洛社镇农业产业结构调整的方式、影响及相关建议

曹利强

（无锡市惠山区洛社镇农业农村局，江苏 无锡 214187）

2020年之前，洛社镇农业的两大主导产业为蔬菜和水蜜桃。其中水蜜桃约8000亩，主要分布在洛社镇西南片--杨市片区，与惠山区阳山镇共享国家地理标志--“阳山水蜜桃”品牌，经多年的发展，水蜜桃产业已形成了从种植到销售再到物流配送的较为稳定的发展体系，生产面积近年来也趋于稳定，洛社镇将继续保持，今后适当地进行优化提升。2020年之前洛社镇蔬菜面积约666.67hm2，其中惠山区洛社镇精细蔬菜产业园连片区域面积约466.67hm2，主要以散户承包种植的模式为主，生产方式粗放，存在着诸多问题，难以满足乡村振兴中提出的 “产业兴旺、生态宜居”的要求，因此2020年开始，洛社镇开始进行产业结构调整，将原先的万亩蔬菜调整为高标准稻麦产业+高质量蔬菜产业的结构。洛社镇所处的江苏省无锡市惠山区，属于经济发达地区，农业生产总面积较小，规模化程度相对较低，以发展都市农业为主。

1 调整产业结构的主要方式

洛社镇产业结构调整主要涉及两方面：一是退出部分蔬菜产业，改为种植粮油作物，提升本地的粮油作物的生产能力；二是对原有的蔬菜产业进行提档升级，改造大棚设施，提高蔬菜产业水平。具体措施如下：

（1）清理对环境影响较大的蔬菜种植区以及拆除农用房、简易棚架等。以镇区内主要道路两侧200m为重点整治区域，全面拆除老旧大棚及农用房，累计拆除蔬菜大棚225.8hm2，拆除砖混结构农用房14514m2，拆除彩钢板房43202m2，退出水生蔬菜约40hm2，涉及农户约700户。

（2）新建高标准农田200hm2。由洛社镇人民政府主导，统一规划设计，在拆除大棚的区域以及水生蔬菜种植区域建设高标准农田，实行水稻与小麦、油菜轮作模式。

（3）新建高标准、规模化蔬菜基地以及配套设施。新建高标准蔬菜基地43.33hm2，以及叶菜分拣配送中心、农业展示中心，建成后租赁给叮咚买菜。

（4）提标改造大棚设施。将洛社镇精细蔬菜园核心区的60hm2大棚进行提档升级，改进大棚结构，使其适合全程机械化作业，并提升其防雪抗灾的性能。

2 产业结构调整带来的好处

（1）农田环境显著提升。原先连片的大棚蔬菜种植区域，农户为了方便生产，在农田旁边搭建了彩钢板房用于居住，平均每0.67hm2农田就会存在一个面积约100m2私搭乱建的彩钢板房，农户的生活垃圾、蔬菜的秸秆等都堆放在路边，滋生蚊虫，且每逢雨季田间道路就泥泞不堪，极大影响了农田、农村环境。通过此次产业结构调整，部分蔬菜大棚区域改成了连片水稻田，按正常生产需求，上千亩的稻麦种植区域只需要1个100m2左右的农业设施用房用于存放农资农具等，大量减少了违章搭建，且水稻、小麦等产生的秸秆相对于蔬菜大大减少，且可以粉碎后全量还田，另外，稻麦等粮油作物种植也不会像种植蔬菜一样产生难以处理的塑料薄膜。在当下对农村人居环境的要求日益提升、各地设置农村人居环境红黑榜制度，以及各地争创文明城市的大背景下，改善农田环境对提升农村整体环境的作用就更加突出。

（2）降低了管理成本与管理难度。原先蔬菜种植区域的管理成本主要来自以下几方面：一是安全生产管理的成本，政府农业农村部门以及相关村、社区必须不定期地对农户的居住场所进行用电用气安全隐患排查，尤其是在当下燃气安全日益重视的背景下，每逢节假日还需进行专项检查，若发现安全隐患，整改的费用往往由所在村、社区承担，例如无锡地区全面禁止在菜农公寓及农用房内使用煤气，但是考虑到农户生活所需，很难全面落实，如今拆除了大部分农用房后，只需对少数农用房和菜农公寓进行线路改造，将煤气改为使用电磁炉即可；同时，洛社镇农产品质量安全监管站每年还需检测蔬菜农残900批次以上。二是环境维护的成本，由于蔬菜种植会产生大量废弃菜叶、藤蔓等，因此镇政府专门建立了废弃物处理中心，安排专人定期到田间收集蔬菜废弃物运送至废弃物处理中心统一处理。另一方面由于散户较多，466.67hm2区域内有农户700余户，每天产生大量生活垃圾需要处理，每年在环境维护上投入将近50万元。三是处理违章搭建的成本，蔬菜种植区存在大量违章搭建的棚房，虽然责任村定期巡查，但仍屡禁不止，一旦国土部门通过卫星拍摄到，就需要进行拆除，而拆除时农户就会要求给予一定补偿。经过此次产业结构调整，一是农户基数大大减少，政府部门及责任村进行安全检查的工作量大大减少，整改难度也大大下降，对于用电用气安全隐患的整改，只需投入少量资金。二是对于原先的蔬菜种植区域不需要安排专人进行处理，减少了环卫方面人力物力的投入。三是违章建筑全部清零，并且由于没有了蔬菜大棚的遮挡，违章建筑可以早发现、早处理，减少了各种矛盾的发生。

