变迁、博弈与改革：联合国财政困境中的中国主张与探索

彭钰馨

摘 要：国际组织是人类大家庭中的重要行为体，全球 200 多个政府间的国际组织在构建人类命运共同体中的作用更为明显。联合国是世界上最大、最具普遍性的政府间国际组织，但它仍然受到霸权主义和强权政治的限制，本文从联合国财政困境的视域，分析了联合国改革所面临的挑战和阻碍，同时阐释了中国在联合国发展进程中的重要作用和主张。中国坚持《联合国宪章》的宗旨和原则，构建人类命运共同体，同時反对将联合国财政问题政治化。本文认为，人类命运共同体的内涵不断得到丰富和发展，国际社会对其熟悉和接受的程度也在逐步加深，构建人类命运共同体是对联合国宪章宗旨和原则的创造性转化和创新性发展，将成为新时期体现中国大国担当的重要载体。中国可以通过协助联合国制定清晰、一致的改革战略、向联合国输送优秀人才以及提供更多的国际公共产品，与其他发展中国家一起推动联合国发展，促进全球共识的形成，推进全球治理理念的发展，为世界和平与繁荣做出更大的贡献。

关键词：国际组织；财政改革；国际治理

中图分类号：D813.2文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）11 — ００65 — ０7

联合国是目前世界上最大的、一个非营利性的、由世界各主权国家组成的政府间国际组织，共拥有192个会员国，肩负着维护世界和平与安全，促进世界各国经济社会可持续发展的重任。作为政府间的国际组织，该组织的财政健康取决于会员国是否按时足额履行其财政义务，同时，工作方案的充分与有效执行也取决于成员国所采用的预算水平和及时的捐款所带来的财政支持。①可以说没有财政的保障，任何国际组织都难以维持正常的运转；没有可靠的财政来源，任何国际组织也不会有真正的改革（龚鹏华，2007）。②联合国要在国际事务中有效地发挥其自身职责，就必须有一个坚实、可靠以及稳定的财政基础，就必须有充足的经济来源（Mir Wasim，2020）。③

联合国自成立以来一直试图改善它的财政状况，同时历任联合国秘书长都会将联合国的财政问

题设置为一项重要议程。在联大决议和众多相关文件中都能体现出联合国当前不堪重负的财政状况以及并不完善的财政体制。前联合国秘书长科菲·安南曾经在一次演讲中提到，“我们必须医治好本组织的财政危机，如果联合国被拖欠会费拖累住，它想要前进则会举步维艰。”④与此同时，第77届联合国大会主席克勒希·乔鲍在接受媒体采访时表示，世界正在应对由于各种原因造成的不断扩大的地缘政治分歧和持久的不确定性危机，联合国会员国正在与信任下

降和分裂作斗争。他将“通过团结、可持续理念和科学带来解决方案”作为第77届联大会议的主题。⑤作为世界最大的政府间国际组织，联合国的改革方向

关系到国际格局的未来走向，各个国家也为自己的国际地位和话语权进行激烈的争夺。联合国想在变化莫测的国际局势中履行全球治理的使命的同时，应如何把握时机并在各国利益的较量中寻找一个稳妥的平衡点，就需要不断改革、完善自身职能，为世界局势的和平与发展作出更多的贡献。本文将从联合国财政的角度，探讨联合国财政危机的起源，联合国当前所面临的财政困境以及联合国财政改革的几点措施。

一、缘起：国际结构变革与会费摊派政治化

组织的资金从何而来，筹集之后又将用往何处，对于联合国这样一个由各个主权国家构成的机构复杂的大型政府间国际组织来说，财政问题的重要性和复杂性是可想而知的，这与各个成员国的自身利益以及组织未来的生存发展都有着密切的联系。

国际组织的财政制度往回追溯可以在国际行政联盟中发现一些相对简单的初始雏形，这些组织规模很小，它们涉及的经费开支也不算太大。国际组织的财政制度是在国际联盟时期走向成熟的，国际联盟的财政制度为联合国提供了一个可参考的模板，联合国的财政制度实际上是对国际联盟财政制度的效仿与革新。比如国际联盟曾经将成员国的支付能力作为会费评估制度的基本标准，并沿用至今。

