进一步完善基层监督的路径选择

[摘要]基层监督是党和国家监督体系的重要组成部分，关乎百姓民生、政权国运，在加强基层社会治理、打通贯彻落实党中央决策部署“最后一公里”、夯实党的执政基础等方面发挥着至关重要的作用。基层监督主要包括基层组织监督、基层司法监督、基层群众监督以及基层村（居）务监督委员会监督等。进一步完善基层监督的路径主要包括落实基层党委的主体责任和基层纪委的监督责任；建立健全提升基层司法监督质效的制度设计；增强村（居）务监督委员会在村（居）基层监督中的履职能力；畅通群众依法监督的渠道等。

[关键词]完善；基层监督；路径选择

[作者简介]甄贞，中国社会科学院大学博士研究生，中共河北省委党校（河北行政学院）党的建设教研部副教授，河北石家庄 050000。

[课题]河北省2023年哲学社会科学项目“新时代坚持和完善党和国家基层监督体系研究”（项目编号：HB23ZT074）。

[中图分类号] D262.6[文献标识码] A[文章编号] 1006-8031（2023）10-0055-04

一、完善基层组织的自我监督

基层监督在很大程度上依赖于在基层实现党的自我监督。党的十八大以来，在全面从严治党和将反腐败深入推向基层的过程中，基层党内监督，即基层组织的自我监督，受到党和国家的特别重视。

（一）压实基层党委主体责任

基层党委在基层监督中肩负主体责任，是党的十八届三中全会作出的明确要求。十八届三中全会提出基层党委承担主体责任，主要是针对落实党风廉政建设责任制。后来在2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》明确规定，各级党委履行全面从严治党的主体责任，监督是全面从严治党的重要内容。全面从严治党是各级党组织的职责所在①。

1.明确基层党委的主体责任

增强主体责任感能从主观意愿上极大地推进主体责任地落实。基层党委要充分利用中心组和干部集中学习的时机，积极学习贯彻落实基层党委主体责任的相关文件指示。基层党委还要围绕落实基层监督的主体责任召开专题会议，充分发挥民主集中制作用，让基层党委成员针对落实基层党委在基层监督工作中的主体责任发表意见，说出个人见解，并依据党中央精神统一工作意见。通过学习和讨论，基层党委要明确基层监督中的主体职责，不断强化落实主体责任的意识。

2.强化基层党委领导成员的政治责任

基层党委在基层监督中承担的主体责任，关键在于基层党委领导成员，尤其是基层党委书记作为“一把手”要强化政治责任，将领导基层监督工作作为重要的政治责任，并严格担当自身应当肩负的职责。基层党委书记作为主体责任落实的主要责任人，要明确自我职责，制定落实主体责任的相关制度，并严格遵守。同时为基层党委其他领导干部明确责任，制定落实和监督的担责制度，还要制定和施行主体责任贯彻落实的督责和问责机制，既要积极对基层党委其他领导成员进行督责和问责，也要让基层党委对基层党委书记落实主体责任的情况进行督责和问责。

（二）增强基层纪委专责监督

在基层监督中，基层党委要承担主体责任，基层纪委要承担监督责任。基层纪委履行监督责任，也是完善基层党的自我监督的必然需要和实现方式。基层纪委在同级党委和上级纪委的领导下落实监督责任，进行专责监督，是完善基层党的自我监督的基本方式。

1.提高基层纪委工作人员的政治意识

基层纪委工作人员提高政治意识，从大处看，就是要做到与党中央保持高度一致，严格遵守党的政治纪律和政治规矩，坚定马克思主义的理想信念。纪委要履行好监督责任，首先要解决的就是不想监督的问题②。基层纪委工作人员坚定政治意识，落实在具体行动上，就是要做到严守自己的工作权限，在纪检工作中严格依据党纪国法对基层国家公职人员行使国家公权力进行监督和约束，做到有法必依，执法必严。坚持提高基层纪委工作人员的政治意识，坚持对其进行政治意识教育，使之在内心深处树立大公无私的公仆精神，自觉杜绝各种人情世故对自身承担专责监督的影响。

2.增加对基层纪委的财政保障力度

基层纪委履行专责监督职能，需要固定的办公场所、基本的办公用品以及一些专业化的办案辅助设备或手段，这些都需要国家加大对基层纪委的财政保障力度。目前，一些乡镇基层纪委的派驻机构，不仅人员少，且办公条件简陋，至于一些专业化的办案设备，更是缺乏，导致一些基层纪委相关机构，难以应对反腐败向基层推进中不断增加的办案需要，尤其是对于一些案情复杂的案件，往往因缺乏专业设备而束手无策，以致于案情难以被彻底查清。对此，应当增加对基层纪委的财政保障力度，既要根据实际需要适当增加编制和人员，也要逐步改善其办公条件并为之配备必要的办案条件与设备。

二、建立健全提升基层司法监督质效的制度设计

司法监督作为基层监督机制中的重要环节，在预防基层腐败中发挥着重要的法律威慑作用。要充分发挥司法监督能力，就要进一步建立健全有利于发挥司法监督能力的制度設计，因为制度是管根本、管全局、管长远的，好的制度可以促进治理效能的提升。

