嵌入式治理视角下的凯里市易地扶贫搬迁社区治理路径探究

张 鹏，汪木金

（贵州大学 经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

“嵌入”最早出自于卡尔·波兰尼的《大转型：我们时代的政治与经济起源》中[1]。刘帅顺和张汝立（2020）[2]通过分析社会组织成功嵌入社区的案例，解释社会组织如何有效参与社区治理。李东泉和蓝志勇（2021）[3]从行政体制视角下谈论提升基层治理能力。徐琴和叶娟丽（2020）[4]分析国家政权嵌入村落与村落的反嵌内在关系逻辑。戴祥玉和卜凡帅（2020）[5]将嵌入式治理结合城乡结合部的老旧城区探讨并提出了几种嵌入方法。谢小芹（2019）[6]通过探讨嵌入式治理在国家与社会二者之间的结构关系。蒋艳和杨金江（2021）[7]通过对安置点调研发现问题提出对策建议。马良灿和陈淇淇（2019）[8]梳理了搬迁社区治理存在的问题并提出治理路径。

搬迁社区的治理需要政府、社会组织等第三方的参与，即社会中的第三方组织接受由政府所委托的购买公共服务的行为，然后来对社区提供服务，在目前这种做法的可行性已经得到了大量的实践。这就形成了政府-社会第三方组织-社区居民这样的关系。而这种嵌入式的关系，就可以解决现下的一些社区治理问题。

二、搬迁社区治理中的现状与问题

贵州易地扶贫搬迁规模全国最大、城镇化安置比例最高，后续扶持工作任务艰巨繁重。凯里市在2016 年首次提出跨县搬迁的概念，并先后在市周边建成上马石、清江、白午、冶炼厂、东出口5 个集中安置点。目前为止，凯里市在易地搬迁扶贫工作中取得了较为显著的成绩，共计完成有10 028 户44 176 人贫困群众搬迁，其中市内搬迁占58%，跨行政区域搬迁占42%，为易地扶贫搬迁工作做出了典型案例和表率，还有效解决了贫困群众“一方水土养不起一方人”的问题。易地扶贫搬迁在一定程度上能够让贫困户“挪穷窝、换穷业、拔穷根”，不仅让他们能有舒适方便的居住条件和生活环境，还使他们获得更加均等的就业、受教育、医疗等机会，以及使他们在经济、社会、生态等多方面受益。但与此同时，易地扶贫搬迁政策在实施过程中存在着一些问题。社区居民对于本社区治理参与度不高，文化以及风俗等流失，现有社区管理人员职责与权利的平衡无法保证，与居民之间的交流有所欠缺，在治理社区时略有僵化，这无疑为易地扶贫搬迁后续扶持工作的开展带来一定的阻碍。

（一）治理社区居民参与度不高

随着搬入新的社区，社区治理面临着居民参与变弱的问题，会发生积极分子参与但普通民众参与较少甚至不参与的问题。无法促使居民的参与，治理情况的反馈就只能依赖少数积极分子，治理措施变得依赖行政命令和要求指标来制定，社区治理就成了单向由上而下的工作。无法落实到当地社区，反馈得到的效果较低，群众路线开始变得流于纸上，社区群体对于治理工作的协助程度不高等一系列消极情况出现。社区治理需要真正的深度嵌入并开始构建整个社区的治理关系网，在深度嵌入的时候还需要注意当在构建关系网的时候不可避免地会被搬迁社区的旧时文化所影响，即为在嵌入社区的时候也会被社区给反向嵌入。

（二）职责与权利的平衡无法保证，与居民交流有所欠缺

现有社区管理人员因为被上面安排的行政任务和由社区居民管理带来的压力所挤压，在这双重压力之下，管理人员所拥有的开展治理权限被压缩，管理人员所拥有的精力有限无法全方位关注社区治理情况，权利所带来的责任并不能完全负担。而且管理人员被考核的要求所拘束，这就使得管理人员大部分心力都是关注着相关考核，无心去和普通的社区居民进行交流沟通，而管理层下那些在一线的治理人员又没有过多的权利去进行治理干预，只能被动接受上方所指派的命令，没有与居民的充分合作，任务的完成度普遍不高，治理措施的实施变得阻滞不前。

