依法治校背景下高校合同管理研究

黄世德,李晓月

(1.广西医科大学依法治校办公室,广西南宁,530021;2.广西医科大学第一附属医院,广西南宁,530021)

一、引言

大学治理与国家治理具有同构性,积极推进大学治理体系和治理能力现代化建设是当前大学发展的新理念和新使命。[1]依法治校不仅是高校治理的问题,更是法治社会建设的问题,甚至是法治政府和法治国家建设的问题。[2]教育法治是国家实力的象征,是现代国家教育进步的重要标志。依法治教是最规范、最稳定的教育治理方式。[3]只有依法推进高等教育治理,遵循法治要求,建立健全高等教育治理体系,提高高等教育治理能力,才能保证治理的合法性、有效性和持续性。[4]高等院校作为高等教育的组织机构,其所涉及的合同签署存在多个利益方,规范化的合同管理能够帮助高校规避风险和预防纠纷,确保资源的分配与利用契合高校的战略目标和发展需求。同时,优化合同管理可以减少决策的误差和过程的阻塞,进而提高高校管理效能和执行力,避免资源浪费和重复使用,提升高校的综合竞争力。因此,本研究先阐明高校合同管理的必要性,再基于当前高校合同管理中存在的问题,提出完善高校合同管理的建议,为高校优化合同管理工作提供参考。

二、高校合同管理的必要性

现代经济是契约经济,市场经济活动离不开合同规范。合同是一种法律文件,为一定的商业目的服务,其核心问题是商业问题,因此,合同具有商业和法律的双重属性,合同在法律外壳下包含着商业的芯。[5]《民法典》第464条规定,合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。合同作为一种法律约束,能够规范主体的行为,明确主体的权利义务,保障合同履行的公平性和公正性。高校在依托合同开展相应活动时,会面临触发相应的合同风险的潜在可能。合同风险主要来源于三个方面:一是不可抗力和市场变化,主要是指政策法律变化、重大技术突破等;二是合同相对方,相对方的诚信度、履行合同的能力、承担责任的能力等,影响着合同风险的有无和大小;三是合同条款风险,如果合同条款约定的内容不明确,执行中就会产生歧义,容易引起争议。在依法治校背景下,高校的合同管理是指要加强高校合同法治建设,提高合同相关主体的法律风险防范意识,对合同生命周期全过程进行监督和指导,确保高校能够有效预防与处理高校合同面临的商业风险和诉讼纠纷,进而把高校各项事业纳入法治轨道,推动高等教育发展现代化。

(一)高校依法治校的必然路径

习近平提出,要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度。[6]依法治校是对法治化的学校管理体制下学校管理活动及其管理行为性质的概括,将各种法律规范、行业规定、商业规则中对合同的具体管理规定,同学校的行政运行和学校的实际发展情况结合起来,进行制度化规范,确保管理权力来源于法律授权。2020年教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》以来,各地区高校积极创建依法治校示范学校,探索出不少成功经验,高校依法办学与依法管理的意识和能力明显提高。但是,依法治校的具体实践与教育改革发展的新形势、新任务相比,与全面推进依法治国的新要求相比,还存在较大差距。高校合同在高校合同管理办法中是指高校或高校授权的校内组织以高校的名义与自然人、法人和其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系而形成的合同。从高校的组织框架来看,高校包含教学单位、党政群团部门、附属单位等各级各类组织,高校中除了校内单位,也存在部分附属单位,而附属单位的类型也需要具体分析:一类是附属单位属于独立法人单位,在业务上以自身独立的财产承担责任,在教学上服从高校的领导;另一类是附属单位在主体单位授予的权限范围之内运营,涉及重大决策仍需主体单位作决定的校办产业,在具体合同签订过程中,经常出现高校各类单位超越权限、隐瞒事实等行为,后期造成高校的涉诉。综上,合同管理法治化是高校依法治校的重要内容,只有坚持合同法治化管理,才能有效规避法律风险和合同纠纷,助力高校和谐、稳定、有序、高质量发展。

