农村土地确权工作存在的问题及解决措施

潘海涛

（洪湖市开发区自然资源和规划所，湖北 洪湖 433200）

按照《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》的要求，全国各地都在积极开展农村土地确权工作，各级政府、农业农村部门、财政部门坚持密切配合，然而取得了农村土地确权工作的良好成效[1]。目前，较多省份通过认真开展农村土地确权工作，可以有力夯实农村的土地管理，土地管理的水平大为提高，对农村经济社会发展有十分大的裨益。不过农村土地确权工作涉及农民群众的切实利益，同时需要多部门的协调参与，导致在实际推进工作时不可避免地存在问题和困难，从而影响到农村土地确权工作的最终成果。因此，后续还必须要进一步积极开展农村土地确权登记颁证工作，解决好所存在的问题，促使可以全面完成这一项重要基础性工作。

1 农村土地确权工作存在的问题

1.1 存在思想顾虑

在思想认识层面，一些基层领导干部存在思想顾虑，同时一些农民群众对确权工作的认知度有所不足。从基层领导干部的角度而言，不同程度地存在“三怕”的思想顾虑，一是害怕工作中诱发农村长期以来所积累的矛盾，二是害怕增加后续征地工作的难度，三是害怕影响流转土地经营权。正是因为存在“三怕”，导致一些基层领导干部对农村土地确权工作的积极性、认识均有所不足，在实际工作中存在“慢作为、不积极、不主动”的现象。除此之外，因为一些基层领导干部对农村土地确权工作的思想顾虑较重，所以始终都坚持过于谨慎的态度，实际工作显得较为被动，影响到农民群众的参与度与配合度。

1.2 政策法规的缺失

在政策法规方面，存在未能有效坚持落实“确地为主”的原则，从而影响到农村土地确权工作的成效。因为历史原因，一些省份或地区并未能严格有效地落实土地管理制度及土地承包政策，导致农村土地承包经营关系较为错综复杂，存在较严重的农地非农化用途的问题。另外，较多地区存在着“人地矛盾”尖锐的问题，特殊群体面临着“无地可分”“争相要地”的情况，主要是入赘男、外嫁女、早期外出返乡人员[2]。除此之外，一些省份在承包期内会调整土地承包关系，可能无法完全符合法律政策，不过却已经被农民群众认可并成为既定事实，从而导致后续进行农村土地确权工作面临较多的困难，增加了农村土地确权登记颁证工作的艰巨性、复杂性。

1.3 制度设计亟需跟进

在农村土地确权工作的制度设计方面，当前还存在着一些尖锐问题，制度设计并未有效跟进。在实际推进农村土地确权工作时，因为牵涉面较为广泛，同时各省份的情况有所差异，村各异，所以单纯用一种模式和一种制度并不能很好地解决问题，当制度的优势与作用未能有效发挥时，必然无法确保农村土地确权工作统筹推进。另外，一些省份的城市郊区已经改变耕地用途，确权时牵涉到征地制度，如何协调处理土地确权制度和征地制度是一大难点。除此之外，农村土地确权工作中因为牵涉到农民群众的切身利益，所以为确保工作的有效性，必须有一个健全可行的确权监督检查制度，全程做好监督管理，当前在这方面还有所缺失。因此，在农村土地确权工作中，乡村治理、土地确权、产权制度都应该与农村土地确权工作同步跟进。

1.4 确权经费缺口较大

农村土地确权工作具有复杂性和专业性，牵涉的利益主体较多，所以需要持续性地进行资金支持。从当前较多省份所开展的农村土地确权工作来看，所需要经费投入较大，但缺乏持续性的资金投入，导致正常的农村土地确权工作不能有效推进。比如南方的一些省份地形地貌较为复杂，地块具有零星分布的特点，进行土地确权时需要投入较多的资金，即便是使用小飞机拍摄1∶2000影像图，也存在拍摄成本高的问题。因为农村土地确权的成本高，导致一些省份频频面临确权经费缺口较大的问题，正常的农村土地确权工作无法有效推进，或者是所完成的工作质量难以有效保证，同时工作进度慢，难以满足工作要求。针对这一问题，后续还应该多方面协调农村土地确权工作的资金，或者是省份内部应该做好统一协调工作，可以组织统一航拍，必须按照国家规程标准拍摄1∶2000航拍影像图。

