我国区域应急合作协议的制度优化——从“依法援助”到“依约协作”

张 强

（湖南师范大学 法学院, 湖南 长沙 410081）

一、我国区域应急治理的双重模式

“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。”[1]基于区域联动性、社会流动性、风险突发性等要素的不断深化，地方政府区域之间对于突发事件的管辖边界趋于模糊，突发事件也越发呈现出跨区域、跨领域、跨部门等跨界性特征，单薄的“属地管理”难以应对突如其来的公共危机，而优化区际间应急合作是提升地方应急管理水平和治理能力的核心议题[2]。目前，我国公共应急体制已建立起了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的大格局，但仍然存在“重纵向、轻横向”的现象。我国应急治理应当深化地方政府区域之间的交流与合作，运用行政契约模式，实现区域合作的制度化与责任化。

（一） “依法援助”的法律依据

区域应急合作是一项系统性工程，涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等诸多环节，但是现行《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称，《突发事件应对法》）存在区域应急合作制度供给不足的问题，区际合作仍停留在应急救援层面，尚未达到共同治理、深度合作的实际效果。根据《突发事件应对法》第7 条第3 款①《突发事件应对法》第7 条第3 款规定：“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作”。和第52 条第1 款②《突发事件应对法》第52 条第1 款：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”规定，已形成以下两种“依法援助”机制：其一，纵向命令援助机制。区际应急援助属采取“命令与服从”的垂直模式，即上级政府对下级政府、人民政府对职能部门之间、政府对其他社会组织下达对口支援命令。其二，横向请求援助机制。县级以上地方政府是应急援助的请求主体，负责向其他地区政府提出应急援助请求。上述两种“依法援助”机制的启动时机位于突发事件的事中或事后阶段，突发事件的预防、预警以及初期防控工作仍然归属于属地原则下的县级政府，区际应急合作未能实现体系化与系统化。

（二） “依约协作”的制度设计

“十四五”规划提出，健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制。随着区域经济社会一体化的发展与延伸，我国部分省级政府之间已尝试建立“依约协作”模式，采取签订应急合作协议的合意模式，构建契约型的长效应急合作机制，定期或不定期开展区际应急合作管理工作的交流与沟通，例如《京津冀应急管理工作合作协议》《泛珠三角区域内地9 省（区）应急管理合作协议》《东北四省区应急管理合作协议》等。此外，我国一些省份通过地方立法推进合作协议的落地，例如《湖南省行政程序规定》第15 条第2 款③《湖南省行政程序规定》第15 条第2 款规定：“区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行”。、《浙江省行政程序办法》第14 条第1 款④《浙江省行政程序办法》第14 条第1 款：“行政机关之间可以通过建立联席会议制度、成立专项工作小组、建设信息共享平台、签订区域或者部门合作协议等机制和方式，开展行政协作”。、《江苏省行政程序条例》第26 条第2 款⑤《江苏省行政程序条例》第26 条第2 款规定：“区域合作可以采取签订合作协议、建立联席会议制度、成立专项工作小组等方式进行”。等，其中突发事件的应对事关地域间的公共利益，应急合作诚然已是区域合作的重点内容。应急合作协议是指两个或者多个地方政府之间经过充分协商，以应急合作为目标、以平等关系为资格、以自愿合意为前提、以节约成本为关键，兼具行政性和合同性双重属性的行政契约[3]。应急合作协议应当涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节，利用协议模式来保证区际间应急合作的稳定性与可持续性。当然，地方政府间达成应急援助协议时，应当充分考虑本辖区的实际应急能力和援助能力，科学合理地约定援助协议条款，达到有约必依、诚信负责，实现依法行政和依约行政的有机结合。此外，从应急援助层面分析，“依约协作”是对横向请求援助机制的功能补充，区域应急援助的启动都源于事发地的请求，但是援助行为的依据不同，即“依法请求”与“依约请求”的区别。

