崇州市发展农村新型集体经济实践与思考

吴小易

（作者单位：中共成都市委党校对外培训部）

2021年，中央一号文件提出深入推进农业农村改革，基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大农村新型集体经济。全国人大常委会通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定，国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济。财政部、农业农村部也印发了《农村集体经济组织财务制度》，从财务管理主体与职责、资金筹集、资产运营、收支管理及收益分配、产权管理、财务信息管理等方面，提出加强农村集体经济组织财务管理，规范农村集体经济组织财务行为，促进农村集体经济发展。同时，四川省也相继出台了《四川省农村集体经济组织条例》《四川省乡村振兴促进条例》。这一系列法律法规的出台，为发展壮大农村新型集体经济提供了法律保障，同时，也为农村集体经济发展壮大指明了方向。笔者以四川省崇州市为例，梳理总结了其农村集体经济发展的现状、做法和成效，以点带面对发展壮大农村新型集体经济，推动乡村振兴、农业农村现代化和农民增收提供参考。

一、崇州市农村集体经济发展现状

崇州地处成都平原西部，天府之国的腹心，素有“蜀中之蜀”“蜀门重镇”美誉。全市幅员面积1 089平方千米，耕地面积58万亩，呈“四山一水五分田”格局，辖15个镇（街道），163个村（社区），常住人口75万。崇州是国家城乡融合发展试验区建设试点县、全国农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用试验县、全国农村产业融合发展示范县、全国新型职业农民培育试点县、国家农业综合标准化示范市、全国农村创新创业园区、全国农村水系联通试点示范县、全国乡村治理体系建设试点示范县、四川省重要粮食生产基地、油菜生产基地。2020年被评为四川省乡村振兴先进县、入选中国西部百强县市，2021年被评为国家级现代农业园区、全国“四好农村路”示范县、国家全域旅游示范区、四川省乡村振兴先进县“回头看”优秀县。崇州文化底蕴深厚，生态环境优美，产业基础雄厚，发展势头强劲。2021年，全市实现地区生产总值442.59亿元，按可比价计算（下同），比上年增长（下同）8.7%，其中，第一产业实现增加值41.08亿元，增长5.4%；第二产业实现增加值220.99亿元，增长10.6%；第三产业实现增加值180.52亿元，增长7.5%。三产对经济增长的贡献率分别为7.7%、57.0%和35.3%。三产结构比为9.3：49.9：40.8。城乡居民人均可支配收入分别达45 081元、28 322元，分别增长8.7%、10%，城乡居民收入比为1.59：1。

近年来，崇州市立足本地生态、资源禀赋、产业基础、功能定位，围绕做优做强“三大功能”（即以“天府粮仓”为核心功能，以“消费电子、智能居家、古镇旅游”为特色功能，以“高品质生活宜居地”为基本功能），以建设新时代更高水平的“天府粮仓”核心示范区为引领，以实施“天府好田”“天府好粮”“天府乡游”“天府乡居”四大工程建设为载体，建成以粮油为主导产业的国家农业现代化示范区，打造绿色生态、宜居宜业、智慧韧性的郊区新城，努力诠释公园城市示范区的乡村表达。构建“农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”的全域振兴格局，推动崇州农业农村现代化迈向全省乃至全国前列。

（一）集体经济组织情况

2018年，全市全面推开乡镇行政区划调整改革，推进村级建制调整改革，同步调整村民小组、优化社区设置。调整后，村（社区）平均面积6.3平方千米、平均常住人口4 605人（调整前，全市村（社区）平均面积4.3平方千米、平均常住人口3 130人）。全市建制村（含社区）从253个减为172个、减少81个（其中原有社区减少12个）、减幅32%；村民小组（含居民小组）从3 783个减为2 182个、减少1 601个、减幅42%。全市由原232个村级集体经济组织，调整为163个村级集体经济组织，其中94个行政村均有村级集体经济组织、78个社区中69个有集体经济组织。

（二）集体经济资产情况

1.镇级资源资产。镇级集体资源资产37处，其中闲置资产13处、出租20处。镇级固定资产107处，其中闲置32处、出租19处、自营34处、自用15处。

2.村级资源资产。村级资源资产369处，其中出租120处、闲置111处（已盘活21处）、自用48处、自营20处。村级固定资产808处，其中闲置148处（已盘活33处）、自营117处、自用194处、出租210处。

