关于加强基层消防综合治理的实践和思考——以浦东新区康桥镇消防办公室工作为例

浦东新区消防救援支队 马强

习近平总书记高度重视安全生产工作，多次作出“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“行业管理安全要管，企业管理安全要管，生产经营管理安全要管”等重要论述。国务院《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕6号）第16条明确规定：“依法履行管理和控制职能。坚持谁授权、谁负责，坚持各部门、各单位依法依规开展辖区内消防工作。”国务院《消防安全责任制实施办法》也明确规定了各行政部门、行业管理部门、街道、乡镇的消防安全工作职责，上海出台了《上海市建立消防安全责任制办法》，充分体现了党中央、国务院和市政府对消防安全的高度重视，明确了相关部门的职责和市、街道的责任。但是，由于相关行政管理单位的任务和职责的调整和迁移，在街道和城市的具体实施层面，导致了一定程度的过渡性和缺乏客观情况，如消防的责任。

一、基层消防安全综合治理工作的目的

地方消防安全管理的目标是完善地方消防安全管理体系建设，优化地方消防安全管理组织和制度，改善地方公共消防安全条件，建立和巩固地方消防宣传阵地，提高地方消防安全管理的升级化、法治化、专业化和智能化水平，高效打通地方消防安全管理“最后一公里”。这将进一步加强地方消防工作，提高地方居民的整体防火能力，增强（村）民的消防安全意识和自防自救能力，有效防范和消除地方消防安全隐患，减少火灾总量，杜绝群死群伤和“小火事故”，为城乡消防安全创造良好环境。营造良好的消防安全环境，保护广大群众的生命财产安全。

二、当前街镇基层消防综合治理存的主要问题

（一）基层消防监管工作存有盲区

街道和道路是地方政府的“后边界”，是其辖区内最关键、最初步的火灾防控层面，而在街道和道路下面是许多小单位和广泛分散的场所，其中很多也是高危行业，这些单位和设施的特点是数量多、体积小、消防安全基础薄弱，因此造成火灾事故的危险因素很多。目前，各市、街依靠原安全监管局开展灭火工作，没有设立单独的灭火监管单位，所涉及的安全管理人员和一般行政人员大多身兼数职，职责众多。因此，城市基层和街道对消防工作缺乏了解和协调，消防组织形同虚设，消防工作各自为政，落实不明确，消防监督流于形式，收效甚微等现象也有目共睹，一些小单位、小场所无人管理，消防安全的不稳定因素在增加。同时，受城市和街道机构改革的影响，部分城市和街道工作人员被抽调，新成立的应急管理办公室人员尚未配齐，导致城市和街道的消防管理力量混乱，职责不清，基层消防工作存在较大盲区。

（二）基层缺乏专门的消防监管力量

以新浦东县三林区为例，2020年至今共发生火灾1608起，其中约1200起发生在该区管理的小单位、小城镇和村庄，占火灾总数的74.6%。11起死亡火灾，18起受伤，2起重伤，这些火灾都不是小型的死亡火灾，都是起源于小单位、小城镇和村庄。这些火灾事故的发生，充分反映了乡镇、街道普通居民消防安全意识淡薄，自防自救能力不强，这是由于乡镇、街道没有专人对辖区内的小单位、小城镇和社区群众进行消防安全教育培训，培训范围不广，效果不佳，仅靠每个乡镇、街道的一名消防联络员显然是不够的。传统的街镇管理部门大多是依靠老的综合管理力量开展消防工作，没有明确的专职消防人员，兼职管理人员对自己的监管职责认识不到位，消防监督管理的专业知识水平不高。因此，消防工作的有效性和针对性不强，各级网络职责停留在纸面上，没有持续落实，工作措施只停留在表面，没有实效，消防网络管理只有一个网络，管理成效不高。

（三）基层消防公共服务和基础消防设施滞后

一些地区由于经济条件限制，地方政府财力有限，对街镇消防设施建设投入较少，水电和消防基础设施相对落后，农村地区没有公共消防用水，一旦发生火灾，消防员不能第一时间赶到火灾现场，此外，灭火时的供水也是一个问题，拖延最佳灭火时间会导致火势蔓延和扩大。一些老街道和小巷以及老住宅区非常狭窄，消防车无法通行。由于地理条件或地形限制，一些农村地区的消防车无法进入。在这些区域性设施中，要扑灭严重威胁人民生命财产安全的火灾非常困难。

三、加强基层消防综合治理的实践参考

康桥镇消防管理办公室（下称“消防办”）成立于2020年3月，是浦东新区康桥镇党政发文专门成立的内设机构，实体统筹负责康桥镇消防安全责任落实、区域隐患治理、基础设施建设、应急队伍管理和消防宣传教育等工作。康桥镇消防办是上海市域范围内成立了第一个街镇级专职消防管理组织，其在体系流程运行、农村自建房治理、智慧消防赋能以及消防基础建设等方面的工作，受到了消防救援局曹奇副局长的充分肯定，上海消防总队、浦东新区公安局先后召开现场会予以推广，在街道和城市的地方一级进行综合消防管理的可借鉴的模式。2021年其被评为“上海市消防安全工作先进集体”。

