基于内部控制视角的高校预算管理体系研究

吴 忧 徐州医科大学

一、选题背景

作为培养高层次专业人才的高等院校，财政性教育资金投入占据较大比重。随着高等教育支出规模的持续扩增，高等院校办学资金不断增加，资金来源也日趋多样化，国家、政府和社会对高校办学资金使用效率也愈加关注。提高资金使用效率，优化支出结构，对我国高等教育事业可持续健康发展，提升高校整体管理水平作用匪浅。因此，构建和优化高校预算管理体系，完善预算控制措施，成为亟待解决的重要问题。

预算控制是内部控制体系中非常重要的方法和内容，是高校内部控制重要组成，是高校会计控制的核心。2012年11月财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)，其中第12条：“单位内部控制的控制方法一般包括：(四)预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。”预算管理中任意环节失控都会导致财务和管理上的重大风险。本文将深入实际，挖掘高校预算管理中存在的风险点，以期为高校预算管理改革及高等教育事业发展提供一些参考。

二、M大学预算管理体系的实证研究

M大学是位于江苏省的一所本科专业类院校。

M大学预算管理现状概述：M大学目前已成立学校内部控制建设工作领导小组，全面推进学校内部控制体系建设，其中预算业务控制建设是内控体系的首要组成部分。笔者以下将从M大学预算管理层级、预算编制、预算执行、预算调整以及预算绩效评价几个环节进行分别阐述：

(一)预算管理结构

目前，M大学实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制。学校的财务工作实行校长负责制，并设置总会计师职位协管学校的财务工作。学校党委常委会负责审定学校年度预算方案、预算调整方案和年度财务决算报告。学校总会计师负责审批学校年度预算方案、预算调整方案和年度决算报告。学校计划财务处为预算管理职能部门，主要职责包括：编制学校预算草案、审核预算调整方案并报相关决策层审定、对审定通过的预算方案下达预算指标、监督预算执行以及编制财务决算报告等。学校审计处负责接受总会计师委托，对学校预算经费实施绩效审计，并出具绩效审计报告。各业务部门负责编制本部门财务收支预算。

(二)预算编制

学校编制部门预算和校内预算，都遵循“两上两下”的操作程序。预算编制工作于每年9月开始，由省主管部门下达预算编制通知，计划财务处接到任务通知后部署预算编制工作。具体内容包括收入预算和支出预算。一般来说，按照“量入为出、收支平衡”的原则，学校收入预算数与支出预算数基本保持一致。

M大学校内预算编制主要采用基数预算法，部分新增项目采用零基预算法。各业务部门负责本部门的预算编制工作。

(三)预算执行

M大学计划财务处根据经学校党委常委会审定通过的预算方案，将预算指标一次性全额划拨至各业务部门。业务部门根据批复的预算安排各项收入、支出计划，以“先有预算、后有支出；没有预算、不得支出”为原则严格执行预算。各业务部门作为本部门预算责任主体，实行“一支笔”预算审批制度，由部门负责人作为预算执行的第一责任人，负责本部门经费执行，对执行结果负责。业务部门申请执行预算时，一般由部门负责人签字审批后，经由计划财务处审定业务合规以及票据合法性、分管校领导审批同意后进入支付流程。

(四)预算调整

根据M大学预算管理办法的规定，学校应当强化对预算的刚性约束，校内预算一经下达，原则上不予调整。由于特殊事项的发生，确实需要调整预算的，应当由需要申请预算调整的部门提出书面申请，阐明调整原因及依据，经过计划财务处审核后报学校总会计师审批，最后由学校党委常委会审定调整计划。

(五)预算绩效评价

根据M大学预算管理办法中的要求，学校应当建立健全预算绩效评价制度，逐步实行预算绩效目标管理。各业务部门应当对本部门预算执行情况尤其是项目支出情况进行自我评价，提交预算执行的绩效自评报告。由学校计划财务处对各业务部门的预算执行情况实行综合绩效评价，向总会计师报告。计划财务处同时应当注重绩效评价的结果反馈和问题的整改责任落实，加强对绩效评价结果的应用。