3.村级总资产收入。2020年底，全市村级集体经济组织资产价值12.9亿元，其中固定资产价值7.75亿元、经营性固定资产价值从改革前的1.41亿元增为2.34亿元（改革后集体经济使用一批、市场运营开发一批）、闲置房屋资产价值1 215万元。村集体经济总收入达2.71亿元，其中城乡社区发展治理专项保障资金和村级运转经费经营性收入占53%，村集体经济总收入100万以上的达到16个。

4.村级规范管理方面。完善农村集体经济组织章程，建立健全法人治理机制。通过建立农村集体经济运行新机制，充分发挥农村集体经济组织管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等作用。2021年底前全面完成村级集体经济组织规范设立、制度健全、管理有序，村集体经济收入达到100万元以上的村5个；到2022 年基本消除村级集体经济收入10万元以下的村；到2025年，全市合并村集体经济将实现完全融合，村级集体经济收入30万元以上的村占比将达到50%以上，将培育一批集体经济收入达到100万元以上集体经济强村。

（三）集体经济运管情况

1.全面完成农村集体资源清产核资，实行村级三大类资产“清单管理、动态更新”。梳理出村级资源资产369处，闲置111处，闲置率30%；村级固定资产808处，闲置148处，闲置率18%。目前已制定资源资产盘活方案的53处，剩余206处已经制定盘活方案。盘活利用要结合村（社区）便民服务体系建设、公益事业、集体经济发展等需要，对村（社区）闲置资产的盘活利用，探索推动“四个一批”（便民服务提升一批、公益事业改建一批、集体经济使用一批、市场运营开发一批）等盘活方式。力争做到盘活一处销号一处，未盘活闲置资产镇（街）要指导村（社区）制定闲置资产实施方案，农业农村局和镇（街）要加强审核闲置资产实施方案等相关工作。

2.制定《崇州市开展合并村集体经济融合发展工作方案》，目前还有14个村（社区）涉及 30个村集体经济组织是以原集体经济组织赋码登记开展工作。将提倡采取“A股（原村股份）+B股（合并村股份）”等方式统一股份量化，预计2022年整合完成。通过“资源稳定、收益平衡，存量稳定、增量平衡，项目支持平衡、村村帮扶平衡”等方式实现渐进性利益平衡，通过联合经营、政策扶持、项目支持、新增收益等方式逐步缩小原村差异，实现完全融合、共同发展。

3.创建发挥示范引领作用，开展崇州市级集体经济发展示范村建设，每年评选“集体经济发展示范村”10个，培育一批“显示度高、带动力强、辐射范围广”的集体经济发展示范村。开展集体经济发展试点工作，全市确定村级集体经济发展试点村（社区）16个，其中隆兴镇梁景村、街子镇益善村、江源街道唐兴社区等盘活资源利用7个，白头镇和乐社区等盘活利用资产4个，廖家镇全兴村等盘活利用林盘5个。计划总投资10 588万元，其中财政投资1 695万元、集体自筹1 712万元、成员自筹538万元、企业投资6 643万元。另外，市财政安排100万元财政资金，每年10万元，年底采取“以奖代补”方式对完成村级集体经济发展年度目标的村进行奖励。

4.完善“投资公司+集体经济组织（合作社）+第三方平台（社会资本）”合作模式，深化“一个精品林盘（聚落）催生出一个规范服务业企业”创新做法，创新集体经济发展模式。

二、存在的问题

（一）村干部发展村级集体经济的动力与激励普遍不足

由于村党支部书记、村民委员会主任、村集体经济组织法定代表人“一肩挑”的全面推行，村主要负责人成为了集体经济组织负责人。但由于激励机制不健全，村干部往往没有政绩压力和升迁激励，加之多数村干部在经营管理集体经济组织方面没有报酬，“多劳多得”得不到体现，因此无论从政治还是经济利益上村干部都缺乏动力发展壮大村级集体经济。此外，村干部往往陷于繁重的行政事务而无暇顾及经济工作。以五星村为例，该村高志伟表示作为书记整日忙于会议、接待、处理矛盾纠纷等工作，导致对于村级集体经济组织规范运营发展工作有心无力，其本人作为回乡企业家的专业特长得不到充分发挥。

（二）集体资产管理缺乏严格约束与规范监督

一方面，村干部的考核评价制度尚不健全，另一方面，集体资产具有的非排他性和不可分割性使得个体村民不愿意也没能力去监督集体资产的处置和经营情况。这种上无约束，下无监督的状况，造成了村干部对集体资产的处置具有较大的自由裁量权，而这种自由往往会导致村干部对集体资产随意处置，从而导致村民集体利益受损。走访调研中，我们发现多数村“三资”管理缺乏细则和工作流程，所有权的落实、使用权的实现不明晰、不规范。

