，但绝不只是通过组织形式解决群众的问题。群众与行政的关系网络涵盖了绝大多数群众，便于群众自下而上参政议政。既可以通过群众组织或代表畅所欲言，还可以直接向领导干部和工作人员发表意见，结成干部向上级请示、向下级传达的基本关系，使得行政力量根据合理的意见与情感调整政策的实行、检查工作的实施，展现了自上而下方法在群众路线中的应用。

但单纯使用自下而上的方法开展具体工作，容易延缓具体工作的进度，难以有效处置各种阻力，如在组织手工业工人的初期“由于单纯地采取了自下而上的组织方式，工作开展得非常慢，阻力也特别大”④《首都手工业工人近半数组织起来 自上而下进行组织工作 并与订立集体合同相联系》，《东北日报》1949年12月28日。。针对具体行政事务单用自下而上工作方法的现象，北平市行政部门更注重科学处理两类方法的关系，一般首先使用自上而下的方法推动政策的落实或机构的设置，然后根据实际需要采用自下而上的方法。比如，执行辐射全市的任务首先应在行政系统内走自上而下的道路，即得力干部“自上而下，一行一行地进行调查研究，有计划地有准备地先成立该行市工会，而后成立该行市工会下的分工会”⑤赵纯：《四个月的北平职工运动》，《人民日报》1949年5月13日。，保证具体政策的实践效果以及城市工作的顺利开展。

四、“自上而下”与“自下而上”的结合

自上而下与自下而上相结合的方法，在接管城市中不断探索和完善，在随后城市建政、群众工作中不断成熟。经过北平的持续践行、探索，两种城市工作方法的价值凸显：两者并行不悖、密切结合，克服了单纯用自上而下或自下而上的不足，逐步扩展到城市的政治、经济、文化、军事等工作之中，搭建起领导机构、具体任务以人民群众为中心的客观关系。

（一）两者在城市工作中的相结合

两者属于城市工作的主要方法，存在于同一工作方法范畴中，体现于城市的具体建政工作中。两者始终配合城市工作的中心任务：恢复、改造和发展生产，覆盖了城市建政工作，力促城市由消费城市转变为生产城市，城市的发展成果由人民共享。例如，在城市建政工作中，“由上而下建立全市性的行业工会和基层工会组织，与由下而上订立劳资集体合同结合进行”⑥邹沛、刘真编著：《中国工人运动史话》第5册，中国工人出版社1993年版，第317页。；在废除保甲制度、建立人民民主政权的过渡时期，“建立街政权，应是自上而下的委派与自下而上的发动群众相结合”①《叶剑英关于市政府一个多月的工作报告要点》（1949年4月27日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第519页。，“政权工作人员的产生是采取自上而下与自下而上的结合办法产生的”②《北平市民政局接管工作综合报告》（1949年3月31日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第520页。。

除城市建政工作外，两者密切结合于各项城市政策的实施过程中，集中展现于政策自上而下地落地、群众意见的反馈之中。基层干部或基层群众组织等代表城市民众的具体利益，推行政府施行的各种政策，如“政府的法令，通过各组织系统团体，传达到群众中间，群众有何意见，再系统地反映上来”③《叶剑英关于北平政权建设等工作在北平市人民政府干部会议上的讲话》（1949 年4 月21 日），北京市档案馆编《北平解放》（下），中国档案出版社2009年版，第557—558页。，实现共产党的领导、政府的行政与群众的监督相结合，在克勤克俭中群策群力，彰显两者结合的优势。

两者虽为不同方法，但缺一不可。否定自上而下的价值，只用自下而上的方法，只会动摇共产党领导的城市基础，招致国民党反动派的破坏，如“倘若完全由下而上的民选，在基础未定时会被坏人所乘”；否定自下而上的方法，不率先建立为人民服务的基层群众组织或政权机构，则会使行政系统和政策缺少群众的广泛参与，妨碍城市各类部门或工作以群众为基础的关系构建，如“如果不先建设街政府，不先粉碎保甲机构，群众就不易发动起来”④《叶剑英关于市政府一个多月的工作报告要点》（1949年4月27日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第519页。。在具体事务的流程中，行政机构一般先以自上而下为重，后续处处不离自下而上，妥善实现两者的密切结合，利于城市工作的顺利开展。

（二）两者侧重点、地位的不同

在同一城市事务中，两者互为一体，但所包含的内容各有侧重点。自上而下的方法适用于人民政权的各级机构建设与调整、各级机构的主要干部委派、各级干部落实反贪污斗争的政策等⑤《中共中央批转北京市委开展反贪污斗争的报告的指示》（1951年12月4日），中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》第2册，中国文献出版社2011年版，第439页。，指向了人民政权组织的层层构建或政策的推行流程；自下而上的方法则强调动员以积极分子为代表的群众参与行政活动、政策的讨论，强调行政力量带动群众力量参与城市建设、监督行政力量，以便于增强群众对大政方针的拥护，加强群众对具体政策的认同、优化与落实。