（一）直面痛点，率先破题

康桥位于浦东新区腹地，是张江自由贸易和科学城试验区建设的重要载体，总面积41.25平方公里，有11个行政村、30个居民区、36个居委会，设立6个镇管社区。该市目前有29.5万人口，其中8.8万是注册居民，20.7万是来上海的游客，显示出本地居民和外国居民之间的反比关系。其中大部分来沪人员是昌硕等2800多家劳动密集型企业的员工，收入低、租房要求低、流动性大，大量散居在附近的自然宅村，造成安全隐患。

（1）直面困境，梳理“最后一公里”堵塞痛点。依据《消防安全责任制实施办法》中街镇人民政府的职责规定，长期以来上海街镇层面消防工作，根据每个镇不同实际及主要领导的认知情况，通常将具体工作分解落实在镇属城运办、平安办、安监等职能部门兼职“夹带”负责，由这些部门主责和人员实力决定消防工作开展“权责不明”“蜻蜓点水”，属地党委政府基层消防安全治理“参与度”和“管事率”低下的问题长期存在，随着人口的持续导入，伴随而来的是康桥镇亡人伤人火灾也开始频发高发，消防安全工作压力繁重与监管力量薄弱、末端防控弱化和底层隐患聚集的矛盾日益突出，街镇成立法定化、工作具体化、责任明晰化的基层消防治理机构已迫在眉睫。

（2）率先破题，搭建专职组织架构。面对街镇无编制增配权限，可借鉴经验几乎为零的困境，康桥镇立足本职、主动作为，深入贯彻习近平总书记关于国家危机管理体制和管理能力现代化的重要论述，彰显“社会主义现代化建设引领区”的示范与担当，先行先试、制度创新，以党委和政府共同发文成立“消防管理办公室”，具体负责协调辖区派出所、城运中心、稳定办、房办、城管、居村委、物业等部门根据各自职能做好消防安全管理工作，在镇属编制中明确一名正科级公务员担任办公室主任，由事业单位及社工中抽调具有相关消防工作经验的人员来负责日常消防管理事务，通过购买第三方服务形式，聘请30名保安人员组成专职巡查队伍，并由消防部门负责进行业务指导，成为康桥镇消防安全主体责任落实的有力落脚，全面提升了党委政府在消防工作中的 “参与度”和“管事率”。

（3）分类巡查，规范工作运行流程。消防办从规范日常活动、网络化管理、宣传、教育培训等运行机制入手，将易导致小火亡人、火势蔓延大的“三合一”、电动自行车、液化石油气瓶、消防车通道、群租房和其他明显的火灾隐患都在消防检查的范围内，分类确定防火检查巡查对象和频次，通过上岗培训、联合检查，明确常见火灾隐患检查判定标准，推进清单式检查，及时发现消防隐患关键线索和火灾风险动态信息，在实际工作不断完善巡查检查、案件移送办理、联网检测预警核查流程，建立“街镇吹哨，部门报到”的联勤联动、源头整治管控机制，建立以地方政府为主体、单一管理网络为基础、部门控制为骨干的最基层的消防安全综合管理模式。

（二）突出重心，智慧赋能

消防办瞄准康桥镇外来人口集中、农村自建房连片、消防安全意识薄弱的实际，将火灾发生占比较大的农村自建房管控作为工作切入点，着力全民消防意识提升，创新“三色码，一户一码”管理模式，并积极拓展信息科技手段在消防管理工作中的应用。

（1）科技赋能，嵌入数据智慧管理。消防办积极思考和运用数字化手段破解传统瓶颈消防问题，主导建立智慧消防管理平台，契合嵌入城市大脑“一网通管”体系，使用无线传感、云计算、大数据和其他技术，有线、无线和移动互联网以及其他现代通信工具，整合现有的消防设备设施与资源，全面推动智能物联网建设，在平台中对全镇消防安全情况进行实时监控，分别设置自动消防设施远程监控、智慧用电、智能烟感、智慧用水、智能充电桩等终端，打通外来人口、出租房、用水用电等数据共享接口，实时汇聚监控全镇2350家“九小”场所烟感报警、12500个居住单位充电接口、11处重大危险源及37个微站物资配备、值班值守及网格巡查隐患信息等数据，形成消防安全泛在感知体系，全面提高了镇域火灾的风险研判及预警能力。

