事业单位预算编制与执行问题探究

2023-04-15魏金花乌鲁木齐市米东区河湖管理中心水利管理站

品牌研究 2023年9期

文/魏金花（乌鲁木齐市米东区河湖管理中心（水利管理站））

党的十八大召开以来，我国社会经济获得了高速的发展，传统事业单位管理模式已经无法适应内部外部环境的变化，需要积极推进体制改革，为人民群众提供更高质量的公共服务。2020年1月1日，修订后的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算实施条例》正式施行，使得事业单位预算管理工作出现了许多的改变，对单位的管理水平提出了更高的要求[1]。但是许多单位在预算的编制和执行中存在着各种问题，严重影响了预算管理效用的发挥，基于此，针对事业单位预算编制与执行中存在的问题和解决策略进行探究，具有非常积极的现实意义。

一、事业单位预算管理实施的意义

预算法和预算实施条例的出台和执行为事业单位预算管理工作提供了制度依据，为单位预算管理模式的转型升级带来了新的机遇，尤其是在新预算法和预算实施条例的推行过程中，事业单位积极顺应制度要求开展预算管理体系的优化，使得管理工作更加规范和透明。

在这一背景下，预算管理工作的实施在单位发展中的积极作用主要体现在两个方面：

一方面，有利于单位资源配置的优化。通过预算管理体系的构建和应用，单位可以通过预算的编制、执行、考核合理地将财政资金分配到更加重要的项目当中，通过预算的高效落实和科学调整，对资金的使用情况进行动态监督，从而提高资金使用的效率，帮助单位创造出更多的社会和经济效益。

另一方面，有利于单位财务活动的规范和管理水平的提高。作为单位资金收支管理的重要工具，预算管理能够为内部非税收入、财务票据、资金报销、费用审核等各种类型财务活动提供制度依据，对工作人员的行为进行约束，使单位各项工作可以安全规范地开展，从而有效防范职权滥用和腐败贪污等违规违法问题的出现，推动单位整体管理水平的提高。

二、事业单位预算编制与执行问题分析

（一）预算编制问题

1.编制流程

当前许多事业单位在进行预算编制时，采用的是两上两下模式，预算编制的主要负责部门是财务部门。作为基础管理机构，财务部门在预算编制中所能发挥的作用非常有限，预算编制和审核需要更高级别的管理部门，单纯依靠财务部门无法使级别相同的部门和所有的员工认识到预算管理在单位发展中的积极作用，很难在单位内部进行预算编制方法和流程的宣贯。

2.编制方法

一些事业单位选择的预算编制方法过于落后，基本资金支出通常根据基数法进行预算编制，以人数为基础，按照一定的比例进行额度的调整，项目预算的编制主要由业务部门负责，通常采用零基法，很少使用基数法，特别是在开展新项目预算编制时，未能对具体情况进行全面调研，预算申报存在较强的随意性，增加了后期执行的难度。由于单位未能对业务人员进行预算编制方法的针对性培训，使得业务人员无法了解具体的方法和操作技巧，业务人员在预算编制时，只能以往年的支出为依据，对数据进行小幅调整，资金支出额度具有较强的随意性，使得实际工作和预算目标存在严重偏差，需要在年中根据实际情况对预算进行调整，影响了预算的刚性。

（二）预算执行问题

1.内控环境基础薄弱

虽然许多事业单位都建立了各种财务规章制度，但是办法和制度过于分散，没有形成系统；单位内部组织结构过于混乱，无法起到互相制衡和高效协同的作用；在横向和纵向部门之间缺乏有效的沟通机制，影响了内部控制自我约束和规范效应的发挥。上级审计部门对于事业单位预算落实情况缺乏有效的监督，只是一年或两年进行一次审计存在严重的滞后性，无法针对预算管理中的漏洞提出及时有效的整改措施。同时政府监督和审计检查的主要目标是追责而并非纠错，当发现单位预算管理中存在问题时，会给单位造成严重的不利影响，所以，外部监督只能成为单位预算执行的最后防线，要从根本上建立科学完善的预算管理体系，积极开展自我监督，对预算执行过程进行有效控制，保证预算管理效应的发挥。

