百年来中国共产党领导制度建设的三重向度

刘亨

（山东大学 马克思主义学院 山东 济南 250100）

始终坚持和加强党的领导制度建设是中国共产党的优良传统和独特优势，也是新时代坚定不移推进全面从严治党的重中之重，更是破解大党独有难题的制度密钥。党的十八大以来，理论界对“党的领导制度建设”的研究和关注持续攀升，形成了诸多有益成果，但学界更多偏向从基础理论或历史发展的维度进行分析研究，而少有立足于两者之上来深入探究新时代党的领导制度建设的实践路向。因此，本文试从理论、历史和实践三重向度对党的领导制度建设进行整体性把握，追溯其理论渊源，杷梳其历史轨迹，并探讨相应的实践路径，以期进一步深化相关学理研究，为新时代更好地将党的领导制度优势转化为国家治理效能提供理论支撑与实践支持。

一、中国共产党百年领导制度建设的理论渊源

理论是实践的先导，思想是行动的指南。马克思主义经典作家和中国共产党人在创建无产阶级政党、领导无产阶级革命、加强无产阶级政党建设的伟大实践中，创造性地建构了一整套系统科学的马克思主义党建理论体系，其中蕴含着无产阶级政党领导制度建设的重要思想，为中国共产党百年领导制度建设奠定了坚实的理论基础。

（一）马克思恩格斯关于无产阶级政党领导制度建设的科学阐释

马克思、恩格斯认为，无产阶级政党作为以科学理论为指导的“各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分”［2］，担负着解放自身进而解放全人类的历史使命，所以必须坚持党对无产阶级革命事业的绝对领导，并以制度化的形式确保党的领导更加坚强有力。

一方面，必须坚持无产阶级政党对革命事业的绝对领导。1850 年，马克思、恩格斯在《中央委员会告共产主义者同盟书》中强调，无产阶级不能再作为随声附和的合唱队，而应以独立的政治组织形式成为领导革命的“中心和核心”，提出了建立独立的工人政党的历史任务。巴黎公社革命惨遭失败后，恩格斯针对否认政治斗争的错误论调，旗帜鲜明地指出革命是政治的最高行动，使工人阶级成为独立的政党而非资产阶级政党的“尾巴”“附庸”是夺取革命斗争胜利的根本前提。1892 年，恩格斯在致卡·考茨基的信中严厉批判了费边社所宣扬的“工人要依附自由党”的做法，并将建立独立的工人阶级政党作为我们的策略。随后，恩格斯在致保尔·拉法格的信中再次指出，形势的向前发展使得工人阶级愈发认识到唯有建立起独立的政党才能发挥自身所蕴含的巨大力量。由此可见，马克思、恩格斯认为领导权问题是无产阶级政党的首要问题，唯有将革命的领导权牢牢掌握在自己手中，才能最终夺取无产阶级革命的伟大胜利。

另一方面，必须在无产阶级政党内部实行集体领导制度。1847年，马克思、恩格斯在加入正义者同盟之后，就开始思考并着手按照民主的原则对同盟进行改组，规定“所有盟员都一律平等”［3］，“必须宣誓无条件地服从同盟的决议”［4］，同时强调实行党的代表大会制度，主张用代表大会取代原初狭隘的人民议事会，并使之成为同盟的立法机关和最高机关，以彻底清除结构上和活动中根深蒂固的宗派主义。此外，马克思、恩格斯在指导筹建第一国际和同各种机会主义流派的斗争中，规定实行全协会工人代表大会制度以反映工人阶级的共同要求，并强调国际内部要严格执行“少数都要服从多数”的基本原则，坚定实行集体领导，反对个人独裁，“始终力求做到以原则为准绳，而不是以这个人或那个人为准绳”［5］。诚然，在无产阶级政党内部实行集体领导制度是使全党“拧成一股绳”的关键所在，马克思、恩格斯在领导无产阶级革命斗争实践和与各种错误思潮的理论交锋中，开创性地构建了一系列具有科学性、前瞻性的无产阶级政党领导制度安排，为中国共产党领导制度建设提供了思想源泉。