（三）僵化的直线治理

治理需求变得不同于在农村时的情况，组织结构的调整变得必然，社区文化环境的融入也成为突出的现实问题，社区的治理情况倘若不变依然是纵向的单向行政命令，治理就还是表现出上级给出命令下级遵命服从的情况，这会使得其他的多元主体对参与社区治理带有反向的态度，合作充满了重重阻碍。由于不关注当地社区特殊情况，特殊关系的僵化治理结构，国家对于搬迁社区后续扶贫所投下的治理资源成为了无谓的消耗，社区治理变成了某些考核和多方评比等华而不实纸面文章。

三、嵌入式治理的搬迁社区实现路径

综上，通过梳理社区发现的问题，引入嵌入式理论来参与到社区治理环节当中，社区本地的内源力量在面临国家权力嵌入时的能动反应是嵌入式治理的关键。嵌入式治理是在强化社区的自觉能动性下，达成多元主体与搬迁社区之间有着良好互动的一种治理模式，通过恰当的方式使得治理制度嵌入进社区并且社区也会主动的根据本社区情况对制度的实施进行反嵌。

（一）关系相融式互嵌

1.适度干预，平等稳定。在对社区治理时要避免政府组织在社会组织参与时的过度干预致使两者之间的平衡出现不稳定的现象，因为政策是国家意志的代表具有一定的强制性，要注意这种情况下使得社会组织在参与时被过度修改变得面目全非，除此当然也需要注意社区治理脱离出社区治理监管之外造成治理的盲目追求利益或者无过就是功的无为思想，社区的治理既需要国家权威的强制渗透也需要政府的适度干预，国家的治理理念开始嵌入社会组织，在组织内部形成监察，这种内嵌式的方式有助于在政府和社会组织间构成相对平等的稳定关系。

2.市场调控，权责明晰。在面对社区治理，给予社会组织在社区治理的合法性，能有效使得社会组织不会被社区一些繁杂的手续纠缠，市场竞争的优势就能体现出来，政治环境的相对宽松能给社会组织更好的治理空间。为了避免社会组织在参与治理时完全的去追求利益，政府组织需要和社会组织构建合作关系，通过协商去确定社会组织的职能范围，设置一套合理的层级职能检查，做到分层次去明确各个层次所需要担任的职责，有助于政府组织嵌入其中并在内部形成完整的且具有一定灵活性的监察体系，比起强制性地去指挥，给了社会组织充分的合法性和更大的灵活性。在寻找社会组织时可以考虑一些情况，具有一定规模的组织不会因为政府组织的嵌入治理而被慢慢同化成为附庸组织，充足的工作经验使得这个社会组织能有效处理搬迁社区可能会发生的问题，从搬迁社区内部招募一定的人员既可以解决搬迁人员的就业问题，还可以通过这些招募人员构筑社区居民的关系网，做到社会组织嵌入居民关系网络中，解决因缺乏和居民沟通的情况导致治理时阻碍较大。在赋予社会组织治理搬迁社区权利的同时需要明确社会组织的责任，这样可以避免因权责关系模糊造成社区治理失去评判标准，政府组织也不会因为界限模糊过度干涉社会组织的治理，造成社会组织的治理减效，要做到的是嵌入而不是纳入。

3.鼓励居民参与治理。面对治理时普通居民缺乏参与积极性的情况，可以根据具体情况来制定些活动来调动参与积极性，了解社区搬迁之前是否有一些传统活动，通过参与这些居民本身的活动能有效提高与居民的互动，在多次互动中逐渐嵌入进社区居民中，如开展公共设施安全咨询，居民楼安全防护等这些和社区居民切身相关的问题，通过楼长，德高望重的长辈等一些可以影响到普通居民的人物去开展宣传和结合自身来讲述，做到对大部分人心理产生影响，人群中就会产生群体效应，这种积极的大家都认同的治理氛围有利于形成长期的良性循环互动。愿意主动参与社区治理的居民可以适当给予他们一些专属的称号，这样既可以体现对参与治理人员的表彰，又可以提升这些参与人员的满足感，由于居民间会不断交流，这样可以充分利用居民关系网，通过熟人间的交流不断传递这种期待感，吸引越来越多的居民参与到治理中。在不断的氛围营造中，居民参与治理的热情会变得高涨，在他们主观中是居民本身自主决定参与到治理当中，这种氛围的形成就是一种嵌入式治理的行为。