（3）提高了粮食生产安全。2020年，洛社镇全镇水稻面积约126.67余hm2，通过此次产业结构调整，原先蔬菜种植区开始种植水稻，2022年达到了333.33hm2以上。近两年的新冠肺炎疫情，进一步提高了国家对粮食生产的重视度，也让各地区充分意识到，在实施区域封控后粮食保供的重要性，另一方面，近年来的中美贸易战也敲响了保护粮食安全的警钟。正是在这样的大背景下，洛社镇实施产业结构调整，提高粮食种植面积，确保粮食生产稳面积、稳产量，在一定程度上实现粮食的自我供应，在今后面临自然灾害、疫情管控等情况时，能保障百姓的“米袋子”。

（4）缓解农业从业人口老龄化的压力。原先承包蔬菜种植的散户大多数为外来人口，且年龄普遍较大，60岁以上的蔬菜种植从业人口占了90%以上，较多的农户表示年龄偏大，已力不从心，年纪轻的下一代又不愿接手从事蔬菜种植，有较强的退出意愿。此次产业结构调整后，通过招商引资将新建的蔬菜基地租赁给叮咚买菜，可进行规模化、机械化、智能化生产，不再需要大量农业劳动人口，同时新的企业入驻也给当地带来了新的就业岗位，现代化农业生产方式可吸引年轻人从事农业生产。

（5）改善了周边水质。近年来，各级环保条线对河道水质的要求日益提升，对农业面源污染的治理持续推进。通常在蔬菜种植尤其是叶菜种植方面需要投入较多的复合肥，目前市场上的复合肥以15-15-15（氮磷钾比例）为主，但蔬菜对磷元素的吸收利用率较低，大量未经吸收的磷元素排入河道，导致周边河道中总磷经常超标，尤其是在雨季，地表径流将大量磷素带入河道。通过产业结构调整，新建的蔬菜基地和高标准农田中，建设了生态湿地、生态沟渠等，农田灌溉水在排入河道前可进行净化，同时也建设了水肥一体化设施，科学施肥用药，使农田排放的水质达标。

（6）进了农业规模化发展。原先的农业发展各村各自为政，通过洛社镇政府对清理后的农田统一规划建设，把各村交界处的农田整合起来进行连片建设，大大提高了各村交界处的土地利用率，提高了农业规模化的程度。

3 产业结构调整的不利影响

（1）蔬菜面积减少导致菜价上涨。原先洛社镇生产的叶菜占无锡地区地产叶菜总量的60%，由于拆除的蔬菜大棚以及退出了水生蔬菜，蔬菜总面积大大减少，全镇商品蔬菜面积不到200hm2。2021年春节前后，青菜市场价格提高到了16元/kg，水芹24元/kg，价格较产业结构调整前上涨了100%，2022年苋菜价格16元/kg，较产业结构调整前上涨了200%以上。

（2）农田闲置期较长，引来市民投诉等问题。产业结构调整需要经历与农户签订退出协议、评估资产、拨付补偿、拆除蔬菜大棚、整理土地、重新规划设计、项目立项审批、工程招标施工、土地承包等过程，以新建43.33hm2蔬菜基地建设为例，仅项目立项审批流程就进行了三个多月，工程建设需要五个月，因此产业结构调整历时约一年半。由于农田长期闲置，老百姓认为是土地抛荒，并且由于部分农田未进行种植，造成的扬尘较大，因此市民会通过12345市长热线进行投诉，还有少数农户会私自在一些地块种植，又会给后期建设带来阻力。

（3）短期内周边河道水质磷超标严重。原先的大棚蔬菜区域，经十多年的种植，积累了大量磷元素，之前由于土地被大棚遮挡，雨水无法直接冲刷泥土，大棚拆除后，缺少了遮挡，下雨时候土壤中的磷元素就会被冲刷带入到周边河道，导致短期内水体中磷超标严重，不利于当地河长制工作的推进，甚至会影响部分省考、国考断面的水质考核。

4 产业结构调整存在的困难

（1）资金投入大，2020～2022年，累计投资3亿多。投资主要涉及三方面：一是农户退出需要对拆除的大棚、农用房进行补偿，2020年的补偿总额高达4280.9万元；二是土地租金补偿，各村将土地承包给种植户每年均可获得租金，但2020年农户退出后无法收取到当年租金，因此需要洛社镇人民政府进行补助，2020年补助金额约613.6万元，2021年仍处于农田建设期，同样需要支付土地租金600余万元。三是后期建设费用。新建蔬菜基地和高标准农田投资较大：2021年投入8000万元新建了天授村高标准蔬菜基地43.33hm2；2022年投资4500万元建设提升精细蔬菜园核心区60hm2大棚设施，投资4000万建设高标准农田175.33hm2，投资4700万元建设叶菜分拣加工中心，投资4500万元建设农业展示中心；2023年预计还要投资7500万元建设粮食加工中心及农机库。

