农村三资管理存在的问题及对策研究

李 典

（作者单位：广东农工商职业技术学院）

农村集体三资管理是乡村振兴的重要组成部分，是影响农村改革、发展和稳定的重大问题，是解决当前农村社会矛盾和维护社会稳定和谐的有力抓手。党的二十大报告提出，要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，加快建设农业强国。近年来，国家有关部门出台了一系列相关文件。2009年，农业部发布《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》；2011年，农业部联合监察部出台了《农村集体经济组织财务公开规定》；2013年，财政部印发《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》，农业部、财政部、民政部和审计署联合发布《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》；各地近年来也陆续出台了许多农村三资管理方面的政策。2019年中央农办、农业农村部在全国范围内的100余个农村三资管理示范案例中，评选出了20个经典案例，为全国各地的农村三资管理提供了样板。从这些文件精神和实践案例可以看出，国家对农村集体三资管理越来越重视，在一系列政策文件的推动下，农村三资管理的改革步伐正在加速推进。

一、农村三资管理概述

农村集体的三资指的是农村集体的资金、资产和资源。其中，农村集体资金是村集体所有的货币资金，包括现金和银行存款；农村集体资产是村集体投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其他资产；农村集体资源是指法律法规规定，属于集体所有的土地、林地、山岭、草地、荒地、滩涂、水面等自然资源。农村集体三资管理是农村基层党风廉政建设的关键，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是推进社会主义新农村建设的重要举措，是实现乡村振兴战略的关键之一，有利于维护农村改革发展稳定大局，有利于科学、合理地规范农村经济事务管理，有利于促进农村经济社会又好又快发展。

二、农村三资管理存在的问题

在国家关于农村三资管理相关政策和指导精神的积极推动下，农村三资管理越来越规范，越来越透明，相比过去的管理状况已经得到较大改善，但是，目前仍然存在不少问题，严重制约了农村经济又好又快发展，影响了农村和谐稳定，这些问题主要表现在如下方面。

（一）制度建设不健全或执行不到位

过去很长一个时期，村干部对农村三资管理的认识不够深刻，在实践中，没有建立严格的管理制度或者对管理制度理解不到位，执行不严谨。例如，在资金的使用审批中，没有建立相关的制度，没有让村民广泛参与决策，而主要由村干部讨论决定；在资金的使用中，有的随意列示资金来源；也存在虚报瞒报列支，骗取国家资金的行为，比如虚报开展活动的参与人数，虚报参加活动的人均开支，虚报采购物资的价格等。制度不健全、执行不到位给农村三资的规范管理带来了难度，也给人员舞弊带来了可能。

（二）资产资源交易历史问题多

在农村集体资产资源交易方面，由于过去法律法规缺失，管理制度不健全，存在较大的漏洞，导致发生的交易事项不规范，甚至违反法律的规定。

1.资产资源私自交易。按照规定，所有的资产及资源均需要到统一的资产交易中心进行交易，但由于村干部和资产资源承租方的法治意识淡薄，管理措施不严格等，使得一些资产资源交易仍然没有通过平台进行，承租方和出租方主要负责的人员私自达成交易，有的签订了合同，有的没有签订合同。私自交易一旦发生，会带来较大的风险，若不追究，就给出租方负责的人员带来了舞弊的可能，也阻碍了农村三资规范化管理的脚步。如果私自交易涉及的集体利益损失较大，会影响农村的和谐稳定。

2.资产资源交易合同不规范。有些交易在合同签订时没有将所有的重要因素考虑在内并写在合同条款中，或者部分条款不严谨、不规范，存在较大的漏洞。比如，合同中没有明确说明耕地承租期内土地被国家征收后怎么办，合同中没有明确说明承租的资产允不允许转包，在长达30年的耕地承包合同中各年的承租费用相同等，这些情况致使交易得不到切实的法律保障，一旦产生纠纷会给双方都带来麻烦，也给农村三资的规范管理带来了难度。

3.资产资源交易的期间不合理。有些合同在签订时承租期限由交易双方擅自约定，超过了国家规定的最长时限。例如，一份耕地承包合同中规定承包期限是40年，一份鱼塘承包合同规定承包期限是30年，一份林地承包合同规定承包期限是50年，但是国家规定耕地的最长承包期限是30年，鱼塘的最长承包期限是20年，林地的最长承包期限是40年。这就违反了国家的法律规定，可能会损害农村集体的经济利益。

