全面推行“田长制” 守牢耕地红线

文/程雷 （桓台县自然资源局）

近年来，随着农民进城务工，大量农村劳动力向城市转移，使农村大量土地被撂荒、闲置及流转，甚至违规建房等，导致本就稀缺的耕地资源无论是数量还是质量上都发生损失，这对于我国农业生产和农村经济发展非常不利。为了全面推进乡村振兴，促进乡村经济快速发展，政府有关部门针对耕地问题，印发《关于全面推行“田长制”的意见》，为各地落实“田长制”指明方向。然而目前在推行“田长制”过程中仍存在一些问题，若是未能及时解决，必然会对农村经济发展产生不利影响。

一、“田长制”概述

（一）简介

“田长制”是我国在“林长制”“河长制”的制度基础和成效经验上创造性提出的一项保护农村耕地资源的制度机制。主要采用县（区）、乡(镇、街道)、村(居)三级部门分工管理、上下联动、齐抓共管的“三位一体”保护耕地的工作模式。这是一项确保我国农村地区耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升,牢守耕地保护红线和粮食安全底线的重要举措。

（二）重要意义

一是严防严守，切实保护耕地资源。我国农村地区面积大，土地广阔，以往依靠村干部监督耕地的机制，由于缺乏责任和工作奖惩机制，导致效果不佳。而“田长制”是通过落实县、乡、村三级“田长”的责任，“定人分片”网格化监管土地资源的工作制度，并与工作绩效和年度考核相挂钩，因此，能够有效压实各级责任，严防耕地“非农化”“非粮化”等现象发生。

二是保护耕地，助力农业高质量发展。既是“田长”，更是“粮长”，“田长制”的根本目的在于保障国家粮食安全，在全国各地出台的关于“田长制”的政策文件中，都着重强调了“田长制”旨在解决好耕地问题、肩负国家粮食安全的政治责任。当前，伴随着乡村振兴的深入推进和农业产业化的大力发展，推行“田长制”能够有效保障土地资源高效利用，助力农业产业化高质量发展。

三是贯彻国策，保障经济稳健发展。伴随着经济发展人口的增加，再加上我国耕地资源人均占有量少，因此，现有的耕地资源非常宝贵，保护耕地资源就是保护广大人民群众的“粮仓”，需要全社会共同协力保护。

二、推行“田长制”过程中遇到的问题

（一）主体责任落实不严，耕地“非农化”问题突出

首先，部分相关政策较为模糊。在我国农村地区地广人稀的地域现状下，“田长制”现在整体还属于试行阶段，其立法体系尚未成熟。而农村地区的土地资源情况相对比较复杂，如果没有明确的评价体系作为指导，无法有效实现对田长责任区和永久基本农田等宝贵的耕地资源进行巡查监督和管理。对一些“非农化”“非粮化”的行为导致耕地被破坏的类型和程度认定的标准以及承担的责任不够明确，无法有效遏制农村地区“非农化”“非粮化”等行为，从而达不到推行“田长制”的初衷和预期目标。

其次，“田长制”的责任主体职责比较分散。就目前各省级关于“田长制”的相关发文来看，责任主体相对不统一，还出现了“双田长制”等，从而导致田长的责任归属不明确、也导致各级下属机构的监管工作一定程度上出现弱化，没有切实把严管死守的理念落到实处。

再者，对各级田长的工作考核和激励奖惩制度还不够完善。从考核监督方面来看，上级田长对实地工作考察和巡查不够明确，对基层田长的工作缺乏指导，激励奖惩不够科学明晰，对真正干事的田长奖励不够，对工作不力的基层田长追究责任不严格，从而导致相关基层田长缺乏工作积极性。

（二）土地监管办法落后，科技优势发挥不充分

首先，我国农村地区经济发展相对滞后，基础设施建设还不够完善。各地在迅速落实“田长制”的过程中，对工作办法缺乏探索和创新，一些前沿的信息化设备和技术缺乏应用，主要靠人力巡查和一些简单的设备开展工作，不仅效率低，而且对于出现的异常问题也不能够及时规范的处理。

其次，诸多地区在开展“田长制”过程中，只注重“表象”，还没有深入到 “质量”。具体来说，目前较多地区基层总田长一般是村支书等干部，工作模式是划分好责任田后在地里放置相应田长的牌子，主要是检查该地是否用于农业经营发展，而对土壤中成分变化、使用化肥优劣情况及排泄污染物的排查不够重视，没有将“保量提质”的要求落实到位，导致一些有毒有害的农产品进入市场以及人们的餐桌上。