（一）完善并落实对基层人民法院和基层人民检察院人员的专业培训制度

一方面，中国特色社会主义事业不断向前发展，必然会遇到许多新问题、新矛盾、新挑战，基层法院监督与基层检察监督都面临复杂的、不可预知的社会环境变化，比如针对新兴行业案件的审判，没有经验可以遵循，只有加强业务工作人员的专业培训，提升专业素养，才能更好地应对新时代人民法院和人民检察院的新使命和新任务，从根本上提升基层司法监督质效和人员自身素质。另一方面，鉴于信息技术的发展以及基层人民法院和基层人民检察院人员编制的不足，迫切需要逐步应用互联网技术和人工智能以提高其监督工作效率，而这些新的技术平台的运用都离不开专业的培训才能被基层人民法院和检察院的工作人员熟练掌握并灵活运用。

（二）建立落实新时代检察机关法律监督工作的相关制度

为更好应对国家监察体制改革对检察机关性质定位和职能发挥的影响，检察机关近年来提出了四大检察、十大任务，并得到全国人大的认可形成了一种制度性架构，逐步推广至基层人民检察院。在职务犯罪侦查权剥离出检察机关后，检察机关把所有精力都投入到刑事检察、行政检察、民事检察和公益诉讼检察，回归到“法律监督机关”的初心，牢记“法律监督机关”的检察监督使命。回顾近几年最高人民检察院向全国人大所做的工作报告，其法律监督职责越发凸显，四大检察、十大任务的架构越发清晰。虽然四大检察作为新的权力支点，但仍需要顶层设计予以制度化。在2021年6月15日，由中共中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，就是对上述问题予以制度化确认，可以更好发挥法律监督职能、提升法律监督的质量和效果。各地都已制定相应的贯彻落实具体意见，但关键的还是要落实在具体的检察工作中，要建立落实的相关考核评价制度、奖惩制度等，以制度建设保障和提升司法监督质效。

三、增强村（居）务监督委员会的履职能力

村（居）务监督委员会在基层监督中发挥着重要作用。党的十八大以来，针对基层尤其是村（居）基层监督比较薄弱的问题，党和國家不断健全监督机制，采取了系列措施。

（一）优化村（居）务监督委员会成员的年龄结构

年龄老化影响到工作履职能力，是一些村（居）务监督委员会在建设发展中存在的普遍问题。很多村（居）务监督委员会成员集中在四五十岁甚至更大的年纪，年富力强、精力充沛的年轻成员缺乏，是村（居）务监督委员会发展中存在的共性问题。要采取具体举措留住一批愿意从事相关工作的年轻人，优化村（居）务监督委员会的年龄结构，注意从村（居）年轻人中选择使用村（居）务监督委员会成员，或者以政策或法律规定的形式对村（居）务监督委员会成员的任职年龄作出年轻化的规定要求，确保其成员有足够的精力去履行基层专职监督职责。

（二）优化村（居）务监督委员会成员的文化结构

监督工作属于能力素质要求较高并带有一定专业性的工作，要求从业者需要具备一定的文化程度和专业素质。村（居）务监督委员会虽属于基层监督，但需要村（居）务监督委员会从业者具备一定的基层监督从业能力，至少应当具备一定的文化素养和学习能力。应在村（居）务监督委员会成员的选任上，尤其是对主任和副主任的选任上设置一定的文化水平条件，比如要求村（居）务监督委员会主任和副主任至少应当具备高中及以上文化程度，同时要求村（居）务监督委员其他成员必须具备初中及以上文化程度。另外，还要积极引导从农村中走出的大学毕业生，尤其是具有党员身份的农村大学毕业生，积极到村（居）务监督委员会中任职，还要建立村（居）务监督委员会成员的进修机制，引导和鼓励其成员积极通过各种渠道进修，不断提高自己的文化程度，不断优化村（居）务监督委员会成员的文化结构。

（三）建立村（居）务监督委员会成员的业务培训机制

应当针对村（居）务监督委员会成员不懂业务的情形，通过业务培训和上挂锻炼，提高履职能力③。建立常态化的村（居）务监督委员会工作人员培训机制，对其进行相关政策和法律规定的培训，也要对其进行基层专职监督内容和工作开展的培训。此类培训可以由县监察委及其在乡镇派出的监察办公室组织进行，选取既懂业务又懂教学培训的监察系统专业人员担任培训主讲教师，对村（居）务监督委员会成员定期进行基层监督的业务培训，主要针对其工作开展事项进行专业辅导培训，不断提高履职能力。另外，还要建立不同村（居）务监督委员会进行监督业务和工作经验分享交流的机制，定期从全县或所在地市村（居）务监督委员会中选取履职能力强和监督职能发挥好的村（居）务监督委员会，让其进行经验分享，以此来提高村（居）务监督委员会的履职能力。