联合国在成立之初，仅有五十一个成员国。在

1946年的会费分摊比例中，美国一国就承担了近40%的会费，与之相比的卢森堡仅占0.05%，这可以看出当时作为超级大国的美国的国际地位以及被战争波及的满是创伤的欧洲经济。随着20世纪60至70年代，大批的亚拉非国家开始独立而后加入联合国，以及欧洲和日本经济的逐渐恢复，联合国会费的分摊比例也开始出现变化，这体现在美国承担的会费比例逐步减少的同时，亚非拉新成员国、日本以及欧洲各国所承担的会费比例的逐步增加，这种变化反映出了国际格局的变化、世界经济以及成员国经济的发展状况。

21世纪特别是在2008年美国次贷危机以后，老牌发达国家的经济走向衰退，与之相反的是以金砖国家为代表的国家走向崛起，这一现象也体现在了联合国会费分摊比例的调整之中，七国集团所承担的会费比例不断下降，中、巴、印、俄与南非等国所承担的比例不断增加。这一变化虽然反映了发展中国家实力呈现出的上升趋势，但实际上并不能因此断定新兴国家与发展中国家的实力已经可以与西方发达国家相抗衡，发达国家在国际事务与全球经济中的优势地位实际上还没有出现根本性的改变。

联合国从创立至今，历经77载的发展历程，对维持国际和平与安全，促进全人类进步与发展做出了积极的贡献，然而联合国却一直为财政问题所困扰，至今经历了三次严重的财政危机。

第一次财政危机是由中东地区紧急部队和联合国的刚果行动诱发的。1956年，英法和以色列发动苏伊士运河战争。1957年，联合国派遣出一支由六千人组成的紧急部队到苏伊士运河地区监督停火。而这个部队一年的费用为一千九百万美元，一直到1959年，这项费用的累计赤字为三千万美元。之所以会出现巨额赤字，主要是因为苏联和阿拉伯国家拒绝支付他们各自分摊的会费。苏联拒付的理由是认为该项维和行动是由联合国大会决定的而不是由“对维护国际和平与安全负有首要责任的安全理事会”所决定的，因此这是一次违背《宪章》的非法行动，其经费不应该由会员国支付。而阿拉伯国家拒付则是因为他们认为该部队的经费应该由挑起战争的国家全额承担。由于会员国意见严重分歧，秘书长只好呼吁会员国自愿捐款。

联合国的第二次财政危机爆发于1986年。如果说第一次财政危机是因为国家间出于各种理由拒付摊款而造成的。那么，联合国的第二次财政危机则主要是因为美国出于政治考虑，单方面的决定将其会费分摊的比例降低，并提出按照会员国对联合国财政的贡献额度实行加权票制的不合理要求，并以此拖欠会费而造成的。截止1986年底，美国拖欠联合国的会费摊款高达5.2亿美元，使联合国再

次陷入财政危机之中。①

第三次财政危机爆发于1994年。时任联合国秘书长加利在第四十九届联合国全体会议上就联合国财政情况发表讲话，指出了截止8月底，会员国拖欠的会费和维和摊款总额高达三十二亿美元，而联合国的债务为十七亿美元。此时联合国已经完全丧失了支付能力，连工作人员的日常工资都无法负担。为解决这次危机，加利决定全体人员的工资从半个月发一次改为一个月发一次；从维和账户借一亿美元用于日常的开销；并向世界银行申请三十亿美元贷款，但这个请求被世界银行以“本行不向国际机构贷款”为由拒绝了。②加利因此遭到会员国的猛烈抨击，认为未经大会授权的行为是非法的。至此，联合国陷入了历史上最为严重的财政危机之中。