2.监督控制不到位

在预算获得审核批准以后，具体执行中会因为各种突发因素造成业务部门的实际执行情况与预算目标存在严重偏差。

在进行资金支出报销审核的过程中，财务部门未能按照规范化的流程对环节进行分析，如果出现操作失误，就会造成预算编制和执行出现脱节问题，影响预算应有的约束力。

3.未能充分应用信息技术对预算指标进行控制

事业单位信息化系统建设较为滞后，无法利用信息技术所具有的优势对预算执行情况进行监督，影响了信息化系统所具有的预警和偏差分析功能的发挥。许多单位财务部门仅仅只在项目完成以后对账面数据进行监督，缺乏对项目落实过程中的有效控制，无法对绩效目标的合理性和经济性进行准确判断，缺乏阶段性的总结和分析，造成单位存在重视预算轻视分析的问题。

三、事业单位预算编制与执行问题优化建议

（一）预算编制

1.优化预算编制流程，保证全员参与

事业单位在进行预算编制时，通常采用两上两下的报送流程，周期相对较长，通常在9月到次年3月才能够获得审核批准，因此，管理人员要对每一个步骤都进行准确的记录，明确各个环节和不同部门的职责，避免出现互相推诿责任的问题，影响各项工作的推进效率。事业单位成立预算管理领导小组以后，要对预算编制的具体流程进行重新设计，在不改变预算整体目标的基础上，将预算工作的具体任务细化下发到各个部门，组织有关人员进行预算编制，保证编制出的预算与单位的实际情况相匹配[2]。单位所有员工都要认识到预算编制并不只是财务部门的工作任务，各个业务部门员工要深刻理解预算管理在单位发展中的重要作用，积极参与到预算编制工作当中，通过财务和业务的深度融合使财务部门工作人员可以得到所需要的数据，从而提高预算编制的科学性和可行性，为后续各项工作的落实奠定基础。

2.灵活选择预算编制方法

事业单位在进行预算编制时，可以采用零基法和基数法相结合的方式，在进行人员经费预算的编制时采用基数法，在对项目经费预算进行编制时采用零基法。

相对比而言，零基法的优势较为明显，主要体现在三个方面：首先，在进行预算编制的过程中，管理人员要坚持实事求是的基本原则，对事业单位的财务状况、资金收支、公共职能等进行全面的梳理，对各个项目进行全面分析和科学论证后，将预算提交给财政部门进行审批，可以改变过去基数法模式下预算编制的以收定支模式，避免突击花钱问题的出现。其次，有利于单位预算管理水平的提高。选择零基法进行预算编制以前，需要做好基础工作，预算编制人员需要掌握部门业务开展过程中的基础数据，对项目的开展情况较为熟悉，能够对项目的可行性进行准确的判断，更好地对预算项目进行细化分解，使编制出的预算更加科学和准确。因此，预算编制人员要加强对信息技术的应用，保证收集到的数据真实可靠。最后，有利于单位绩效管理水平的提高。在运用零基法进行预算编制的过程中，可以对单位资金支出的各个环节进行全面梳理，结合往年业务活动的开展情况和战略目标、单位职能、主要工作等因素对资源分配的优先顺序进行合理安排，从而明确项目资金支出的具体环节，为后续绩效考核评价提供依据。

3.做好预算编制准备工作

预算编制的质量对单位整体工作的效果和发展规划的实现具有直接的影响，所以，在预算编制以前，财务部门要对各类数据资料进行全面收集和分析，了解单位近几年的财政资金使用情况，并与其他部门进行沟通，认真收集他们的建议。

具体工作包括：（1）对单位各种类型的资产以及可以使用资源情况进行梳理和核查；（2）对单位员工的编制情况进行全面核实，并且对未来员工编制的变化情况进行预测，人事部门要对在编、非在编以及离退休人员的数量按照有关规定严格控制[3]。（3）在预算编制以前，要对内部资产进行全面盘点和清查，如果发现盘亏、盘盈或者丢失等问题要及时向有关部门汇报，为资产购置计划的编制提供依据。（4）对单位三年内的资金收入和支出情况进行汇总和整理，对未来预算资金收入和支出存在影响的因素进行总结和分析。

（二）预算执行

1.规范预算执行流程

一方面，事业单位要对预算管理制度进行完善，对财务管理制度进行优化，按照不相容岗位分离原则对预算管理组织结构进行调整，制定规范的财政票据管理制度，结合单位的工作职能和业务特点选择与自身实际情况相匹配的绩效考核指标，给予科学合理的权重，建立规范透明的考核流程，从而加强单位各个部门和员工对预算管理工作的重视，便于对各个科室预算执行情况进行监督和控制。另一方面，在预算执行过程中，管理人员要对各个项目预算落实情况进行动态分析，了解预算的执行进度，加强对关键环节的监控力度，如果发现实际发生和预算目标之间存在严重偏差，要及时组织有关人员针对成因制定出有效的整改措施。