（三） “依法援助”与“依约协作”之间的关系

区域之间的应急救援主要依赖于上下级政府之间的行政命令，而较为轻视同级政府之间的主动协作。毋庸置疑，应急救援是应对突发事件的重要环节，也是“一方有难、八方支援”社会主义制度优势的具体展现，但是仅仅依靠抢救式援助根本无法与具备跨界性的公共危机所抗衡，细化区际间的应急合作才是解题之道。我国横向府际应急合作已形成了“依法援助”和“依约协作”两种模式，两种模式之间绝不是非此即彼的对立关系，而厘清两者之间的逻辑关系是优化区际应急治理的关键之举。笔者认为，“依法援助”是“依约协作”的最终保障，“依约协作”是“依法援助”的必要补充，我国区际应急治理机制亟待两种模式形成制度合力，在应急管理领域开创共享、共治、共赢的新局面。应急合作协议的设计是推动区域协调发展、提升区域治理水平、增强区域应急能力的新模式，其灵活性、高效性等特征能够弥补传统政府间纵向关系中层报制、审批制在突发事件爆发时行政成本较高的不足，充分发挥其灵活、高效的优势。

二、我国区域应急合作协议的现实困境

随着风险社会的到来，区域应急治理应当形成“牵一发而动全身”的合作态势，只有打造全过程、全领域、全方位的应急管理合作体系，才能顺畅地实现社会资源的高效整合和科学分配。我国区域应急援助主要依赖于“命令与服从”的行政模式，仍然存在援助被动性和不可持续性的问题[4]；尽管我国部分区域已经签订了相应的应急合作协议，但是有些协议仍停留于书面，未能发挥应急合作的实际功能，具体现实困境如下：

（一） 区域应急合作协议之法律定位处于空白阶段

我国应急合作协议的落实依赖于区域一体化的发展战略，例如京津冀、长江三角洲等区域，而《突发事件应对法》所规定的属地原则强调地方政府应当“就地处理”，与应急合作协议的制度设计存在较大的冲突，应急合作协议的法律定位存在留白，主要体现在以下三个方面：其一，《突发事件应对法》尚未明确横向政府之间的权利（力）义务，导致应急合作缺乏立法指导。尽管《突发事件应对法》第52 条第1 款设置了横向请求援助机制，但法律规定过于粗糙，接收到援助请求的地方政府也没有必须援助的法定义务，即请求方与施援方之间的权利（力）义务缺乏明确分配，责任制的缺失会损害应急合作的实际效果。其二，应急合作协议的位阶不够明晰，导致灵活性、高效性等特征无法展现。申言之，“依法援助”与“依约协作”之间的关系尚未厘清，纵向治理和横向治理之间势必会发生部分功能重合，基于行政命令极高的执行力，应急合作协议的功能也因此会受到限制，其优势则无处施展。其三，应急合作协议的法律约束力不足，其实际运行效果取决于地方政府的自发性。需要强调的是，明确应急合作协议的位阶不是比较“依法援助”与“依约协作”孰轻孰重，目的在于激发两种模式优势，从而提升区域应急管理能力。

（二） 区域应急合作协议之运行机制缺乏精细化设计

现阶段，我国区域应急合作的政策实践发展势头迅猛，全国范围内出现了制定区域应急合作协议的浪潮，但是急于达成协议的背后，难免会发生实质内容过于粗糙的问题，进而影响到应急合作协议的可操作性。结合京津冀、长三角、泛珠三角等区域的地方实践，可以归纳出以下三方面的问题：其一，区域应急合作协议规范化与类型化不足。一方面，合作协议的制定基于双方或多方的意思自治，容易出现与国家应急管理体系不适配的情况，不利于维持应急合作的秩序稳定。另一方面，现阶段的区域应急合作协议未能实现科学分类，未能与当前我国应急管理法律体系形成衔接。除《突发事件应对法》以外，依据自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类型，我国还出台了《防洪法》《防震减灾法》《消防法》《传染病防治法》《重大动物疫情应急条例》《生产安全事故应急条例》等法律法规，形成“一事一法、一事一治”的整体局面，保证了突发事件应对的专业性与科学性。但现阶段的区域应急合作协议停留在总体性协议，抑或部分类型突发事件的类型，并未与相关法律完全接轨。其二，区域应急合作协议缺乏审批流程。我国尚未直接制定应急合作协议的法律规范，同时也没有制定协议签订的法律程序，导致应急合作协议本身就缺乏刚性制约，仅依靠协议的软约束很难保证突发事件应对过程中有效合作能够充分开展，倡导型、承诺型的合作机制终将会流于形式[5]。其三，区域应急合作协议模式缺少专门执行机构。当前，我国已设立了应急管理部，专职负责应急资源的管理与整合，但是依旧受到行政区划的限制，应急管理部门未能与区域合作接轨，并且区域应急联席会议的制度设置较为松散，无法满足应急管理合作机制的常态化，不利于凝聚区域应急合力。