数据显示，在2022年初，联合国尚未缴纳的摊款总额为4.34亿美元，比2021年初减少3.74亿美元。2022年发布的摊款数额为29.3亿美元，比2021年减少2100万美元。该年第一季度的收款额比预计数额高出2100万美元，但不幸的是，这种情况恶化了，到了第二季度末，收款额落后于预计数额2.79亿美元。虽然收款滞后，但没有引起关注，因为当年年初现金余额良好，一些成员国也确认了其缴款意向。然而，第三季度的收款继续大大低于估计数，迫使9月份借入了全部周转基金，以确保有足够的流动性来支付工资。幸运的是，月底的大量收款导致收款额超出估计数6200万美元。截至2022年9月30日，收到的捐款总额为22亿美元，比截至2021年9月30日收到的数额少3.08亿美元。截至9月底，2021年的收藏量为占全年评估的87.7%，而今年为71.9%；2021年收缴额较大的部分原因是成员国缴纳了拖欠款。截至2022年9月30日，未缴摊款为11.7亿美元。③

秘书长古特雷斯于2022年2月22日就改善联合国财政状况和减少流动性危机再次发生的可能机会致函会员国。在大会第二期续会期间，会员国针对秘书长在关于改善联合国财政情况的报告，以及大会决议中的决定响应了秘书长关于进行一些结构调整以解决影响联合国财政状况的系统性问题的呼吁的一个重要步骤。④

二、困境：成员国履约不力、预算扩张与行政低效

一个国际组织的财政通常有三种经费筹措方式：向会员国进行摊款、征募自愿捐款、征收赋税。自成立以来，联合国一直采用第一、二种方式筹措经费，而第三种方式并不符合联合国的性质，因为联合国是一个政府间国际组织，但却不是世界政府，除非得到全体会员國的授权，否则它就不能采用本属于政府行为的征税手段。一国的财政问题是关系到国计民生的根本性问题，而联合国的财政问题则表现在其为发挥全球治理的作用的重要基石，联合国是世界几十亿人民反映自己利益诉求的场所，它的经常性开支费用依靠目前各个成员国缴纳会费来维持，每个会员国所分摊的会费由会费委员会负

责。但是会员国间因为各种原因有意拖欠会费的现象却屡见不鲜。由于《联合国宪章》第十九条规定，凡拖欠联合国财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会的投票权，这是对不缴纳分摊会费的国家的唯一制裁方式。如在第七十七届大会中，委内瑞拉玻利瓦尔共和国，拖欠联合国分摊会费，因此没有大会投票权。

拖欠会费的国家有各种不同的情况，有的国家确实因为太穷而没有能力交纳会费；有的国家则因为战乱使整个国家陷入无政府状态；而有的国家却是故意拖欠会费不予交纳。如在美国里根政府时期，美国国会于1985年通过了一项针对《1986和1987财年外交关系授权法案》的修正案，即《卡斯鲍姆—所罗门修正案》（Kassebaum-Solomon Amendment），要求美国缴纳的联合国会费比例降至20%，除非联合国同意在预算问题上采用加权表决制。①联合国自成立以来进行的每一次改革都无一不与联合国的财政问题密切相关，而财政改革往往是其他方面改革的前提。所以一些会员国，尤其是美国等摊款大国就会经常以拒付或者拖欠会费作为迫使联合国按照他们意志和要求进行改革的手段。

由此可见，导致联合国财政如此困难的原因主要有以下几个方面：

1.成员国因政治或经济原因拖欠会费和维和摊款是财政危机最为根本的原因。尽管当前联合国的财政来源已经开始呈现多样性特征，但其主要来源依然是各个成员国缴纳的会费，因此对会费缴纳大国的依赖依旧存在。联合国的财政危机实质上是支付危机，作为当今最具普遍性的国际组织的联合国，是否能发挥好自身的职能，归根结底取决于成员国的支持，其中财政支持尤为重要。

2.维和次数和维和费用的增加，也在不断加剧联合国的财政负担。种族矛盾、区域冲突等世界范围内的威胁不断升级，联合国的维和范围和次数也随之不断扩大，这导致了经费预算也越来越沉重，这导致经济发展困难的国家无力负担联合国的财政分摊额度。

3.机构臃肿，行政效率低下。联合国系统包括联合国专门或附属机构、自愿和专门基金及项目，以及联合国维和行动。联合国的17个专门机构是独立的组织，享有独立的法律和财政地位。②根据不完全统计，联合国大会下设委员会就多达近七十个，仅经济与社会理事会下设的委员会就有三十多个。而随着当前国际事务不断增加，其组织机构也随之更加庞大，尽管至今联合国经历过多次改革，但依旧存在许多资源浪费和贪污腐败等问题。③