（2）瞄准靶心，推进突出隐患治理。康桥市对农村出租房实行“一户一码”管理，对房屋的消防安全状况进行颜色编码，并允许“一目了然”的监控。做好农村自建房出租的区块图，同时录入消防管理智能平台，建立全市出租屋（房）消防安全监控大数据库，采集和共享信用信息，建立动态升级降级系统，下个月的“三色代码”比例是每月根据十项安全标准的综合打分来确定的，一旦最初的安全风险被消除，就立即调整为绿色代码，最初的标准，但后来根据租赁情况或新的安全风险的出现而减少为黄色或红色代码，增加了“三色代码”管理的准确性。农村自建房消防安全整治工作开展以来，共清查租户3960户，其中集中整治168户，拆除不符合要求的隔断和床铺135处。对180户家庭的私拉电线和内部电池充电进行了处理，对256户家庭的非法煤气罐进行了处理，并消除了1021个各类消防安全隐患，实施了从“规范点亮”到“规范清除”的闭环管理循环。

（3）多维延伸，提升全民消防意识。消防办积极在以往消防宣传形式不接地气的症结上想办法、出实招，力求通过“多层渗透”“耳濡目染”的宣传模式让消防知识先人眼、入耳再入心，结合疫情防控“大筛”，统筹社区村居在各核酸检测点、门卫同步设置消防宣传阵地，发动组织辖区微型消防站力量“走街串巷”，利用车载喇叭开展接地气式“双语”防疫防火宣传，利用安全生产月、防灾减灾日、119等时间节点，统筹推进居民消防安全演练“全覆盖”，借力广场舞大妈唱跳广场舞、散发宣传资料等形式，延伸消防宣传触角，积极打造康桥智慧消防体验馆，运用“元宇宙”虚拟现实VR设备，体验火灾、地震、飓风等场景防灾教学，为防范遏制火灾发生营造了良好的群防群治基础。

（三）加大建设，回应民生

旨在提高人们的可及性、幸福感和安全感，康桥市消防局，以电动自行车充电桩、农村区域取水口及微型消防站点等实事项目建设为着力点，积极回应广大居民所急、所思、所盼。

（1）精准施策，解决民生刚性需求。依托专业化消防巡查队伍及基层网格力量优势，消防办详细排查所属11个自然村、108个小区电动自行车保有量、充电设施等情况，引入“电梯阻车系统”1032套，对电动车进入电梯、楼道的行为自动识别、自动报警、自动拒止，从根源上切断电瓶车入户渠道，逐一对电动自行车消防安全问题表象进行“画像”，结合实地场景，制定充电形式的“一小区一方案、一村一方案”，指导82处集中充电场所及2800个农村区域充电接口的改造安装。即时约谈镇域商业综合体及人员密集企业，在主要干道投放40处充换电柜，鼓励67家大型实体企业在内部建设集中充电设施692个，作为居民区、农村充电需求的分流点位。着眼充电设施“能用、管用、爱用”的目标，大力落实加装雨棚、改造坡度的利民之举，探索研究降低充电费用的政策措施，真正让居民将电动自行车推下楼，将电瓶拿出屋。

（2）创新思路，夯实灭火救援基础。为切实解决农村区域道路狭窄、消防救援覆盖难的问题。消防办创新思路，因地制宜，全面推进取水码头分布建设，试点在叠桥村、火箭村等区域，沿村内河浜及住房分布情况精准划分单点响应区，建设取水码头，同步设置一键式启动高压手抬泵、消防吸水管、消防手推车、80米延伸水带、消防水枪等器材，并加盖消防标识简易房，确保临警就近开展现场处置，并能在3分钟内加满0.6吨微站消防车，实现了区域“消防驻点+救援接力”的良好效果。本着资源共享、智能管理的原则，探索在镇域智慧化消防管理平台设立取水码头模块，纳入水源点位位置导航、身份巡护标识管理、实时水位信息传递等内容，预计未来2至3年内，还将建设180余个取水点位。

（3）平战结合，着力应急体系构建。消防办按照“专业高效、因地制宜、立足实战、防消一体”思路，从解决属地实际问题出发，在灭火救援不利点，设置3个“一级社区”微站，聚焦城市及“偏、郊、旧、杂”地区的火灾防控靶心，根据本地区火灾发生的特点，对一级微型站进行有针对性的区域识别和项目培训指导、巡查检查及防火宣传工作，对辖区公众聚众点、地下空间等重要点位提前制定灭火救援和疏散预案，确保救援措施精准，疏散逃生路线畅通，做实“基地训练、上门送学、走读见习、交流会操、协同演练”等机制，提升第一到场处置能力，消防和救援联合行动系统与区域联防合作组织的深度融合，逐步达到了“快速响应、后续协同消防处置”的要求。

截至2022年8月，在康桥镇消防安全管理办公室的统筹下，康桥镇区域火灾出警数及成灾率同比下降了约130%。可见加强基层消防安全综合治理工作要在厘清和细化政府和部门领导消防工作职责、建立长效的消防工作机制、在镇街推行消防专管制度、强化基层消防力量专业培训、加大基础设施投入、推进智慧消防治理应用等层面想办法、做功课，切实创造出城乡良好的消防安全环境，保障广大人民群众的生命财产安全。