三、M大学预算管理问题分析

笔者将以内部控制五要素为参考点，针对M大学预算管理各环节进行逐一探究其存在的具体问题。

(一)控制环境

从控制环境来看，M大学预算管理存在的问题，主要在于预算管理内部结构及相应的权责分配：一是M大学未设立预算委员会或财经领导小组，而由总会计师负责审计学校年度预算方案、调整方案以及决算报告，并统筹安排预算管理各项工作；二是M大学预算管理层级中，由负责财务工作的计划财务处在预算编制环节审核各业务部门预算数、汇总平衡并编制学校预算草案、分解预算下达指标，在预算执行环节负责预算经费报销的会计核算、预算执行进度通报、预算执行情况分析等，设置岗位职权界限不清晰，无法保证预算业务控制的效率效果。

(二)风险评估

从风险评估来看，M大学预算管理的风险点主要存在于预算管理的各个环节，具体包括：

1.预算编制环节

预算编制内容不够完整，M大学部分实际发生的收入、支出业务未在编制预算时进行测算；预算编制数据不够准确，M大学本年度结余结转资金未在下一年度预算中进行填列，同时收入、支出均存在超预算现象；预算编制方法不够科学，M大学预算编制以基数预算法为主，部分新增项目采用零基预算法。

2.预算执行环节

预算执行刚性不足，M大学预算执行存在超预算现象；预算执行程序欠缺，M大学预算执行缺少执行进度分析及反馈，不能及时提高预算执行的效率效果，年末存在大额预算资金结余。

3.预算调整环节

预算调整程序模糊，未针对不同的预算调整内容，分类设计制定业务流程。

4.预算绩效评价环节

预算绩效评价缺少指标，M大学在预算管理中因未建立健全预算绩效评价指标体系，使预算绩效评价未能发挥效能。

(三)控制活动

控制活动一般与风险评估相对应。针对M大学预算管理中存在的风险点，未能采取必要措施，以对风险进行防控。M大学预算审批控制程序不健全，预算编制流程缺少论证机制；未有效执行业务流程控制，预算执行流程仅涉及三层级的预算执行审批的事中控制，缺少事前控制和事后控制；未严格实行预算绩效评价控制等。

(四)信息与沟通

从信息与沟通来看，M大学在预算执行及预算绩效评价环节，缺少相应的反馈及运用机制。

1.预算执行环节

根据M大学预算执行流程设计，一笔业务的预算执行过程包括业务部门经办人发起预算执行申请，经由业务部门负责人、计划财务处以及分管校领导审批后，进行会计核算处理，预算执行过程至此结束。M大学在预算执行后，未建立预算执行进度监控制度和预算执行分析制度，未能将预算执行的相关信息与各业务部门进行反馈与沟通。

2.预算绩效评价环节

M大学虽然在预算管理办法中，对预算绩效评价作出规定，并设计了具体业务控制流程，但在学校日常的预算管理工作中，并未实际引入绩效评价机制。

(五)监督

从监督来看，M大学由于未建立预算绩效评价指标体系，使得学校内审机构实施对预算项目的绩效审计工作缺少具体参照物，对学校预算管理存在的缺陷不能有效监督，对预算执行的有效性不能如实评价。

四、对高等院校预算管理体系的建议

笔者在对M大学实证分析后，总结我国高校预算管理中存在的共性问题，从内部控制五要素对高校预算管理体系的构建和优化进行思考并提出建议。

(一)预算管理结构

高校预算是学校事业发展的基石。从长远来看，预算服务于学校长期发展战略，着眼当下，预算是学校统筹规划，运行教学、科研等工作的“指挥棒”。因此，预算工作不能仅由财务部门负责，学校应设立预算管理委员会，由总会计师、重要业务部门负责人、教职工代表、专家等组成，负责拟订学校预算目标、审议学校预算草案和正式方案、制定预算管理办法、建立预算评价体系等工作。委员会可以在财务部门内下设独立办公室，设置专门的工作人员，负责预算的汇总、审核、平衡和编制工作，以及预算执行情况的跟踪、分析和考评工作。