在过去的几年里，尽管联合国财政支出上的限制避免了资金危机与组织运营问题，但是却导致了财政预算的执行与任务交付问题，使得一些组织活动被推迟或取消。2021年，尽管联合国在五月份放宽了对雇佣和支出的限制，但是组织预算的执行率却是2010年以来最低的一年，再加上2020年联合国对会员国的承诺：向会员国退还2.79亿美元作为2023年摊款的一部分。这将会引发新的财政危机，虽然联合国采取了一些措施来减轻危机的影响，但若不解决会费缴纳带来的财政问题，未来还会引起更多的流动性财政危机。由此可见，经费的短缺始终是联合国必须面临的问题，因为经费问题引发的财政危机会使得组织的活动或项目无法实施，进而使得整个组织体系无法正常运行。造成经费短缺的原因有很多方面，但实际上最为根本的原因是成员国对于经费使用问题时所产生的与本国利益和立场相关的政治性问题。由于不同的国家或者国家集团对联合国会费的管理以及使用存在不同的立场，因此当各方观念协调失败时，就极易导致联合国财政危机的产生。

三、改革：预算管制、机构改革、去政治化与国际合作

由于目前联合国的财政体制存在的这些缺陷，使得联合国维和等功能不能得到有效的发挥，许多针对迫切问题的决议无法通过，或者许多决议通过了却无法得到实施，进而导致联合国无法履行自身职能。不仅如此，财政方面的困难还严重影响了联合国整体改革的进程，由此可见，联合国财政改革刻不容缓。笔者从内部和外部两个方面加以分析后，认为联合国财政改革应从以下几点入手。

首先，改革联合国现有的财政体制，加强体制内的监督管理。最早涉及联合国系统内的改革是时任联合国秘书长加利于1995年提出的“六点改革计

划”，同时提出的还包括了预算零增长计划和加强内部财务监督计划等。安南任秘书长后，开始实施一系列消减预算开支的改革措施，如精简机构、加强领导、削减项目经费等。①古特雷斯也在就任秘书长的宣誓时就表明了态度，强调联合国内部管理改革的必要性，如设立管理改革的内部审查组以切实提高体制运作效率等。这里需要注意的是，除了在内部建立监督机制以外，还需要加强外部的监督，如及时公开透明地在联合国官网公布相关财政信息，接受各种国际组织与个人的监督。

其次，调整会费分摊比额的改革也刻不容缓。目前联合国的会费比额是按照各国支付能力原则来确定的，它在要做到保证各个会员国的利益的同时，也要维持自身的稳定性与可预见性。对比当前一些国家提出的支付能力改革方案，可以预见的是：如果一些国家有能力支付更多的费用，那么它们将会认为其自身可以对更广泛领域的国际事务承担责任，联合国因此可能变成他们施展权力的工具从而失去原有作用，与此同时那些本就无力支付联合国费用的支付能力较差的国家，可能会因此逐渐丧失在联合国的话语权。在过去的三年里，联合国秘书长采取了包括减少全组织的支出、推迟建设和维修项目，推迟购买车辆、推迟向系统其他部门付款等一些非常规措施来进行节能以减少公共事业费用和削减设施管理费用等方法，来应对因会员国迟缴摊款而造成的财政危机。②由此可见，修改联合国财务的相关条例与细则，以及建立较为稳固的财务管理基础，在未来可以成为比较全面地改革联合国财政的起点。③

再次，除了各种“节流”的措施之外，联合国还需要采取一些“开源”的措施实现对财政的改革，因此对于联合国财政危机的外部解决方案便是寻求财政的新生来源，缓解经费不足的矛盾。