（三）护田护地单打独斗，与农业经济发展不够融合

保护农村土地资源，切实保质保量维护18亿亩耕地红线的工作需要科学部署、多方联合、协同开展，才能够有效实现预期目标。但是，目前诸多地区在开展“田长制”的过程中，缺乏科学的规划和部署，工作主体比较单一，与乡村振兴和农业产业化发展没有切实联系起来，没有促进地方经济的发展，进而不能够为“田长制”的有效开展提供经济支持和物质保障[1]。

其次，部分地区“田长制”的工作没有与其他检查、执法部门有效合作，对于一些正在破坏或者已经破坏耕地资源的行为和相关负责人，相应查处和处理的机制不够完善，再加上农村地区通常是“人情”关系现象比较浓厚，仅靠 “田长制”无法有效保护好农村土地资源。

（四）宣传教育力度不够，缺乏广泛群众参与

“田长制”本质上是保护耕地，促使广大农户依法高效开展农业经营，保护好耕地资源，维护好粮食安全。但是部分地区在推行“田长制”的过程中，对农户缺乏相应的宣传，导致缺乏广泛的群众支持。由于较多的农民对农业信息掌握不全面，长期的小规模分散经营下，农业效益比较低下，政策性的资金补贴又比较少，因此，广大农户对依靠农业增收致富失去了信心，其中较多农业经营者选择了进城务工。对自己承包的土地不够重视，在土地不被损坏的前提下，给他人流转或开展比较简单的非粮化经营，从而导致农村土地虽然没有被损坏，但没有保证农地姓“农”、粮田姓“粮”。

三、促进“田长制”全面推行的建议与对策

（一）压实田长责任，全方位、全流程保护耕地

保护农村土地耕地资源事关我国农业发展和粮食安全，必须进一步压实“田长制”的责任，要全方位、全过程保护耕地。

一是各地要立足自身实际情况。依托党和国家的政策支持，科学化、合理化开展“田长制”，牢牢守住耕地红线。要坚持党政同责，以上率下，全面联动，扎牢耕地保护的“网格”，确实保障“田长制”有名、有实、有效[2]。要精细到点、覆盖到面、落实到人，不断夯实各地田长的工作责任，并且开展巡田工作，加大检查力度，以确保各项职责贯彻落实。

二是不断做实做细“田长制”。要充分重视和关注耕地保护工作中的问题和基层田长反馈的疑难杂症，不断完善相关工作意见和实施方案，研究探索符合当地实际的耕地资源保护和考评的方法和标准，有效遏制违法违规占用耕地和“非粮化”“非农化”的现象。

三是落实各级田长的履职考核和绩效考评制度机制。丰富和完善相关的激励奖惩手段，充分提升基层田长的工作积极性，各地区在“田长制”的推行中，既要积极表彰奖励各级工作优异、表现突出的干部，也要严格惩处懒政渎职的各级田长。对工作不力、辖区土地违规比例超过控制线的各级田长，要予以谈话和处分，情节严重者直接撤职查办，做到奖惩分明，营造干事创业、积极工作的良好氛围。

（二）强化科技支撑，促进“田长制”数字化发展

保护耕地资源、保障粮食安全是党中央和国家高瞻远瞩的战略性部署，也是广大人民群众对美好生活的向往。因此，不仅要有真抓严管的铁腕制度机制，还要强化信息化科技的支持力度，做到与时俱进，突出“人防+技防”中的科技优势，高质量、高效率、高标准保护好珍贵的耕地资源。

一是充分利用卫星遥感、物联网和大数据等技术，建立农田数字化管理平台，监测耕地和永久基本农田的利用变化情况，并开发适合当地的手机终端软件，使各级田长能够及时准确地了解和知晓每一块责任区的农田基本情况。

二是由于自然生态是一个具有物质流和能量流的系统，因此，要构建耕地保护的数量、质量和生态等多维度保护制度。各级田长不仅要重视对农田的用途和数量规模上进行巡查和监督，还要关注农田土壤的质量、附近工业废弃物流向以及农村垃圾排放等方面。必须将土壤污染放在耕地保护首要位置，要围绕农村垃圾、矿产废液、工业废水和生活污水等会影响和破坏耕地土壤的污染源进行治理和监督。通过在日常巡检过程中增加利用科技手段对土壤成分和肥力进行测试的环节，还要在春耕时节对农户购买的化肥查验其优劣性等，实现从数量、质量和生态等多方面保护农村耕地资源。