（三） 区域应急合作协议之横向补偿机制存在失位

由于深受单一制与科层制的影响，我国区域应急援助展现出单向性、无偿性、被动性、竞赛性特征，施援方依据行政命令无偿向受援方进行横向转移支付，用以完成应急援助的“政治锦标赛”[6]。无偿援助确实能够解决应急人力物力财力紧缺的现实问题，但无疑也会给施援方带来一定的财政压力。区域合作不仅仅需要构建互相承诺的信任关系，更需要激发独立主体的主动性。区域应急合作协议的设计目的就是为了建立起一项长期合作、长效合作、常态合作的运行机制，而传统的无偿援助根本无法与之相适配，我国区域应急合作协议的制度设计缺乏补偿与激励机制。一方面，无偿援助缺乏对援助双方主动性的考量，一定程度上抑制了区域应急合作的积极性[7]。尽管传统的援助方式可以快速进行应急资源的整合与协调，但是长期的单向付出不利于维持合作机制的协调运行。另一方面，地方利益与财政具有独立性，长期的无偿援助会损害地方利益。本质上讲，无偿援助实则是将施援方纳税人的财产无偿转移给受援方使用[8]，临时性的无偿援助确实能够体现“众志成城”、“一方有难八方支援”的民族气节与政治素养，但实则会有损施援方的地方利益，应急合作利益激励与补偿机制的缺失无法保证机制本身的公平正义。

（四） 区域应急合作协议之信息共享机制存在壁垒

在信息化、智能化和数字化时代，信息采集与共享是风险治理的关键抓手，也是应对公共危机的核心工具。区域数据信息共享机制，是指各区域之间大数据信息平台以增强政府公信力、提升行政效率、提升服务水平为契机，实现联动协作的工作机制。信息共享的前提是搭建数据平台，只有保证数据平台有序衔接，才能实现应急工作信息的高效共享。《突发事件应对法》第37 条规定①《突发事件应对法》第37 条规定：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”。，国务院建立全国统一的突发事件信息系统，旨在于加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作，该条款的设计偏重于“条块”关系，尚未涉及区域应急合作的信息共享。受限于行政区划与地域差异等因素，区域应急合作仍然存在信息壁垒，主要体现为共享渠道不够畅通、信息共享较为滞后、工作标准尚未统一、个体信息不能互认等情形，导致应急信息共享机制处于碎片化状态。此外，信息共享机制决不能忽视个人信息的保护，应当制定更严格标准的工作程序，保证信息采集、存储、交换和共享等环节的合法性与正当性。

三、区域应急合作协议的维度要素

全球化的风险化解和危机应对，必须在法治的框架内运行，完全脱离法治管控的行政应急权力行使，势必引发超越危机本身的、更大的“次生灾害”[9]。法治的运行逻辑不是机械地照本宣科，否则将会陷入法律工具主义的陷阱。尽管《突发事件应对法》尚未规定“应急合作协议”的相关事项，但是我国区域的应急合作应当将法治思维也融入区域应急治理当中，以应急合作协议为纽带，实现区域应急治理从“命令与服从”单一结构向“以横向合作为常规、以纵向命令为保障”双重结构的转型与升级。据此，区域应急合作协议应当围绕根基维度、政治维度、系统维度、组织维度四重维度进行分析，为其提供理论供给。