在同一城市工作范畴中，两者关系密切，但地位不一。首先，自下而上的方法从属于自上而下的方法，即群众力量受到行政力量的支配。在接管工作中，接管干部“一面自上而下的宣布接管”，“同时又必须有自下而上的群众工作的配合”⑥《北平市军管会文管会接管工作总结报告》（1949年3月25日），中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编《北平的和平接管》，北京出版社1993年版，第440页。；在城市的学生工作中，“光是从下而上还是不够的，必须配合从上而下”⑦《蒋南翔关于学校支部工作的报告》（1949 年8 月），陈大白主编《北京高等教育文献资料选编（1949—1976）》，首都师范大学出版社2002年版，第27页。。由此可知，接管、建政和群众工作等均需自上而下地构建领导机构、推动政策在城市中自上而下地贯彻，实现各部门与人员的层层负责、合理分工、相互衔接，指导着不同层面的城市工作、群众工作。

其次，自下而上的群众工作方法，始终围绕着具体政策的自上而下落实。各类城市干部落实上级的决议，部署职权范围内的各项任务，动员自下而上的群众酝酿、讨论、参与、反馈，尤其体现于基层群众组织的人员选举之中。譬如，在共产党员领导三轮车工人、建筑行业工人筹建工会中，海淀区的工会会员由下而上选举产生各级工会委员会委员⑧尤金砖：《北京市海淀区1949年工会工作情况》，中国人民政治协商会议北京市海淀区委员会文史资料委员会《海淀文史选编》第8辑，1994年，第49页。；在废除保甲制度、建立街闾政权中，各个闾召开居民代表，会自下而上推举劳动人民的积极分子担任闾长，经街长批准后召开闾民大会宣布闾长的就任①东城区委党史办公室：《接管旧东城 谱写新篇章》，中共北京市委党史研究室编《艰辛的起步：北京区县解放与恢复时期纪略》，北京出版社1999年版，第4页。。

（三）两者相结合的关键

在自上而下与自下而上相结合中，克服城市工作困难、完成市政府任务的关键，在于发挥群众的集体力量，实现群众内部的团结。自上而下方法，发挥运行机制的优势：城市干部分工细、责任专和层次少，在与自下而上结合的进程中彰显人民群众的集体力量、智慧。上述理念展现于干部与群众的互动之中：既贯穿于各类干部发动、组织和教育群众的进程中，又显露于群众参与、监督与管理之中，强调群众自觉自愿参与到共产党领导、人民政府组织、其他机构协助的活动中。

具体来说，群众对于政策的问题和意见得到行政力量的重视。以各级政府为代表的行政力量考虑群众的要求，引导人民群众贯彻利于自身的政策。北平市上下的政府部门不因财产寡、职位低、文化少等而限制其发言的权利，例如“经常的将我们的政策自上而下的灌入乞丐群众，使乞丐自下而上的向组织提供问题及意见”②《中共北平市委关于收容乞丐工作总结》（1949 年7 月），北京市档案馆编《北平解放》（下），中国档案出版社2009年版，第750页。，引导群众树立正确的观念，采纳群众入情入理的要求，纠正各种不利于群众工作的观念或做法，避免出现漠视群众工作的作用、与群众对立、脱离群众的恶果。各种来自群众的意见最终在行政系统中层层上传，民意得以受到各级政府机构的重视。例如，当工人代表与企业机关或工厂之间产生矛盾的时候，所在单位“应该迅速请示上级机关解决”③《刘少奇关于北平接管工作中一些问题的报告要点》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第244页。；请示上级领导单位的基本流程是“下边工人要求，一定送市工会，再交‘全国’总工会”④《刘少奇关于北平接管工作中一些问题的报告要点》（1949年4月3日），北京市档案馆编《北平解放》（上），中国档案出版社2009年版，第245页。。

总而言之，自上而下与自下而上两种工作方法的相结合，作为城市工作的重要方法，实现了各级行政的分工负责与群众智慧的发挥，集中了领导和群众的智慧，展现了集体领导与行动的作风。各级行政力量建立自上而下的人民机构，自下而上地动员群众参与，分析和批判脱离群众的错误观点和方法，实现上级政策下达群众、民意上传行政力量的目标，使得各项城市政策统一于广大人民群众的自觉行动之中；广大群众可以按照自下而上制度的安排，民主监督和公开鉴定党、政、工、团等干部（鉴定内容包括对国家财产爱护的责任心、忠诚态度、工作作风、劳动纪律、工作能力等⑤《贯彻中央人民政府保护工厂指示，京津等地公营厂矿展开群众性大检查，各厂矿发生事故已逐渐减少》，《人民日报》1949年12月25日。），防止政党力量、行政力量与群众力量相脱节或结合不当的弊端。