（二）列宁关于无产阶级政党领导制度建设的实践探索

作为国际无产阶级革命伟大导师和精神领袖，列宁将马克思主义建党学说运用到建设布尔什维克政党、领导俄国革命、探索苏联社会主义建设的实践过程中，成功续写了马克思恩格斯无产阶级政党领导制度建设思想的新篇章，进一步筑牢了无产阶级政党领导制度建设的“四梁八柱”。

一方面，列宁认为“党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导”［6］。首先，党的领导是全过程的领导。面对托洛茨基宣扬的“工会国家化”和“工人反对派”提出的“国家工会化”的错误主张，列宁严肃强调共产党始终是进行社会主义社会建设和管理的领导核心，并指出“工人阶级不仅在取得政权之前、也不仅在夺取政权时期、而且在掌握政权之后，都需要共产党”［7］。其次，党的领导是全方位的领导。列宁认为党的领导涉及各条战线、各个领域、各个部门，既体现在党的政治路线和方针政策上，也具体反映在国家政权、经济工作、文化教育工作、法治建设、工会及其他群众组织等多个方面。另一方面，在列宁看来，政党执政能力有效提升的关键在于实现集体领导和个人分工的制度性结合，“我们既需要集体管理制来讨论一些基本问题，也需要个人负责和个人指挥来避免拖拉现象和推卸责任的现象”［8］，以此保证党的路线、方针、政策的科学制定和有效执行。

（三）中国共产党人关于无产阶级政党领导制度建设的赓续发展

党的百年历史就是一部党的领导制度建设的理论发展史。百年来，中国共产党始终聚焦“如何坚持和加强党的领导”这一核心命题，在中国革命、建设、改革的生动实践中，逐步形成和发展了中国化时代化的无产阶级政党领导制度建设思想。

建党以来，以毛泽东同志为代表的中国共产党人始终坚持将马克思主义政党学说与党的领导实践相结合，创造性地提出了坚持“党的一元化领导”主张，探索建立了党委制、党组制度和党管干部制度等各项制度，奠定了中国革命胜利的政治基础。新中国成立后，党在领导社会主义改造和建设的过程中延续党的一元化领导体制，同时将各项领导制度纳入国家政权系统，对党的最高权力机构、党的地方组织、基层党组织进行了适时调整，并通过完善民主集中制、强化请示报告制度以及重构党内监督机制，对党的一元化领导工作机制进行了诸多创新性探索。

改革开放后，以邓小平同志为代表的中国共产党人坚持从全局和战略高度谋划党的制度建设，首次提出“党的领导制度”这一全新命题，同时针对制度内部存在的权力过分集中、党政不分、以党代政等现实问题，强调必须改革和完善领导体制、组织形式和活动方式，由此逐步建构起与我国政治生活相配套、与国家制度相衔接的党的领导制度体系。党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为代表的中国共产党人围绕党的建设两大历史性课题，毫不动摇地“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度”［9］，推动党的领导向科学化、制度化、规范化方向迈出新步伐。党的十六大以来，以胡锦涛同志为代表的中国共产党人在治国理政的实践中，始终坚持“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”［10］加强党的执政能力建设，为实现党的执政目标、完成党的执政使命提供了有力的制度保障。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以改革创新精神推进党的建设，明确提出了从“党的领导制度”到“党的领导制度体系”的建设目标，并在实践中形成了党的全面领导理论，即“党的领导必须是全面的、系统的、整体的”［11］，为新时代改革完善党的领导制度体系指明了战略目标和实践途径。

二、中国共产党领导制度建设的百年历史演进

从历史视野洞察中国共产党百年奋斗的光辉图景，党的领导制度建设在中国革命、建设、改革的伟大实践中开拓前进，在马克思主义中国化时代化的理论创新中接续发展，在坚持和完善中国特色社会主义制度中升华蜕变。依据唯物辩证法的理性逻辑审视党的领导制度建设的历史轨迹，可将其具体划分为制度开篇、制度发展、制度重塑、制度强化四个发展阶段。