（一） 根基维度：诚信政府建设

诚信是法治的基石，诚信政府建设是社会主义核心价值观“诚信”融入法治政府的题中之义，也是实现法治政府建设的必由之路[10]。《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》提出健全政府守信践诺机制、建立政务诚信监测治理机制、建立健全政务失信记录制度、建立健全政府失信责任追究制度等具体措施，用以推进政务诚信建设。诚信政务建设应当引入契约精神作为行为指引，横向关系层面体现自由、平等、互惠的价值诉求，纵向关系层面彰显依法行政、依约行政的政府职责[11]。同时，诚信是任何合作的前提，非隶属关系政府间的合作机制应当贯彻诚信为本理念，而且契约也是独立互助的理性选择。

契约精神是推进区域应急治理转型的关键，是实现应急合作协议制度化、责任化的理论基础。当前，我国应急合作协议多以承诺型、宣告型为主，突发事件爆发时实际运行效果甚微，此种现象不利于维持区域应急合作的稳定性与可持续性。契约精神则对区域应急合作协议提出以下要求：其一，区域应急治理的合作意愿应当属于互惠协作的真实表达，而非竞赛式的政治任务。从功利角度出发，“政治竞赛”确实能够迅速地解决突发性问题，但区域应急治理的长效机制需要稳定的运作秩序才能有效应对社会风险的不确定性，只有回归互惠协作本意，才能发挥区域应急治理的制度优势。区域应急治理的互惠协作本意是从“内”驱动而提升应急治理能力，将应急合作的“外因”转换成“内因”，直接增强合作主体的积极性与参与度。其二，区域应急合作协议的内容应当具有可操作性，而非宣告式的文本罗列。“依约协作”治理突发事件应当充分考虑合作主体之间各自的优势与劣势，细化应急协作方法，科学配置区域应急资源，切合实际制定合作方案，客观层面保证协议本身能够落地。其三，区域应急合作协议应当坚持科学决策，而非粗糙式的“一刀切”。区域应急协作的高效运转离不开科学决策与专业措施，结合四类突发事件的属性，制定涵盖事前、事中、事后的协作机制，凸显区域应急治理的专业性与科学性。

（二） 政治维度：央地关系

处理好央地关系是区域应急治理得以运行的政治保障，也是激活中央政府与地方政府双重治理优势的重要举措。美国借助州际协议模式形成了十分成熟的区域应急合作机制，即美国应急管理援助协议（the Emergency Management Assistance Compact，EMAC），EMAC 协议涵盖专门管理机构、援助事项与细节、应急援助运程等实质性内容，以国会批准为生效要件，并且国会作为最高立法机关参与到协议签订的过程之中，直接解决了规范性与强制性不足的问题[12]。需要注意的是，美国联邦制赋予地方极大的自主权，为了强化州际间的应急合作，通过最高立法机构赋予EMAC 协议强制力，用以保障其实施效果。

基于高度集中的单一制，我国区域应急合作协议是中央政府与地方政府之间行政应急权的灵活运用与协调分配，中央政府应当纳入应急治理体系之中。我国区域应急合作协议的实际运行不是割裂的垂直纵向关系，而是采取多元方式中和无偿援助的政治性与协作治理的互助性。进入风险社会，“属地为主”的应急模式已无法对抗公共危机的“跨界性”，区域应急合作不仅涵盖事前、事中、事后的时间维度，还兼具事发地、毗邻地的空间维度。突发事件应对具有迫切性，而危机控制的机会稍瞬即逝。“诚信”作为一种软约束手段，不足以维持关键时刻应急合作的稳定性，自发性的履约行为与不确定性的风险防控之间的纽带需要依靠行政强制力加以巩固。以中央政府的功能为标准，我国区域合作协议文本可以分为中央批准型、中央备案型、中央参与型、完全地方自助型，其中完全地方自助型区域合作协议占据主导地位[13]，区域应急合作领域亦是如此。从本质上讲，我国区域应急合作协议的实际效果不是地方协同立法，而是合作主体之间自愿、互助、稳定的合同规范，应当以央地之间的纵向关系规范与调整区域之间的横向关系，即国务院承担协议的决定者、监督者，进一步明确权责配置，为区域应急治理的顺畅运行保驾护航。