(二)贯彻党委领导下校长负责制的必然要求

根据《高等教育法》第39条规定,党委对高校重大事项负有领导职责,依法治国离不开党的领导,教育领域的依法治校应当在党的领导下也是必然要求。党委领导下的校长负责制是中国特色社会主义高等教育的基本制度,也是中国特色社会主义大学管理体制的基本特征。[7]在教育管理体系中,校长负责制是一种“集约化”概念,高校实行的党委领导下的校长负责制具有政治与管理上的双重功效。[8]《高等教育法》第30条规定,高等学校的校长为高等学校的法定代表人。2014年中央印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指明,依法代表学校与各级政府、社会各界和境外机构等签署合作协议是校长法定职权之一。[9]大学校长作为学校法人,是学校合同管理体系构建和运行的顶层管理者,负有直接且全面领导的责任义务,有责任发挥依法治校的领导作用。具体来讲,校长应当充分发挥领导作用,在合同签订过程中要履行合同审批、授权和签署的职责,确保合同的合法性、合规性和有效性。同时,依法对合同管理进行领导和监督,确保合同管理的规范性、科学性和合法性。这要求高校校长在具体行政时既执行党委的决议和决定,更符合国家法律法规,从而真正体现依法行政,发挥高校校长法人的治理作用。

(三)提升高校治理能力和治理水平的重要举措

依法治校以法律条款的形式对各行为主体责权利作出明确规定,防止各主体之间因责权利不清而导致内部消耗或管理效率降低的情况出现。依法治校要求校长或者以校长为首的领导班子团体规划高校法治工作,体现高校治理法治化的能力和影响力。[10]合同管理是高校治理的重要环节,法治化的合同管理模式可以帮助高校提高高校资源管理的有效性,协同高校教学、科研、管理、人事等部门之间的业务发展,保障高校本身、教职员工以及附属范围的合法权益,优化高校行政运营模式和效率,服务领导层作出符合高校发展规划的决策,促进高校规范、透明、公正地治理,凝聚改革发展共识,减少国有资产的流失,从而提升高校的治理能力和治理水平,实现高校可持续发展和长远发展的目标。

三、高校合同管理中存在的问题

(一)高校合同管理权限不清晰

高校的合同管理权上位法主要来自财政部和教育部的相关规定。2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范(试行)》第五十四条规定,单位应当建立健全合同内部管理制度。[11]2020年教育部印发的《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》指出,评定指标有健全合同管理制度。[12]财政部的文件指向高校财务部门,教育部的文件指向高校法治机构,高校合同管理既包含财务权力,也包含依法治校的内容。从合同内容出发,合同管理应主要由高校法治机构实施,但高校内的法治机构多数是科级单位,通常挂靠在发展规划部门或高校办公室下,自身缺乏相应的职级和职责权限,实际上无法对高校各个层面的合同进行管理。财务部门在开展合同管理时通常关注财务风险问题,而不以防控法律风险为目标,因而难以实现合同的综合性管理。可见,高校合同管理的权力主体多元化,导致高校各部门几乎只对合同内涉及本部门事务的部分内容负责,高校合同管理难以达到规范、统一、严谨的法治要求。在财政部和教育部规定的基础上,高校有必要借助自主办学管理权进行兜底,综合考虑高校的实际情况,对合同管理进行有效分配,建立起整体性的合同管理体系。

(二)高校合同管理信息化系统不完备

高校办公信息化主要体现在办公系统、财务系统、教务管理系统、学工管理系统、资产管理系统等各类管理系统的信息化上。但因建立专门的合同管理系统的成本较高,目前高校合同管理多依附于OA办公系统、财务管理系统等,自身缺乏专门的信息化系统支持,无法实现对合同的草拟、审核、签订、履行、备案、借阅等合同管理的全生命周期进行监控、分析、评估和预警。合同管理主要依靠人工管理,难以实时监控合同的关键条款和合同的履行情况,实际管理效率低下,妨碍了合同的风险防范。具体表现如下:第一,合同管理仍然依赖人工操作,缺乏自动化、智能化的管理方式;第二,合同信息记录和管理方式较为分散,难以形成全面、准确的数据,并且难以及时更新和查询;第三,合同备案审查流程烦琐,包括纸质资料整理、递交审核等,缺乏合同管理的标准化流程,导致工作难以协调和统一,管理效率低下;第四,合同存档方式落后,多为纸质存档,不仅查询困难,而且还存在合同遗失、损坏等风险。

(三)高校合同管理规章制度不完备

我国的教育立法特别是高等教育立法起步较晚,在处理高校内部矛盾和利益纠纷时,缺乏统一的规章制度标准。此外,高校管理法治化薄弱,长期以来主要接受政府部门的统一管制,实质上游离于法律之外。[13]部分高校目前还没有出台专门的合同管理规章制度,处于合同管理制度不完备、管理无章可循的状态。制度化高校合同管理一方面能够明确职能部门和领导干部等不同管理主体的管理边界和底线,另一方面能够为高校发展赋能和创造价值。当前高校合同管理缺乏相关制度,具体表现在以下三个方面:一是缺乏规范的合同管理制度,导致合同的起草、审批、签订、履行等环节存在不规范的情况,容易引发合同越权签署、逾期履行等问题;二是缺乏对合同履行情况的监督和评估机制,缺乏及时发现与处理违约行为和不规范操作的能力,容易给高校带来合同法律纠纷和财务风险;三是缺乏合同管理相关的培训和学习机会,合同管理工作人员缺乏对合同管理知识的掌握,对合同管理的要求和标准不够清晰。