2 农村土地确权工作存在问题的解决措施

2.1 积极革新思想观念，认真履行职责

针对农村土地确权工作中所存在的思想顾虑问题，必须要积极革新思想观念，充分意识到农村土地确权工作的重要地位。为达成这一目标，基层领导干部要积极学习和解读《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，对农村土地确权工作的部署安排有清晰的掌握[3]。对于工作中遇到的问题，可以坚持问题导向进行深度的调查研究，及时找到解决问题的方法和路径，从而确保农村土地确权工作可以抓细、抓实、抓彻底。与此同时，基层领导干部和参与农村土地确权的工作人员要认真履行职责，发挥好自身职能，全身心参与在农村土地确权工作中，不仅要发挥好积极性和主动性，还要努力形成工作合力。除此之外，应该足够重视有关于农村土地确权工作的宣传、培训、调研工作，向农民群众详细讲解农村土地确权的相关知识，解决农民群众在农村土地确权登记颁证过程中所存在的疑惑。总之，在深入推进农村土地确权工作的过程中，必须坚持正确的思想观念，贯彻落实相关的部署安排，帮助农民群众吃下“定心丸”。

2.2 完善各种政策法规

针对农村土地确权工作中所存在的政策法规缺失问题，要有针对性地完善各种政策法规，彰显政策法规的效力，从而为农村土地确权工作的扎实推进奠定坚实的基础。在完善农村土地确权工作的各种政策法规时，可以重点从三个方面入手。第一，始终坚持将土地承包经营权作为重点，遵循《物权法》《农村土地承包法》这些法律法规的要求，认真开展农村土地确权工作，依法维护农民群众的权益。与此同时，要对《农村土地确权工作流程图》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术操作规范》这些实施方案或政策法规做好深度分析，确保在实际开展农村土地确权工作时可以有政策指引。第二，自然资源部门、农业农村部门、财政部门要做好协调工作，分析当前农村土地确权工作推进中所存在的问题，贯彻“确地为主”的原则，有针对性地完善工作制度及政策法规[4]。在此过程中，应该对不符合政策法规的工作理念和行为进行积极转变和不断调整，确保农村土地确权工作可以在法律法规的约束范围内进行。第三，应该深入开展政策研究工作，及时发现农村土地确权工作中所存在的重大政策性问题。在此基础上，做好多角度的分析与论证，并谋划对策措施，不断加强纠纷仲裁体系建设。对于农村土地确权工作中所出现的问题，要及时启动乡村调解方案，确保始终有司法保障，科学解决农村土地确权工作中的纠纷。通过做好这三个方面的工作，可以为农村土地确权工作奠定政策支持，后续工作开展时的艰巨性、复杂性可以大为减轻。

2.3 统筹推进制度设计

针对农村土地确权工作中所存在的制度设计亟需跟进这一方面，要坚持用系统性的思维，找准制度设计的切入点，统筹推进制度设计。在农村土地确权工作的制度设计中，可以重点从三个方面切入。第一，建立健全农村土地确权工作领导协调制度，如果条件满足，则可以建立联席会议制度，省委、省政府领导人应该参与其中，协调各个部门积极参与在农村土地确权工作中。依托联席会议制度，促进各个部门的协调配合，同时做到各负其责，协调推进农村土地确权工作。第二，建立健全农村土地确权工作的监督检查制度，对所开展的确权工作进行督促指导。在农村土地确权工作推进过程中，应该定期或不定期地进行成果验收，发现工作中所存在的问题，比如要检查是否存在土地确权纠纷与新矛盾。对于所发现的问题，要及时督促指导和改进，按照要求完善土地承包经营权调查和土地承包合同，并应该建立健全农村土地档案管理制度，保障农村土地确权工作的稳步推进。第三，持续性地完善土地承包经营管理制度，确保农村土地确权工作有效推进。在此过程中，可以考虑先进行试点，在农村土地确权工作中发现所存在的问题，确定土地承包经营管理制度是否具有归属清晰、流转顺畅的特性，极力凸显家庭承包经营的基础性地位。在完善土地承包经营管理制度的过程中，必然存在一些尖锐的矛盾，此时需要发挥好民主协商、司法诉讼、调解仲裁的作用，成功化解农村土地确权和经营管理过程中的纠纷，这样能够有效地落实农村土地确权登记颁证工作，践行农村产权制度，切实保护好农民群众的利益。