（一）新民主主义革命时期党的领导制度建设的开篇

新民主主义革命时期，中国共产党围绕争取民族独立、人民解放的历史任务，在学习马克思主义政党建设学说和参照苏俄政党体制建设经验的基础上，创造性地发展出一整套符合中国国情、反映革命规律、彰显中国特色的党的领导制度体系。建党伊始，中国共产党就在一大纲领中明确规定了党的组织工作制度和领导结构，为加强中央对各地党组织的集中统一领导提供了合法性依据。中共二大规定实行委员会制的集体领导制度，以党规建设的形式对党的领导制度的构架原则及其运行机制作了统筹安排。中共四大第一次明确提出了无产阶级在民主革命中的领导权和工农联盟问题。中共五大通过的《组织问题议决案》明确指出：“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部。”［12］这标志着党的集体领导制度的正式提出。但遗憾的是，这一科学的制度没有得到有效的执行，尤其是没有对封建家长制作风加以有效遏制，致使第一次国内革命战争惨遭失败。此后，中国共产党人愈发认识到强化党的集体领导制度的极端重要性。1928 年发布的《中央通告第三十二号》把集体指导归为党的建设最严重的问题，并对各级党部如何正确运用集体指导作了七个方面的具体规定。中共六届六中全会审议通过《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，明确规定“四个服从”和“党的一切工作由中央集中领导”［13］是民主集中制的基本原则，在愈发严峻的战争形势下加强了中央对各根据地的领导。解放战争时期，毛泽东灵活运用马克思主义哲学观点对党的集体领导经验加以系统化表达，为中共中央起草了《关于健全党委制的决定》，该决定认为党委制是保证党的集体领导、防止个人包办的重要制度。

（二）社会主义革命和建设时期党的领导制度建设的发展

新中国诞生后，中国共产党实现了由局部执政到全国执政的转变，工作重心的转变客观要求党的领导制度必须适时转型，以契合党和国家事业发展的现实需要。1949 年中共中央决定在中央人民政府内组织党委会和成立党组，形成了中国特有的“报告制度”和决策制度，巩固了党中央对中央人民政府的一元化领导。为增强党的团结，以战胜内外敌人的任何破坏阴谋，1954 年党的七届四中全会“要求全党上下以党中央为唯一的核心”［14］。同年9 月，第一届全国人民代表大会以宪法的形式将党的领导嵌入国家制度，确立了我们党在党和国家事业发展中的最高领导地位。中共八大对党自身的领导体制和党对国家政权领导体制改革作出了诸多有益探索，将党的领导制度建设推向了更高的阶段。党的八大通过的《关于政治报告的决议》指出：“必须贯彻执行集体领导和党内民主的原则。”［15］但由于“左”倾思想的不断增长和阶级斗争的日益扩大，党的领导制度依然面临着很多问题和困境，对此，毛泽东同志在七千人大会上着重强调发扬民主和加强集体领导的重要性，但没有从根本上扭转“左”的错误的政治路线，直至“文化大革命”期间党的领导制度遭到严重破坏，因此这一时期党的领导制度建设是一个发展中历经曲折的过程。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期党的领导制度建设的重塑