(二)预算编制

第一，高校预算编制坚持“全口径”，将预算年度内所有收入、支出项目以及上年各类结余结转资金全部纳入学校预算，统筹安排资金用度。对于难以测算的诸如学校经营收支预算，建议根据上一年度实际执行情况列入预算。确保不存在未纳入预算的收支，真实、全面地反映学校收支状况。第二，各业务部门进行申报本部门预算草案时，应当重视项目预算编制材料的充实性。编制材料应当包括支出的明细预算、项目预计产生的效益和项目计划完成目标等。坚持预算编制材料的充实性，可以避免业务部门的机会主义倾向，保障预算资金的合理配置。

(三)预算执行

预算执行是预算管理的关键环节，做好预算执行特别是支出预算执行的全面控制，有助于强化预算执行的均衡性、及时性、安全性和有效性。笔者认为，应当考虑设计预算执行全过程的前置控制、实时控制和后置控制。

以支出预算为例。前置控制，可以关注预算指标的划拨方式，取消预算指标在正式预算下达时一次性全额划拨，改为分期划拨或者根据预算执行的标准进度分阶段划拨，运用资金限额加强对预算执行的控制。实时控制，主要关注预算执行审批节点。业务部门负责人和财务部门审批项目预算的支出申请时，应当严格对照项目的明细预算予以审批，确保支出的口径和渠道与预算相一致，杜绝无预算、超预算支出的行为。后置控制，主要关注预算执行的情况反馈。运用信息技术，基于预算管理系统软件对学校预算执行情况进行实时监控，并定期对预算执行过程中存在的进度偏差进行分析和反馈，督促业务部门及时采取措施予以调整。前置控制和实时控制主要目标是预算执行的安全性和有效性，后置控制则致力于预算执行的均衡性和及时性。

(四)预算调整

在M大学预算调整流程中，未根据新增或追加预算经费和现有预算项目间额度调剂两种不同情况分别设计流程。新增或追加预算经费，一般需要动用学校预留经费予以安排，甚至需要向上级主管部门和财政部门申请追加部门预算，因此审批程序和条件应当更严格。现有项目间的额度调剂，无需追加预算经费拨款，则审批程序和条件相对宽松。笔者认为，针对额度调剂的预算调整申请，可以取消学校最高决策机构的审定环节，由财务部门及总会计师进行二级审批，简化控制流程，提高管理效率。预算调整流程中应考虑引入专业论证机制，对涉及大型基建工程、大型维改项目以及大额设备购置等重大经济事项的预算调整进行专业论证，保证学校预算资金使用效率。

(五)预算绩效评价

高校预算绩效评价落地困难，笔者认为是因为高校未能高度重视绩效评价的重要性和必要性。应当引入外部压力传导来推进高校的预算绩效评价工作，由上级主管部门对高校开展绩效考核，以绩效为导向，对高校预算资金的使用效率实施追踪问责。

五、结语

随着教育体制改革的不断深化，高校的资金来源渠道得以不断拓宽，经费支出范围不断扩大，管好高校的“钱袋子”至关生存大计，如何合理地优化资金配置，使高校能够持续健康稳定地发展成为高校目前面临的重要问题。

通过调查研究和实证分析，本文得出以下几个观点：

第一，预算不仅仅是学校的年度收支计划，更是一个过程，一个通过把资金资源通过合理计划对各种发展需求进行配置的过程，是迎合高校长期战略发展目标的管理过程。

第二，当前，我国高校预算管理已经具备一定的有效性和科学性，基本能够适应高校不断扩大的资金规模和财政预算改革的要求，但仍然存在预算编制、预算执行、预算调整、预算绩效评价等方面需要改进的问题。

第三，通过财务内部控制理论，着眼于预算管理的全过程，设计预算管理的层级结构，并对各个环节设计业务流程进行风险防控，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算调整有依据、预算评价有标准、评价结果有反馈、反馈信息有应用”的全过程预算管理机制，一定程度地避免或减少预算风险，保障高校的预算资金配置的合理性、安全性、科学性和长效性，从而促进高等教育事业健康持续发展。■