(四)高校法治队伍力量较薄弱

法律不仅要靠权力来支持,更要靠人来执行。法治其实是人依法而治。[14]如果高校法治队伍能力不足、素养不够、工作松懈、效率低下,未能严谨审查合同,再好的合同管理体系也会在具体实践中坍塌,甚至沦为无效的规章制度。高校法治队伍力量较薄弱,具体表现在以下两个方面。一是高校法治队伍的法治基础薄弱。部分高校在法治建设过程中仍是“以法治校”而不是“依法治校”,简单地认为依法治校就是将法律作为工具和手段来治理高校,而不是将法律作为管理高校的依据和最高权威;二是高校法治队伍的理论知识薄弱。高校领导均为各学科领域专家,但未必对法律知识有深入了解,一定程度上缺乏深层次的法治思维,难以营造相应的法治环境,对高校依法治校实施力度不足。总之,高校在进行依法治校时,要考虑高校的法治现实状况,全面摸清依法治校的缺口和薄弱点,逐一采取措施进行完善。

(五)高校合同纠纷处理能力待提升

纠纷性法律风险是社会主体在社会运行过程中需要承担的风险成本之一,因此,高校涉诉也是常有之事。但由于高校缺乏专业处理诉讼纠纷的人员和管理机构,在诉讼过程中常常处于不利地位。高校处理合同纠纷的能力不足,具体表现在以下三个方面。一是缺乏诉讼专业知识和实务经验。高校不了解合同纠纷的相关法律条款和程序,无法正确评估合同纠纷的风险和利益,对相关证据和法律文件的分析与解读能力不足,无法准确判断合同纠纷胜诉的可能性和风险点。二是缺乏法律意识和工作责任心。高校对合同纠纷的处理态度不积极,缺乏主动性和责任感,无法快速响应和处理纠纷,容易遗漏重要的细节和问题,影响纠纷的解决效果。例如,实践中逾期提交诉讼材料是高校涉诉过程中最为常见的问题,导致相关证据不被法院采纳,最终造成败诉的结果。三是缺乏团队协作,无法提出合同纠纷的处理方法和策略。高校在决定合同纠纷的处理方向时通常根据领导的具体意见执行,但缺乏向相关专业人员征询意见,对调查与收集的相关证据和材料不敏感,难以妥善处理合同纠纷双方的矛盾和争议,难以提出具有实际操作性的解决方案。

四、完善高校合同管理的建议

高校合同管理存在的问题,本质上是高校内部组织建设存在的问题,高校应当不断完善相关制度和内控流程,降低或规避内控风险。[15]从合同管理的法治化理解,高校促进合同管理的规范化、法治化可以从以下五个方面着手。

(一)明确高校合同管理机构和权限

目前,高校的合同管理模式主要有“防范风险与责权利统一、集中管理与授权”“统一领导、归口管理、分级负责”“统一指导、归口管理、权责一致、分级负责”。不同的高校采取不同的管理模式,其中,采取“统一领导、归口管理、分级负责”模式的高校较多,其对应的管理体系是“综合管理部门—归口管理部门—承办(执行)部门”,相关的具体行政部门主要是科研处、教务处和人事处。在此类模式下,高校合同管理的关键是确定综合管理部门对高校合同管理承担的是领导职责还是指导职责,领导需要承担责任,指导只做业务上的指导,不参与决策上的定调。本研究认为,高校合同管理更宜在管理体系中采用指导原则。有必要将高校合同划分为重大合同和一般合同,并确立重大合同的认定标准,进而对重大合同和一般合同设定不同的管理权限。此外,在综合管理部门对合同的统一领导下,为了避免综合管理部门因积压合同导致合同签订和履行进程过于缓慢的问题,一般合同的管理权限可授权至各职能部门(学院),建立相应的定期汇报制度和审查制度,防范合同签订风险,维护管理秩序。