（二）社区内外资源互嵌

1.充分结合内外资源。为了产生新资源就需要充分使用社区的关系网络，结合当地搬迁社区的情况产生更多的具有本地特点的治理资源，如推动社区居民间建立一些自治组织，社区环境志愿者，社区治理委员会，或者一些由相似爱好建立的兴趣组织，这些都可以帮助治理人员充分利用本社区内所蕴含的各种优势力量，方便为了社区治理整合各种信息来充分调度治理资源。在面临社区治安问题、防疫问题等突发紧急情况，要让社会组织有着根据事件突发情况来快速决策的相对有所自由的裁量权，这样不会因为在制度的强力约束下处理事件时面临各种阻碍。社区内的组织可以帮助社区处理一些治理问题，社区环境卫生服务，社区居民内部纠纷，就业帮扶信息了解等，这一些不算重要的工作职能可以赋予社区内部的团体组织，能达到事半功倍的效果，还能吸引普通社区群众积极参与社区治理问题，充分利用社区内环境的治理资源，动员更多的社区资源使用于社区治理。

2.合理监察。在赋权的同时还需要使用行政压力关注社会组织对于治理资源的使用，防止治理资源被滥用或者过度持有，造成资源无效化，在行政监察下可以合理把权利和责任界定明晰。通过多种社区的关系网格，能有效地把社区治理嵌入进各个社区组织中，做到让组织能拥有空间发挥自身专业的同时还处于行政监察下，如某时期的治理评估，社区财务报告，社区治理结果抽检，能把治理资源使用情况做到监督。还可以让各个治理主体间相互监督，不同的关系网格会带有自身的监督效能，但同时还得把控好监管力度，避免监管过度打压社区居民参与治理的积极性，监督和自由需要做到相对稳定，任何一方一旦出现过渡都会使得治理情况变得复杂。

（三）社区文化嵌入

1.文化传播。为了让社区普通居民方便理解社区文化，可以让社区内的党员和积极分子先去理解建成社区文化的重要性，再通过这些已经理解社区文化的社区内部居民向其他普通社区居民传播构建社区文化的思想，然后可以通过电视广播，手机电脑等现代化的传播媒体，反复加强社区居民对社区文化建成的重要性的了解。除了对居民进行文化传播，还需要管理者重视搬迁社区文化的建设，除了平常工作计划还需要制定社区文化构建的相应措施，如在原本的社区居委会中加入社区文化小组会，并且征求居民意见制定相应的规章，整个小组的运行都应当在社区居民的监督之下。为了建成具有本地特色的社区文化，需要详细了解当地的文化背景和搬迁居民的文化习俗，要尊重搬迁居民的文化差异，了解居民的意愿，做到管理的科学性、有效性，让每一个活动都落实到实际得到成效和反馈，居民能从文化建设中获得参与感，管理者获得成就感。

2.文化结合。还可以利用社区历史文化，传统习俗，结合当地名人古迹，传说故事，古建筑群等来为搬迁居民提供就业，鼓励居民可以根据自身当地资源去自主创业，如景区农家乐等，因地制宜发展出不同搬迁社区特色。政府可以鼓励社区居民主动融入当地农业、旅游业，做到发展当地特色同时也能解决移民的就业问题，发展传播历史文化，可以使得优秀的文化被更多人了解和传承。居民参与了社区建设，更能体会到搬迁之后所带来的福利，居民也就有了充足的动力去参与社区事务。企业也可以通过文化来嵌入进当地居民，把企业文化与当地社区文化联结在一起，做到完成企业文化的同时，也方便了社区文化的建成，也可以适当鼓励不同社区对某项目进行竞争，有助于社区团结与文化嵌入。

四、结语

以嵌入式治理为基准，通过把适当的政府权力嵌入进社会组织当中，加强监管的同时还能促进社区的治理，在通过把社区居民嵌入进组织整体当中，通过多方来共同培育本社区的治理能力，使得利益最大化在搬迁社区的实现，把搬去居民纳入其中来提高居民在社区治理的参与，强化居民的主体作用和参与积极性，把三方之间的关系推入进一个更高的地方，做到国家政权、社会组织、社区居民多方共赢。