改革开放以来，以邓小平同志为代表的中国共产党人认真总结和汲取新中国成立以来正反两方面的经验教训，成功开辟出一条具有中国特色和时代特征的党的领导制度建设新道路。1980 年，党的十一届五中全会以加强和改善党的领导为主要议题，向全党重申了坚持集体领导、维护党的集中统一、发扬党内民主等十二个方面的党内政治生活重要准则。同年8 月18 日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》报告，系统论述了改革党政机构中权力过于集中的领导制度、废除领导职务终身制、实行和坚持集体领导制度等重大任务，形成了较为系统的党和国家领导制度改革的基本思想。中共十二大决定恢复健全总书记制，从制度上堵塞个人专权的可能性，并通过成立中央顾问委员会顺利解决了党的领导干部新老交替的问题。党的十五大把法治化作为党的领导制度建设的方向，实现了党的执政方式和领导方式的历史性跨越，为新时期加强党的建设和改善党的领导树立了新的航标。在庆祝建党八十周年时，江泽民郑重提出“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党委议事决策制度，相互关联的四个方面构成了科学决策的严密体系，为党委坚持集体领导提供了基本依据。迈入新世纪，中共十六大充分阐明了“改革和完善党的领导方式和执政方式”［16］，对于发展社会主义民主政治具有全局性影响，并明确规定按照“六种执政方式”实施党对国家和社会的领导。党的十七届四中全会《决定》提出了“坚持和完善党的领导制度”的时代课题，强调要在创新实践中不断提升党的领导制度建设科学化水平。

（四）中国特色社会主义新时代以来党的领导制度建设的强化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕坚持和加强党的全面领导作出一系列战略决策部署，力求推动党的领导制度体系日臻完善，确保党的领导贯彻到治国理政的全过程。其一，将党的领导制度置于根本领导制度地位。党的十九届四中全会厘清了国家治理现代化与党的领导制度效能之间的耦合关系，强调“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”［17］。此外，习近平总书记高度重视党内法规制度建设，将坚持和加强党的全面领导作为新时代党内法规制度建设的重要政治原则，强调“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”［18］。其二，全面规划和周密部署党的领导制度体系建设。党的十九大首次提出“完善坚持党的领导的体制机制”；随后十九届三中全会将其发展为“完善坚持党的全面领导的制度”；党的十九届四中全会则在此基础上进一步提出了“党的领导制度体系”的新概念，并从六个方面对这一制度体系作出了全面性、系统性、整体性的架构部署。其三，统筹改革和强化党的领导制度载体。党的十八届三中全会提出了“深化党的建设制度改革”的时代命题和任务，强调“全面深化改革必须加强和改善党的领导”［19］。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，把“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”［20］纳入改革的目标范畴。习近平总书记在党的二十大报告中郑重发出了“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”［21］的新征程号召，实现了对这一目标的有效衔接和接续推进。

三、中国共产党百年领导制度建设的实践启示

回溯中国共产党领导制度建设的百年发展沿革，中国共产党人一脉相承地坚持和加强党的领导制度建设，不仅取得了彪炳史册的伟大成就，而且积累了诸多宝贵的历史经验，为我们续写党的领导制度建设的新篇章提供了历史智慧和现实启示。

（一）保证党的领导制度建设的合法性

合法性概念具有社会学（广义）和政治学（狭义）两个层面的深刻意涵。从广义上讲，合法性概念主要用于讨论社会的秩序、规范或规范系统；从狭义上看，合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。我们主要从政治学意义上分析和讨论党的领导制度建设的合法性问题，即判断其是否获得民意认同和符合法治要求。一方面，党的领导制度建设必须获得民意认同。中国共产党执政的合法地位是由人民赋予的，党的领导制度建设亦是如此。换言之，党的领导制度被公民视为合理的和符合道义的程度，不仅直接反映着制度制定的科学性和合理性，甚至能够决定制度执行的可行性和实效性。因此，推进党的领导制度建设必须要以符合人民意愿、经得起时代和实践的考验为根本前提。另一方面，党的领导制度建设必须符合法治要求。首先，中国共产党“必须在宪法和法律的范围内活动”［22］，党的领导制度建设亦必须在此范围和框架内进行，体现宪法原则和法律精神。其次，要推进党的领导入“宪”入“章”，有效保证“党的领导”作为制度精神融入宪法修正和党章修订的全过程，全面夯实党的领导制度建设的法理根基。