2.重视关键业务活动控制

（1）非税收入管理

作为事业单位各项工作开展的基础，非税收入是单位预算资金的主要源头，是单位预算管理工作的重要内容。在具体实践中，单位要从三个方面加强对非税收入预算执行情况的管理。首先，事业单位财务部门要建立科学完善的非税收入全面预算管理体系，将非税收入引入单位预算编制工作的覆盖范围当中[4]。其次，事业单位在对非税收入进行管理的过程中，要设置专门的财政账户，安排专门的员工对其进行管理，并将所有的非税收入都及时上缴国库。最后，事业单位要积极配合上级财政部门对非税收入定期进行的专项审计，保证单位在进行预算编制时，都将非税收入考虑在内，重点关注财政对非税收入的全额返还以及比例统筹等问题。

（2）票据管理

首先，事业单位要建立科学规范的财政票据管理制度，由财务科室对财政票据进行集中管理。其次，各个财务职能科室要在内部建立针对性的票据管理制度，安排专门的员工负责票据管理，要配备专门的库房和柜子对票据进行保存，做好防火、防盗、防爆等安全措施。最后，事业单位各个科室在进行票据申领的过程中，要按照有关规定填写申请，严格落实审批制度，对财政票据申领和使用过程中有关人员的职责进行明确。

（3）费用报销

事业单位在开展预算管理的过程中，要加强对资金支出的重视，做好报销审核等基础财务工作。单位在进行费用报销的过程中，要将资金支出情况与预算指标进行比较，确保审核费用在预算范围以内，如果出现超预算支出问题，要确定其是否获得授权审批。为了保证费用报销的规范性和高效性，事业单位要建立规范化的财务管理制度，为财务人员日常工作的开展提供依据，同时，单位费用报销审核人员要认真学习信息化系统的使用方法，提高系统应用效果，从而推动费用报销审核工作效率和质量的提高。

3.严抓预算支出进度

预算管理人员每半年或者每个季度要对预算的落实情况进行统计和分析，从而保证预算能够达到应有的进度，避免在年底出现突击花钱或者扎堆账务申报的情况。

具体来说，事业单位资金支出整体进度与年度预算相比普遍存在偏慢的情况，大部分资金的支出都集中在下半年度，虽然预算从表面上看得到了完全的落实，但是从整体收益来说并没有达到理想的目标，与单位想要获得的效益存在较大偏差，经常出现资源闲置或者浪费等问题，所以管理人员要保证账面处理与实际资金支出情况之间的动态平衡，督促各个部门按照预算方案严格落实有关工作，为单位预期目标的实现提供助力[5]。

4.加大预算执行监管力度

事业单位要构建科学完善的预算落实定期报告制度，安排管理人员对预算的执行情况进行动态跟踪和科学管理，针对关键节点增加控制力度，对预算出现偏差的环节进行成因分析，特别是偏差较为严重的流程或者环节，要组织有关人员进行原因的总结和讨论，制定针对性的措施进行改进，保证预算编制所具有的约束力得到充分发挥。同时，在对预算执行情况进行监督的过程中，不但要保证预算执行的精准度，还要对可能出现的风险问题进行管控，对潜在风险进行危害程度和出现概率的分析，将影响控制在合理范围内,为各项工作的顺利开展奠定基础。

5.规范预算执行调整审批程序

事业单位要制定科学完善的预算管理制度，避免出现实际业务与预算行为发生“绑架”的情况，要向单位所有的员工进行预算管理知识的宣传，使他们都能够了解预算所具有的刚性和约束力，从而在日常工作中严格按照预算履行岗位职责。同时，事业单位要将预算落实中的调整频率以及额度都引入到员工和部门的绩效考核指标当中，提高预算所具有的刚性，降低无预算或者超预算问题出现的概率。预算编制完成以后，原则上不可进行随意调整，假如出现宏观政策或者市场环境变化等不可控因素需要调整预算，要按照规范化的流程进行申报，在获得批准以后才能够调整，保证预算管理的权威性和可行性。