联合国秘书长安南曾提出《革新联合国：改革方案》以倡议建立最高额度为10亿美金的“循环贷款基金”，从而确保维持联合国自身的债务清偿能力。该基金主要来自自愿捐款以及会员国可能会建议的其他方法，作用是供秘书长在合宜的时机使用来应付成员国的会费拖欠等情况。它的运行原理是当有成员国逾期九十天未缴纳会费时，秘书长会对其进行具有法律效力的通知，而后以这项通知作为依据，在必要时从循环信贷基金中进行借款，当欠费的成员国补交会费后，则立即用这笔会费偿还于贷款基金。对于这种由于对其成员国过于依赖而导致的财政危机，联合国若想要避免被会费大国左右、拥有独立运作的权力，必须做到的是获得足够独立的经费来源，即在全球范围内征收国际税，找到大量未征税的交易领域，然后将税收定得较低，这样就不会引起国家的反弹，比如：对国际环境污染实施惩罚性征税④；对全球军火贸易实施限制性征税⑤；对国际邮政征收相应的服务税⑥；在全球航空票价中征收供联合国使用的追加税⑦；对包括国际航线、国际海运、国际捕鱼区等全球共有资源的使用征税⑧等。笔者认为，国际税收制度一方面能为联合国维护世界和平与发展提供一定的财政支持；另一方面也能对世界范围内的贸易行为进行有效的监督，尽管当前联合国对于征收国际税尚且缺乏足够的理论基础，但依然可以在循序渐进、自上而下的模式下逐步推动联合国财政改革。

第四，联合国要强化与国际社会的沟通与交流，与各种国际组织、区域性组织、非政府组织、跨国公司和基金会等建立合作关系，以获得更多组织的支持和自己所需要的包括资金在内的各种资源。联合国可以在与这些不同组织互动与交流的过程中，缓解财政危机，提高自身的协调能力，将这些资源转化为推动组织改革与发展的动力。

最后，联合国财政改革的实质在于成员国之间利益的争夺与相互妥协。许多批评者认为，一些成员国实际上不希望联合国拥有自己健康且独立的财政来源，相反他们更希望通过财政义务来保持对联合国的适当的控制权。⑨因此，解决联合国财政危机的关键，在于能够改善会员国政府的态度、确保会员国履行《联合国宪章》以及有关规定中的财政义务，改革不可能一蹴而就，需要在各个成员国之间的相互协商与磨合中稳步前进，仅仅靠联合国自身来推进改革是十分艰难的。在财政改革过程中，还需要探索更多的途径，去动员成员国主动参与财政改革、取得成员国的积极支持、主动缴纳拖欠的会费等。

四、结语

聯合国虽然是当今世界最大、最具有普遍性的政府间国际组织，在国际政治中的地位和作用是其他国际组织所无法比拟的，但从本质上讲，它却仍然是一个国际组织，而不是一个世界政府。它没有自己的军队，不能拥有资源，能否实现联合国宪章的各项任务取决于各成员国的支持程度。从联合国由会费问题而引发的财政问题就可以看出：霸权主义与强权政治仍然是阻碍世界和平与发展的根本原因。联合国会员国之间国家利益的冲突与差异也是制约改革的主要因素之一，改革需要在成员国之间寻求共同利益的存在。

作为联合国五大常任理事国中唯一的发展中国家，中国参与联合国工作50年的历程中一直在以实际行动为联合国的运作与发展做出力所能及的贡献，坚决反对将联合国财政问题政治化的做法，为维护国际和平与安全、推动经济社会发展和促进国际法治等方面做出了重要贡献。在处理联合国重要议程和国际事务中，坚持《联合国宪章》的宗旨与原则，倡导“和平共处五项原则”，在强调构建以合作共赢为核心的新型国际关系的基础上，构建人类命运共同体。为此，中国应该通过协助联合国制定清晰、一致的改革战略、向联合国输送优秀人才以及提供更多的国际公共产品，在国际社会塑造良好的国家形象，在联合国改革中发挥建设性作用以推动世界各国共同发展。

总而言之，联合国是与时俱进的国际组织，联合国改革实质上符合中国的利益与立场，因此尽管改革的道路存在各种困难与挑战，但在人类命运共同体的内涵不断得到丰富和发展，国际社会对其熟悉和接受的程度逐步加深的背景下，构建人类命运共同体是对联合国宪章宗旨和原则的创造性转化和创新性发展，将成为新时期体现中国大国担当的重要载体，相信我们会顺利化挑战为机遇，积极参与联合国改革进程，与其他发展中国家一起改善联合国的财政状况，在推动全球共识、推进全球治理理念发展等方面贡献中国力量。

〔参 考 文 献〕

［1］W.里昂惕夫，等.世界经济的未来 联合国的一项研究［M］.梅明，等，译.北京：商务印书馆出版社，1982：68-143.