（四）加强基层纪检监察部门与村（居）务监督委员会有效衔接

随着国家乡村振兴战略的深入实施，各种惠农补贴、“三农”资金、村级各类产业项目建设资金等资源逐步延伸至基层，相应的基层监督也应随时跟进。村（居）务监督委员会正是发挥着监督一线“探头”作用，确保各项资金和资源的合规、合法、合理使用。由于村（居）务监督委员会对村（居）权力监督的天然便利条件，可以及时发现问题。与基层纪检监察部门有效衔接则能迅速借助上级监督力量，如监督人员、办案设备等，第一时间搜集监督线索和证据，提高村（居）基层监督的有效性和时效性。村（居）务监督委员会与基层纪检监察部门的有效衔接，也有利于基层纪检监察部门缓解因监察对象广泛而监督人员短缺、办案时难以搜集相关线索和证据的困难。建立以乡镇（街道）为中心，乡镇（街道）纪委（纪工委）统筹辖区内各村（居）监督力量开展监督工作，县级纪检监察机关在各村（居）设置民生监督员，在全县各村（社区）实现村（社区）党组织纪检委员、村（居）务监督委员会主任和村级民生监督员“三员合一”，履行党内监督、村（居）务监督、民生监督“三项职责”，扎实打通监督“最后一公里”问题。

四、畅通群众依法监督的渠道

积极推进基层群众监督机制建设，畅通群众依法监督的渠道，才能将基层权力真正地置于阳光之下，才能充分保障基层公权力的运行始终符合基层人民群众的根本利益。

（一）持续优化升级信访举报受理平台

1.保证基层信访举报受理平台联系畅通

党的十八大以来，党和国家推进基层监督，坚持将全面从严治党和反腐败伟大斗争推向基层。在此背景下，基层监督形成了较好氛围，基层纪检监察机关普遍建立了信访举报受理平台，除基层纪检监察机关外，受理基层群众各类信访举报问题的政务化网络平台也普遍建立起来。在基层信访举报受理平台建设中，应进一步采取切实措施保证联系畅通，在增加固定电话联系通道的同时，还要积极推进联系方式的网络化和信息化建设，比如引导基层信访举报受理平台充分利用微信公众号等新媒体平台为基层群众提供信访举报受理服务，确保基层群众对基层公权力和基层公职人员的问题信息信访举报在向基层纪检监察机关反映时能够做到及时有效，最大限度地发挥基层群众监督对于基层国家权力及其公职人员的监督约束作用，以及其对于基层纪检监察工作的充分支持。

2.切实提高基层信访举报受理平台的问题处理效率

基层纪检监察机构对于人民群众通过基层信访举报受理平台反映的信访问题虽非常重视，但处理问题的效率和质量还有待提高。对此，要在畅通基层信访举报受理平台的问题反映渠道的同时，建立完善的平台受理问题解决机制，进一步加强基层纪检监察资源与基层信访举报受理平台的对接。对于人民群众通过信访举报受理平台反映的问题，要逐条进行梳理，同时还要设置解决问题的时间和问题反映者对于问题解决质量的满意度，作为评价和考核基層信访举报受理平台工作质量的重要依据，切实提高基层信访举报受理平台的问题处理效率，将之打造为人民群众依法参与基层监督和切实维护自身利益的便捷通道。

（二）加大群众依法监督渠道的宣传

1.加强群众依法监督渠道的整合及宣传力度

目前，群众依法监督渠道存在较多形式，造成群众在参与基层监督时往往面对较多的选择而无从下手。因而，加强群众依法监督渠道宣传，应建立在对群众依法监督渠道的整合上。基层各级纪检监察机构可以实现群众监督渠道的整合，在此基础上统一网站和联系方式，并集中宣传资源加大宣传力度。另外，目前12345政务服务热线在人民群众中影响较大，可以进一步实现基层群众依法监督渠道与12345政务服务热线的结合，以此提高群众依法监督渠道的群众影响力。

2.形成动态有效的农村基层宣传机制

在群众依法监督渠道的宣传中，要重点加强对农村基层群众的宣传，将农村基层作为渠道宣传的重要阵地。针对农民群众平时不太喜欢通过电视等传统媒体和微信公众号等新媒体了解基层监督相关问题的情形，可以建立覆盖辖区农村的群众依法监督渠道常态化宣传机制。基层各级纪检监察机构本身便肩负着基层监督的宣传职责，可以由县级监察委牵头建立宣传工作计划，并将宣传任务具体分解到各乡镇的监察办公室，并成立进村的群众依法监督渠道宣传队，定期全覆盖地对辖区内所有农村进行宣传，可以通过在农村墙面粉刷宣传标语、在农村社区的宣传栏张贴宣传内容和印制散发宣传册等方式，对基层群众依法监督的渠道及其联系方式进行宣传。

[注释]

①王希鹏.纪检监察学基础[M].中国方正出版社，2021：268.

②董亚明，安梅，段文东，杨思伦.党风廉政建设中党委“主体责任”和纪检“监督责任”的落实[J].中共云南省委党校学报，2014（04）：51-55.

③詹勇杰，练梅，俞慧斐.浙江长兴“两重两表现”发挥村监委监督功能[J].上海党史与党建，2017（04）：38-40.