4.合同签订程序不合规。有些合同在签订的过程中没有按照规定的程序走流程，导致合同签订完成后手续不完整。例如，合同需要在签订前由律师审核其合法性和规范性却没有经过审核，土地出租的合同在签订前需要经过公示却没有公示等，这类问题都属于合同签订程序不合规。

5.历史问题合同整改难度大。近些年，多数地区都对发现的资产资源交易问题进行了整改，但是由于相关人员离任、难以联系，交易背景复杂，承租方不配合，合同发生了转包利益划分不清晰，涉及经济利益金额巨大等原因，使得一些合同即便发现了问题也难以整改。

（三）财务核算不规范

在财务核算方面，农村三资的会计核算涉及的会计科目没有企业多，并不复杂，但是村集体经济事项的业务流程多，因此需要提供的原始凭证就较多，在核算中存在着较多的问题，主要体现在以下方面。

1.经济业务事项发生环节的缺失。相关责任人对发生的经济业务事项没有履行完所有的程序，导致村出纳提交的原始凭证缺少重要文件，使得业务不能及时入账。例如，通过党组织管理经费支出的经济业务事项没有提供党员代表会议表决的文件，资产交易业务的原始凭证中缺少签订正式合同的环节或者资产公示的环节等。

2.原始凭证信息缺失。村出纳提供的许多原始凭证存在信息缺失的问题，例如原始凭证中需要盖章、签字的地方却没有盖章、签字，有的业务需要公示图片却没有提供公示的图片或者提供的图片不完整、不清晰，提供身份证复印件的原始凭证中出现没有证件反面、没有指纹等问题。

3.原始凭证中数据计算错误。数据正确计算是会计核算的基本要求，但是在工程承包核算、拆迁收入分配、租金收入分配等较为复杂的数据计算业务中存在着数据计算错误的问题，甚至在一些简单的业务中，由于马虎也出现了金额错误的现象。这些问题如果不及时发现就会给相关利益人带来损失，严重的话则会导致一些意外事件的发生。

4.原始凭证中金额的书写不规范。原始凭证中金额书写不规范主要表现在以下几个方面：大写金额中间部分出现零却没有写出来，比如1 005.16，写成壹仟伍元壹角陆分；大写角、分是零却空着没写，比如125.00，写成壹佰贰拾伍元；小写金额合计处没写¥；甚至出现大小写金额写错的现象等。

5.提供虚假错误资料。会计核算中的各项资料必须是真实的，但是在一些业务中，由于怕麻烦或疏忽，出现了一些虚假错误的资料，比如在费用报销的当事人签字中，出现大量代签甚至冒名签字，在集体收益分红的业务中，出现虚假人员信息等。这些事项都是不合规的，侵犯了集体利益。

（四）财务信息化程度低

由于经济发展水平低、信息技术设施落后等原因，使得多数乡村的财务信息化程度较低，而财务信息化是当前多数企业以及行政事业单位如火如荼进行的一项工作，财务信息化对一个组织的效率提高、长期发展具有重要的意义，因此，乡村有必要提高其信息化的程度。

虽然在资产交易环节中许多村实现了线上发布信息，但是竞标环节仍然要到现场办理。在报账方面，村出纳人员需要搜集整理好各项业务的原始凭证，到固定的地方去办理报销事宜。由于原始凭证出现错误较多被退回的概率很大，其有时要跑多趟才能办完一笔业务。

（五）财务人员水平有待提高

长期以来，许多乡村财务人员的专业能力不高，尤其是村级财务人员，由于没有受过专业的教育或系统指导，对原始凭证的完整性、规范性、准确性难以把控，缺乏处理财务业务的专业能力，导致在业务处理过程中出现很多错漏，降低了工作的效率，也产生了许多改错成本。

三、农村三资管理的对策

提高农村集体三资的管理水平，需要从多个方面着手，本文提出以下解决措施。

（一）建立规范的财务管理制度体系

相关部门在遵守国家最新的政策法规、文件精神的基础上，要紧密结合村集体的实际情况，建立规范的财务管理制度体系。设立若干岗位，明确岗位人员的职责分工，确定重要和常规事项的办理流程，统一会计核算、票据管理和档案管理，加强三资管理的监督和审计，优化相关人员的奖惩办法，定期或不定期地实施责任考评等。