(二)加强高校合同管理的制度化建设

高校要健全合同管理制度,将精细化管理视为合同管理路径的核心原则。高校应当按照统一指导、分类管理和各司其职的基本原则,建立由分管领导直接领导的合同管理体系,这主要包含两方面内容。一是设立合同管理的具体基础性制度,以确保合同管理工作的规范运行。具体基础性制度包括合同管理的工作流程和操作规范,专门的合同管理部门或岗位,重要岗位和关键人员在合同管理中审批、签订等方面的权责界定等。二是建立合同管理业务的实施办法、业务指南或指引,以不断完善合同管理的精细化和专业化发展。具体建设内容包括对普通合同的审查和对重大合同的审核,合同管理的质量评估机制和责任追究机制,定期的合同管理情况交流、通报联席会议,以及合同专用印章管理、合同归档管理、合同编号设置、合同示范文本、合同考核评价制度等。

(三)建立高校合同管理信息化平台

《教育信息化2.0行动计划》指出,要进一步加强教育管理信息化,优化教育业务管理信息系统。[16]高校应当以数字校园建设为契机,加强高校合同管理系统的建设,推动合同管理系统与财务系统、办公系统、采购系统等高校系统的协同,利用信息技术手段,建立合同管理标准化流程,囊括合同范本、合同起草、审核审批、签订、履行、争议、归档的整个生命周期,实现全流程的风险管控,实现合同规范化和精细化的全生命周期管理。这既可以提升高校的合同管理效率和管理水平,也可以为全面依法治校提供有力支撑。具体实施路径如下。一是建立合同管理信息化系统。通过建立合同管理信息化系统,集中管理合同数据和信息交流,提高效率和准确性,实现合同的电子化存档和管理,提高合同管理的效率和便捷性。二是推行电子合同。鼓励高校在合同签署环节使用电子合同,减少纸质合同,提高合同管理效率。同时,加强对合同管理信息的安全保护,采取合适的技术手段,确保合同数据的安全性和隐私保护。三是建立统一的合同备案和查询平台。建立高校合同备案和查询平台,实现合同备案和查询的在线化,减少烦琐而重复的手续。四是加强信息共享与沟通。推行合同管理信息共享机制,加强内外部信息的沟通,提高合同管理工作的操作性和高效性。

(四)加强高校合同管理的队伍建设

加强高校合同管理的队伍建设是高校合同管理的关键措施。开展培训是提高高校合同管理规范水平的必要手段。系统规范的合同管理培训内容要有针对性,既要有法治部门开展专门的合同管理培训,也需要其他职能部门相互配合,开展普及化的合同管理培训,不断提高高校工作人员开展合同合规工作的意识和能力,形成高校内部独特的合同规范化管理氛围。第一,高校要建立起专业化的管理队伍。由法律、财务、审计和业务部门共同组成合同管理队伍,在全校范围内形成合同管理的“大法务”氛围,确保高校合同管理的规范性和全面性。第二,高校要加强相关人员的培训。开展法律与业务的交叉培训,培养合同管理人员的综合能力,积极推进合同管理的规范化、制度化。第三,高校要建立合同风险预防和处理机制,及时并充分地传达最新的合同管理要求和单位出现的合同风险,并对单位员工提出的合规咨询问题予以充分解答。第四,高校要加强区域高校之间的通报机制。通报机制能够有效预防合同当事人挖设合同风险,提升高校自身防范合同风险的能力。

(五)增强高校合同纠纷处理能力

目前,高校应对合同纠纷的处理模式主要有三种:一是由律师全盘负责,高校听取最终结果即可;二是由高校的具体业务部门处理合同纠纷;三是由法律顾问、业务部门和高校领导组成临时团队进行应诉。本研究认为,最优的处理方式是第三种。法律顾问具备专业的法律知识;业务部门是掌握涉诉法律事实的部门,对涉诉内容有着全面了解;高校领导属于高校的决策层面,对诉讼请求、诉讼赔偿有着决定权,法律顾问和业务部门主要根据高校的诉求处理涉诉业务。因此,法律顾问和业务部门在充分了解事实基础上,根据高校的实际诉求依法依规开展诉讼事务,算是高校在处理合同涉诉时较为理想的状态。高校应建立健全合同纠纷解决机制,形成由法律顾问、业务部门和高校领导共同组成的诉讼团队,以团队为单位参与高校合同纠纷的申诉、调解、仲裁和诉讼等程序,确保合同纠纷能够得到及时、公正、有效、全面的解决。

五、结语

依法治校是高校高质量发展的必然道路,也是实现高等教育现代化的重要保障。高校推进合同管理法治化工作,需要注重培养高校领导良好的法治意识,培养业务部门人员具备基本的合同法治素养,明确校内相关法治机构的职责和权限,运用现代化技术管理手段开展合同管理。高校合同管理法治化建设是高校必须长期坚持的事业,高校只有坚持依法治校、依法管理合同,才能实现高校合同的精细化、规范化,推动高校治理内涵式和高质量发展。