在此，借助山东日照市的耕地保护案例简要概述，该市不断贯彻落实自然资源局关于耕地保护的“田长制”工作要求，并不断探索和创新“两长一网”的工作机制[3]，充分利用“互联网+”等科技优势，开创耕地保护的新局面。该市主要做法和亮点包括：1.坚持效果和目标导向，全面推行“田长制”，并与“林长制”等相结合，全面保护耕地资源和生态环境。通过按照属地管理、分级负责、无缝对接、全面覆盖、责任到人的原则，做到“谁的地、谁来管”；2.明确县、乡、村三级田长职责范围，落实网格管理的制度机制，并将“田长制”网格融入社会治理格局中，建立起与行政执法联办的工作机制；3.积极在田长制中融入“互联网+”理念，构建“天上看、地上查、网上管”的工作模式，通过创新开发相关系统，搭建执法、监管一体化的平台软件，并开发了具有巡查上报、GPS采点、统计分析及案件快速处理终端APP，极大地提高了基层田长的外业调查效率；4.利用铁塔、电线杆和楼群等高建筑资源建设高空瞭望的摄像头，全天候、无死角、可视化全景监控，并与相关预警平台相连接，有效提升监察效率和监管力度。

（三）融合经济手段，保护耕地与产业发展同行

农村耕地资源是农业生产根本，是促进农业产业化的关键资源，因此，要实现“田长制”促成田“长治”[4]，必须要与乡村振兴和农业产业化相结合。

一是充分调查、科学配置。在推行“田长制”过程中，要紧密结合当地农业发展实际情况，充分开展走访和调查，解决好“有地却不愿种地”和“想种地而没地种”的问题。做好农村土地资源配置的“调整人”，积极引导进城务工而不愿种田的农户将闲置的土地依法有效流转给农业合作社、农业企业等主体，开展规模化、集约化农业经营生产工作，并做好监督和巡查工作。

二是做好补偿、激励农事。坚持 “谁种粮、谁受益”的政策导向，不断完善农村地区的耕地保护补偿制度，坚持地方补助高于省补标准的原则，对农村地区基本农田示范区和永久基本农田及一般农田进行补偿，激励广大农业经营者从事农业生产的积极性，用“真金白银”稳住种粮大军。

三是鼓励支持金融机构开展农业生产小额贷款，推行无抵押贷款和整村授信等，积极为种粮主体提供“金融活水”。还可以通过完善粮油产销服务链、加快推广新农业生产技术等，不断优化和完善农村地区的农业生产经营环境。

（四）强化宣传教育，积极营造全民参与的氛围

推行“田长制”必须依靠广大人民群众的配合和支持，这就离不开宣传和教育的环节，尤其是基层田长，他们作为最接近人民群众的管理人员，不仅要踏实能干，还要善于宣传[5]，用通俗易懂的语言和身边实际案例教育引导农民群众。

一是加大宣传力度。各地要主动搭台，通过下村宣讲、现场示范、集中培训、发放资料等形式，开展耕地保护相关法律知识的宣传和科技服务工作，提高广大农业经营者对“田长制”的认知。还可以开展实地走访宣传、组织农户观看违法损害耕地视频的案例等活动，进一步强化农村地区关于耕地保护的意识。

二是强化群众基础。基层田长是农民群众的直接接触者，因此，要促使基层田长成为密切联系群众的“纽带”，从而将相关的农业政策、农村金融贷款、保险及优质的种子、化肥和农产品市场销售信息等，及时有效地传递给有需要的农户，助力农村经济发展[6]，促成基层田长与农户“打成一片”，不仅要做耕地保护的守卫者，还要做农民群众的好朋友。同时要善于利用好“身边人身边事”，对违法占用耕地资源的农户进行宣传教育，让其知道相关做法和行为的利益损失，从而保障土地保护工作的有序进行。

三是完善社会监督和举报制度机制。强化农民群众保护耕地的参与度，将公众力量融入田长制当中，通过实行非实名或不公开的奖励制度，根据相关信息切实发现损坏耕地资源的事件，对提供属实信息的人员给予奖励，从而营造全社会齐抓共管的氛围。

四、结束语

近年来，随着各地纷纷推行“田长制”，不断筑牢耕地保护的防线，有利于进一步保障好我国的粮食安全和农业经济发展的稳定性。本文立足“田长制”推行的现状，对当前耕地保护工作中的一些问题和难点进行探究和分析，最终给出应对解决之策，应当通过不断压实田长责任，全方位、全流程保护耕地；强化科技支撑，促进“田长制”数字化发展；融合经济手段，保护耕地与产业发展同行；强化宣传教育，积极营造全民参与的氛围等举措不断促进“田长制”工作切实落实、高效有序开展。