（二）建立农村集体三资管理共享服务中心

近年来，许多地区成立了农村集体三资委托代理服务中心，实现了资产交易和财务核算的统一，下一步，可以升级为农村集体三资管理共享服务中心，配备专业能力强、文化素质高又相对稳定的员工，实现资产交易制度统一、程序统一、信息发布统一、文书统一、档案统一，提高共享服务中心的服务能力，实现农村集体三资的规模化、规范化管理，有利于提高农村集体三资管理的效率，有利于促进农村集体经济的高质量发展。

（三）提高财务人员的专业能力和素质

农村集体财务人员的专业能力和素质是影响农村三资管理水平和效率的重要因素。农村集体财务人员专业能力和素质的提高可通过以下几个方面进行：一是提高人才招聘的标准，招聘学历高、专业素质高的员工；二是采取物质激励、培养组织认同感等方式保持人员的相对稳定性；三是定期或不定期开展各类问题的线上或线下专题培训；四是根据需要开展复杂业务的集体学习或研讨；五是在适当的时候面向不同的村集体财务人员开展业务知识能力竞赛；六是开展农村集体财务人员的年度业绩评价。力争多措并举，提高村集体财务人员的素质和水平。

（四）加强财务信息化建设

农村三资领域实现数字化、信息化建设是数字乡村发展战略的重要构成部分。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》。2019年12月，农业农村部和中央网信办联合印发了《数字农业农村发展规划（2019——2025 年）》。2022年4月，中央网信办、农业农村部、国家发展改革委、工业和信息化部、国家乡村振兴局联合印发了《2022年数字乡村发展工作要点》。由此可见，国家对发展数字乡村的重视，而实现农村三资管理财务信息化建设是贯彻国家数字乡村发展战略的重要一环。农村集体三资管理要建立起信息化的管理体系，建立相关的软硬件设施、提高办事人员的专业能力，可采取三步走战略：第一步，实现资产资源交易线上进行；第二步，财务请款和报账线上完成；第三步，建立重要项目的财务大数据分析体系。当前，不少地区第一步和第二步的请款工作已经实现或部分实现，随着技术的进步、农村财务人员专业水平的提高和管理意识的增强，农村财务线上报账和财务大数据分析体系也将逐步实现。届时，农村财务信息化的建设水平必将有大幅度的提升。

（五）加大村务公开的力度

村务公开是农村集体民主监督的重要内容和形式，通过村务公开，可以提高人民群众的监督作用，增强工作的透明度，减少农村社会的集体矛盾。目前，多数村集体在上级的要求下，实现了对集体事项和决议的公开。但是在公开的程序、内容、渠道和时间等方面还有待加强。村集体要进一步完善村务公开的程序，严格按照建立的财务管理制度规定和相关文件的要求，进行合乎逻辑的公开；丰富村务公开的内容，对涉及村民的利益、村民关心的问题都进行公开；对重要的事项进行预公开，接受村民更大范围的监督；扩大村务公开的渠道，除了利用传统的村务公开栏进行公开，还可以利用微信公众号、专门的村务公开平台进行公开。

（六）加强农村集体资产的清产核资工作

对农村集体的资金、资产和资源进行规范化管理是大势所趋，是实现乡村振兴的重要构成部分。过去由于种种原因，有一些资产资源交易不合法、不合规而需要整改。多数农村也开展了全面清产核资工作，虽然在处理过程中存在许多困难，但不能成为阻挡农村三资规范化管理的绊脚石。一方面，要及时总结自身的优势做法，形成经验和案例加以推广；另一方面，可以借鉴其他地区的先进做法，处理自身的疑难问题。在整改过程中，要切实发挥好人民群众的监督作用，促进农村三资的规范化管理；同时，上级部门应根据实际情况出台相关的文件，对于整改速度快、问题解决好的村集体及责任人可在评优评先方面给予倾斜，对于整改落实不到位、无故拖拉的村集体及责任人可采取适当的惩罚措施。

四、结语

农村三资管理在农村集体经济中具有重要的地位和作用，国家乡村振兴战略又赋予了三资管理重要的使命和意义，农村集体三资管理是一项复杂的工作，在经济社会大力发展的背景下，农村三资管理必须要跟上时代的脚步。本文从制度建设、资产资源交易、财务核算、财务信息化、财务人员专业能力和素质等方面分析了农村三资管理中存在的问题，提出要尽快实现三资管理的现代化和信息披露的公开化，完善三资管理制度的制定和执行机制，建立农村集体三资管理共享服务中心，提升三资管理人员的业务能力，提升信息化管理的水平，加大村务公开的力度，加强农村三资问题的清产核资，切实提高农村三资管理的服务水平。