（三）集体经济收益分配机制不适应人口流动需要

随着通信技术的发展以及城乡融合进程的加快，农村的人口流动变得极其活跃，这就导致了“离开本村去往其他地方居住的村民是否仍属于本村成员”和“原本生活于其他地方但是现今居住于本村的村（居）民是否属于本村成员”两个问题的产生。而“成员权”的界定直接决定了村民是否有权利参与村集体经济收益分配，集体经济收益分配机制如不迅速作出调整，将可能削弱村内成员发展壮大集体经济的信心与干劲。如五星村目前共有100余位新村民在村内发展民宿等产业，直接带动了村集体物业经济发展和周边业态提升，但由于村级集体经济成员的封闭性，导致新村民这一群体无法从村级集体经济发展中直接受益，挫伤了其积极性。

（四）村级集体经济组织财务管理制度不健全

农村集体经济发展壮大后，需要按照市场经济规律运行，集体经济才能得到更充分发展，而当前崇州市的村股份经济合作联合社登记赋码后，尚未实现独立有效运行，所调查的几个联合社还处于“空壳”状态，仍然依附于村委会运行，没有实现严格意义上的“政经分离”，这导致集体经济组织财务管理制度如大额支出管理制度等的不规范，同时集体经济组织账务支出行政经费等现象也时有发生，为集体经济发展壮大埋下隐患。本次调研几个村都表示将聘请专业财务人员，尽快实现账务分设，推动“政经分离”。

（五）财政投入主体与登记赋码后联合社错位

由于村一级发展壮大乡村产业意愿强烈，因此在登记赋码前各村已有一些农民专业合作社等新型农业经营主体初具规模，又因过去村级集体经济组织缺位与近几年财政投入向农村倾斜等因素叠加，这些新型经营主体代行了集体经济组织职能，登记赋码完成后，财政投入形成资产亟须归位。如大雨村此前实施的川西林盘保护修复项目，以蜀禹农乡村旅游专业合作社代行了集体经济组织职能，建议尽快明晰各方权益，落实所有权和收益权归集体、使用权归蜀禹农乡村旅游专业合作社的权益分配机制。

三、对策与建议

基于上述问题，当务之急是健全集体经济组织法人治理机制，以构建“五个一”现代管理运营机制和探索发展壮大集体经济新路径为重点，推动村级集体经济组织全面步入市场化、法治化、规范化的发展壮大之路。

一是一个层级经营决策。严格执行村内重大事项、重要问题、重要工作都由村党组织主导决策的机制，凡上级投入到村集体的各类资金项目都应由村党组织牵头落实，严格遵循“四议两公开一监督”制度，明确集体经济组织向村党组织负责、遇重大事项向村党组织报告等要求，不断强化村党组织在基层事务中的主导权，形成党建引领下的集体经济发展壮大机制。

二是一套班子民主监督。健全村集体经济监督管理机制，构建集体经济组织“成员代表大会+理事会+监事会”现代法人治理框架，规范集体经济组织章程，对内发挥监事会监督效能和理事会保障集体资产安全职能，对外引入集体经济专员，赋予其外部监督管理职能，构建“理事会+监事会+集体经济专员”监督体系。

三是一个法人主体对外。强化赋码登记后联合社法人主体地位，加快确认财政投入形成资产的归属，理顺村级集体经济组织与新型集体经济组织关系，明确村级集体经济组织框架，引导财政投入或项目实施统一归于集体经济组织名下，由村级集体经济组织统一分配实施运营。

四是一个账户基本结算。村级集体经济组织完成登记赋码后，村股份经济合作联合社账务要与村委会账务进行分设，落实“村财镇管”制度，聘请有专业资质的财务人员参与管理，确保村级集体经济组织的财务收支通过联合社账务一个“漏斗”进出。

五是一个账套统一核算。对集体经济组织账务进行规范化整治，纠正以现金账代行财务账的现象。以每个镇（街道）为基本单位，汇总形成全市村级集体经济组织账务，依托成都市农村三资管理平台健全崇州市村级集体经济组织账务管理系统，将全市村级集体经济组织账务纳入账务管理系统统一监管。

六是探索发展壮大集体经济新路径。围绕发展物业经济、深挖土地潜力、盘活存量资源、推动产业发展、拓展服务项目“五大重点”，鼓励支持集体经济组织盘活低效闲置资产、兴建农业设施、承接社区服务等，发展壮大村级集体经济，实现助农增收。