（二）提高党的领导制度建设的科学性

科学性是指主体在遵循事物发展内在规律的基础上，通过实践对世界加以认识和改造的客观规定性。简言之，中国共产党能否实现科学执政关键在于是否具有符合规律性的科学制度支撑。为此，一是要保证制度的科学性。无产阶级政党自身的先进性和指导思想的科学性客观要求以党的执政规律为根本遵循，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的基本法则，使党的领导制度建设科学化。同时，党的领导制度体系是多种要素相互耦合、兼容共进的有机整体，要以“坚持和完善党的领导制度体系”为目标统摄，对各项制度进行全面的、系统的、整体的“顶层设计”，进而建构一个完备、稳定、管用的制度体系。二是要保证制度的有效性。制度的行之有效不仅源于制度本身的科学性，也取决于制度执行的有效性。因此，应明确规范制度执行的步骤和流程，建立健全党的领导制度的监督机制、评估机制和问责机制，确保各项制度的落地生根、开花结果，同时要构建起党的领导制度的评价体系，注重总结分析和评价制度的科学性，综合考量党内党外对领导制度建设的满意程度和建议诉求，并根据具体实际需要作出适当调整。

（三）扩大党的领导制度建设的民主性

民主性是指执政党在治国理政实践中严格遵循坚持人民至上的价值理念，真正倾听人民呼声、满足人民需要、回应人民诉求，使路线方针政策的制定能够切实反映最广大人民的意愿和利益。实践证明，民主性是党的领导制度的生命之基、力量之源，新时代推进党的领导制度建设必须紧紧扭住“人民民主”和“协商民主”两个关键。其一，推进党的制度建设必须坚持“人民民主”。若要使党的领导制度真正变为实际发生作用的活制度，必须始终坚持以人民为中心的价值立场，通过深入调查研究广泛征求群众意见和建议，提高人民群众的参与度，真正使党的制度解答人民之问、满足人民意愿、维护人民利益，永葆党的领导的人民底色和情怀。其二，推进党的制度建设必须坚持“协商民主”。“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”［23］。当前百年未有之大变局下，面对不同现代化道路竞争博弈的新挑战，依托党内协商、党际协商、党政协商、党群协商等诸多形式，可以在党内党外反复讨论和论证的基础上实现集中民智、增进共识、汇聚合力，进而巩固和扩大坚持党的集中统一领导的显著制度优势，确保中国式现代化的巍巍巨轮能够行稳致远。

（四）增强党的领导制度建设的实践性

实践是一种主观见之于客观的社会性物质活动，是党的领导制度的根本属性，也是制度实现自身价值和对其生命力进行客观确证的唯一途径。对此，习近平总书记多次强调：“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。”［24］由此可见，我们必须高度重视坚持党的领导制度建设的实践性，在增强制度的执行力上多下功夫。一方面，坚持推进实践基础上的制度创新。一百多年来，党领导人民在披荆斩棘、驰而不息地管党治党实践中，成功搭建起党的领导制度体系的“四梁八柱”。展望未来，党和人民必须一如既往地立足中国实际、把脉时代诉求，在新时代全面从严治党的伟大实践中不断开辟党的领导制度建设的新境界。另一方面，坚持思想教育和监督执纪同行并重。既要通过开展集体学习、组织研讨、主题教育等系列活动，利用“共产党员”“学习强国”等学习教育平台，深入推进党内思想教育常态化、制度化与规范化，使广大党员自觉成为制度的信仰者、践行者、捍卫者，同时，也要强化“外部”监督实效以促进“内部”行为自觉，不断加大对制度落实的监督检查力度，切实增强监督的针对性和时效性，真正让党的领导制度时时生威、处处有效。

百年来，中国共产党坚持马克思主义政党领导制度建设思想，将自身锻造成为领导中国革命、建设、改革的坚强领导核心，推动中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。如今，踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程，前进道路上仍然存在各种风险挑战和艰难险阻。中国共产党要团结带领亿万人民在新的赶考之路上创造出新的人间奇迹，就必须始终坚持和不断完善党的领导制度体系，在“众星捧月”中实现中华民族伟大复兴的中国梦。