［2］杨泽伟.联合国改革的国际法问题研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2009：125-222.

［3］弗雷德里克·埃克哈德.冷战后的联合国［M］.杭州：浙江大学出版社，2010：259.

［4］斯蒂芬·格罗斯，丹尼尔·拉什，张欣欣，王秋蕾.联合国系统的行政趋同？——长期以来四个

联合国组织的行政改革模式研究［J］.国际行政科学评论，2021（04）：71-93.

［5］毛瑞鹏.特朗普政府改革联合国财政制度的目标及策略分析［J］.国际论坛，2017（06）：1-6+77.

［6］田静.新形势下联合国改革的未来路径——基于人类命运共同体的价值诠释［J］.漯河职业技术学院学报，2022（21）：62-66.

［7］陈淑芬.联合国财政危机中的会费问题浅析［J］.当代经理人，2005（04）：67-68.

［8］江国青.联合国的发展与改革［J］.外交学院学报，2000（02）.

［9］李嘉宝.维护联合国权威 应对全球性挑战［N］.人民日报海外版，2022-10-08（06）.

［10］Trent， John， and Laura Schnurr，“Evolving International Organizations： The UN Past and Present，” A United Nations Renaissance： What the UN Is， and What It Could Be， 1st ed.， Verlag Barbara Budrich， 2018， pp. 22～55.

［11］GALBRAITHJ，“Ending Security Council Resol

utions，”American Journal of International Law，2015，

109（4）.

［12］Mir， Wasim，“Financing the United Nations Secretariat： Resolving the UNs Liquidity Crisis，”International Peace Institute， 2020.

［13］Jan Klabbers，“ An Introduction to International Institutional Law”，Cambridge University Press，2002：p143.

［14］FITZGERALDA，“Security Council Reform：Creatinga More Representative Body of the Entire U.N.Membership，”Pace International Law Review，Vol.12，No.2，2000，p.319-364.

［15］Royeppen， Andrea， editor，“THE UNITED NATIONS AND GLOBAL GOVERNANCE，”United Nations 70， Institute for Global Dialogue， 2016， pp.11–13.

［16］Mills， Susan R，The Financing of United Nations Peacekeeping Operations： The Need for a Sound Financial Basis，International Peace Institute，1989.

［17］Williams， Abiodun，and Australian Strategic Policy Institute. “THE UNITED NATIONS AND INTERNATIONAL CRISIS MANAGEMENT，”Global Forces 2007： Proceedings of the ASPI Conference. Day 1， Australian Strategic Policy Institute， 2007， pp. 47–52.

［18］Statement by Ambassador Madeleine K.Alb

right，“U.S. Permanent Representative to the United Nations，”at the Foreign Press Center on the Opening of the 50th UNGA，Sep22，1995.

［19］Bloomfield， Lincoln P，“The United Nations in Crisis： The Role of the United Nations in United States Foreign Policy，” Daedalus， vol. 91， no. 4， 1962， pp. 749–65.

［20］Hatuel-Radoshitzky， Michal，“ Reflections on the United Nations at 75.，”Institute for National Security Studies，2020.

［21］UN General Assembly，“Delegates in General Assembly Urge Galvanized Action to Make Security Council More Representative，Fit for Tackling Twentyfirst Century Challenges，”https：//www.un.org/press/en/2021/ga12384.doc.htm.

［22］CGTN.“China and UN in graphics： A contributor to world peace，”China Global Television Network，https：//news.cgtn.com/news/2020-09-18/China-and-UN-in-graphics-A-contributor-to-world-peace-TPwjeqR1cs/index.html

［23］Committee on Contributions，Briefing on the methodology for the scale of assessments.6，2020.https：//www.un.org/en/ga/contributions/Briefing%20on%20scale%20methodology%20June%202022.pdf

［24］UN General Assembly，“Report of the Secre

tary-General ”（17 October 2022）［A/77/530］http：//undocs.org/en/A/77/530

〔責任编辑：侯庆海〕