（2）清退工作推进难。由于洛社镇退出菜农的工作是从2020年4月底开始的，大棚内种植了大量蔬菜，少量区域还种植了葡萄、梨树、草莓等经济价值较高的作物，部分农户不愿退出，部分农户索要的补偿金额很高。由于农户承包种植的地块基本都在协议期内，因此在与农户的谈判中处于不利地位，农户退出协议的签订耗费了三个多月，部分谈判无果的农户最终还请专业的评估公司出具报告。另一方面，由于其他乡镇也有退出相关种植户的工作，农户会对比补偿标准，若洛社镇的补偿标准低于其他乡镇，农户就会要求提高补偿金额。

（3）产生大量的废弃物难以处理。农户退出后，拆除了大量的砖混农用房、彩钢板房，这部分建筑垃圾难以找到合适的堆放地点，另一方面，由于拆除时无法做到完全清理干净，部分砖块就留在了农田中，导致后期耕种时农业机械损耗较大，并且还要额外花费人工进行清理。

（4）难以完成原有的考核任务。根据无锡市农业农村局的要求，到2025年洛社镇的市属蔬菜基地面积须达到333.33hm2以上，但是进行产业结构调整后，原先的200hm2蔬菜地改成了水稻田，2022年市属蔬菜基地面积仅133.33hm2，目前很难再找到地块进行蔬菜基地建设。

（5）项目用地难以解决。新建蔬菜基地以及高标准农田经统一规划设计，通常都需要建设农田道路、沟渠、灌溉泵站等，由于洛社镇进行产业结构调整涉及的大多数农田都属于永久基本农田，根据自然资源和规划局的相关要求，在基本农田内建设道路、沟渠、泵站需要实施占补平衡，即占用多少就必须先在其他区域进行补划，在无锡这种开发强度较高的地区，尤其是洛社的城镇开发强度已高达55%的现状下，要补划基本农田非常困难，即使有区域可以进行补划，办理手续也要经历较长的时间，这样又会延长土地闲置的时间。

（6）配套设施不足。在水稻生产方面，洛社镇基本没有大田农机、烘干机、加工设备等，原先种植面积不足两千亩时，播种采用直播的模式，收割后的稻谷可以找临时场地进行晒干，加工也可以去周边地区进行。但是水稻种植面积达到333.33hm2以上后，没有大田农机的支撑，满足不了种植户的需求，遇连续阴雨天气，如果没有烘干设备、没有恒温储藏库，稻谷、小麦就无法收割，对种植户造成较大的损失。

5 农业产业结构调整的相关建议

（1）编制农业专项发展规划。在产业结构调整前，应当有明确的产业发展方向，这就需要编制农业发展规划，这样产业结构调整才会有方向性，才能达到预期的效果。要充分调研本地农业发展现状，结合国土空间规划、村庄规划等上位规划，明确未来产业的发展方向，突出抓好农地连片规划，加强高标准农田建设，进一步夯实农业生产基础，科学优化产业布局，加强农业全产业链培育发展，加快构建现代农业生产体系、产业体系、经营体系、服务体系，推进现代农业规模化、园区化、组织化、科技化、品牌化、融合化、绿色化发展，确保稳产保供落到实处，全面促进农业高质高效发展。在工程建设方面，要早测绘、早设计，立项审批手续早办理，缩短农田闲置期，在工程未完成前，可种植绿肥进行养地，藏粮于地，避免抛荒。

（2）积极争取各方面资金。洛社镇在各大项目建设中积极争取上级资金，高标准农田建设方面市、区两级总共补助6000元/667m2，43.33hm2的高标准蔬菜基地建设项目中，根据环保条线的要求加入了生态净化措施，可争取2000万元的太湖水治理资金。同时，洛社镇通过发行三农项目专项债，也筹集到了部分资金，大大缓解了镇级财政压力。

（3）农用地承包协议签订时间不宜过长。原先与农户签订种植承包协议多数都在五年以上，有的甚至在十年以上，这就导致产业结构调整涉及清退农户时，工作推进较困难。因此如果有进行产业结构调整计划的地区，建议签订一至两年的短期合同，到期后再进行续签，尤其是对位于城镇开发边界以内的土地，由于政府随时都可能进行开发建设，对于这部分土地建议签订一年的短期合同。洛社镇吸取之前的经验，从2021年开始，与农户签订的种植承包协议均为一年一签。

（4）制定政策与标准。在推进过程中，遇到部分农户要求提供退出蔬菜产业的文件以及补偿标准，因此在实施调整工作之前，应该明确任务目标、工作要求、补偿标准等，将相关内容以红头文件形式发布，以免后期产生争议。