2.4 协调落实确权经费

针对农村土地确权工作中所存在的确权经费缺口较大这一尖锐问题，当前必须要协调落实确权经费，避免影响到土地确权工作的正常推进。在协调落实确权经费时，可以重点从三个方面入手。第一，国家财政给予补助10元/667m2，当地政府要积极协调财政补助经费，确保财政补助经费可以及时到位并有效利用，确保可以为农村土地确权工作而服务。第二，1∶2000航拍影像图是农村土地确权工作得以有效开展的重要基础，必须认真对待，协调好资金投入，确保有足够的资金用于航拍作业。为有效控制成本，地方政府可以采取招投标方式，吸引有相关资质的企业参与在航拍作业中，一方面控制航拍成本，另一方面确保航拍质量。第三，在协调落实确权经费的过程中，可以考虑社会力量参与其中，地方政府可以吸引社会力量发挥资金优势、技术优势和组织优势，并在各方面给予优惠政策，推行共同参与、共同分享成果的机制。总之，后续依然要做好研究工作，探究农村土地确权工作的资金投入方式，统筹协调落实好市县财政补助经费。

3 下一步进行农村土地确权工作的新思路

当前已经有较多省份全面完成农村土地确权工作，有力夯实了农村土地管理，对促进农村经济发展有十分大的裨益。针对当前农村土地确权工作中所存在的问题，应该始终坚持创新意识，探寻工作的新思路，扎实推进农村土地确权工作。

下一步在进行农村土地确权工作时，应该在三个方面多做思考和下功夫。第一，重视农村土地确权工作的宣传与培训，便于后续的各项工作能够扎实推进。在开展宣传工作时，可以考虑由电视台制作与播放农村土地确权公益宣传片，还可以制作农村土地确权流程挂图。为帮助农民群众加深理解，可以设计农民画和宣传资料，同时可以组织各种形式的培训会。对于在农村土地确权工作中所遇到的问题和挑战，应该定期或不定期地组织各种教育培训活动，从不同角度讲解农村土地确权工作的内容、制度及方式方法。如此一来，可以培养一大批优质的农村土地确权工作的人才队伍，拥有人才优势。第二，在农村土地确权工作推进过程中，应该动态化进行监督指导，一方面是确保确权工作扎实推进，另一方面是便于及时发现问题和解决问题，有效落实工作制度和责任措施[5]。对于农村土地确权工作中所涌现出的先进典型，应该做好推广与宣传，并总结工作经验，始终确保农村土地确权工作处于有效状态，避免低效化或无效化。第三，农村土地确权工作中存在着较多问题，常见问题是权属不明、地块面积不准确、四至不清楚、登记簿不健全的问题，都应该针对性地解决。为有效解决所存在的问题，要健全制度体系、政策法规，当前所遗留的土地承包问题要协调解决，确保能够有力夯实农村土地确权工作的基础。

4 结语

农村土地确权工作的重要性与必要性是毋庸置疑的，当前已经取得良好的成效。对于所存在的问题要科学解决，避免影响到农村土地确权工作的整体成效，后续在推进农村土地确权工作的过程中，要坚持将人才优势、技术优势、制度优势、政策优势、资金优势全部发挥出来，并形成工作合力，为农村土地确权工作奠定坚实基础，借助农村土地确权工作有力促进集体产权制度改革。