（三） 系统维度：内外关系

厘清区域应急治理的内外关系是合作可持续性运行的前置条件，只有统筹好“内部”与“外部”的维度衔接，才能保障突发事件应对工作的顺畅运行。如果将区域应急合作视为治理系统的“大循环”，地方政府基于行政管辖权的独立性，又构建起了各自系统内部的“小循环”，“大循环”与“小循环”之间发挥耦合作用，才是区域应急治理得以高效运行的核心环节。“大循环”与“小循环”的衔接是一项动态防控机制，涵盖应急准备、风险预测、应急处置、应急救援、事后恢复与重建等具体环节。从本质上来说，区域应急治理的系统维度属于“部分”与“整体”的哲学思考范畴，“小循环”运行秩序直接影响了“大循环”的实行效果，反之“大循环”的体系构建离不开“小循环”的制度完善。构建一体化、制度化、全周期的跨区域应急治理协作共同体，能够提升区域应急协同的能动性和敏捷性[14]。

系统维度所强调的是形成区域应急治理共同体，而应急治理的合力形成需要协调诸多要素。其一，标准统一。区域应急治理应当保证应急应对工作标准的高度一致性，形成“全区域一盘棋”深度合作的格局。根据《应急管理标准化工作管理办法》第19 条规定第2 款规定，地方标准由地方人民政府标准化行政主管部门按照《中华人民共和国标准化法》的有关规定制定，地方应急管理部门应当积极参与和推动地方标准制定。区域应急合作应当贯彻应急分类管理理念，及时制定并统一安全生产、消防救援、减灾救灾与综合性应急管理等领域应急标准，加强区域合作的应急管理标准化工作。其二，信息对称。区域应急合作协议的高效实施离不开双方或者多方主体的交流沟通，信息对称是任何合作的核心要素。《突发事件应对法》第37 条明确提出，“加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”。应急决策是一项多主体、多阶段、多层级的适应性动态演进过程，只有信息源清晰与信息渠道畅通相匹配时，才能保障应急决策的科学性与高效性[15]。其三，利益平衡。在区域应急合作领域，利益平衡是维护区域应急合作可持续性的关键要素，不仅要协调区域间应急能力、资源、设备等客观差异，更要平衡合作主体之间的利益关系。

（四） 组织维度：政府与社会组织

区域应急合作应当统筹各地方政府辖区内的社会组织，即基层自治组织、志愿者协会、红十字等，通过细化协议内容让社会力量积极、有序参与应急管理之中，发挥专业弥补、资源整合、日常教育等功能，实现多元共治的新局面。从宏观策略角度出发，社会组织可以通过技术、行动、资源、理念等介入环节参与应急管理当中，充分发挥整合社会资源和社会力量的制度优势[16]。社会组织获得合法地位后可以自发地投入社会公益事业，但仅依靠自发性很难保证其发挥原本的优势，甚至会破坏原本形成的应急管理秩序，所以需要政府加以引导与规范。以《广东省社会力量参与救灾促进条例》为例，该条例涵盖日常演练、物资储备、减灾防灾教育、保险理赔、应急救援、恢复重建、志愿者保障、社会捐助等内容，加强政府鼓励、引导和规范社会力量参与救灾工作。

《突发事件应对法》第48 条关于政府调动救援队伍和社会力量的时间状态介于“突发事件发生后”①《突发事件应对法》第48 条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施”。，该规定从规范角度限制了社会组织以专业技术介入事前预防与应急准备的路径，与现实的应急管理存在偏差。社会组织已成为应急治理的重要力量，社会组织采取优化内部结构、整合专业优势、增强应急服务理念等方式来提升自身能力的同时，政府必须为社会组织疏通深度合作的参与路径，实现前端化、末端化、敏捷化的治理结构。其一，政府应当引导社会组织介入前端治理。政府应当保证社会组织正常运转的同时，将社会力量纳入本级应急预案体系当中，从预防与应急准备的前端开始，发挥弥补政府服务空白的补充功能。其二，政府应当引导社会组织优化末端治理。一般而言，大多数社会组织处于应急管理末端，借助专业优势能够更加及时、精确掌握应急管理微观层面的真实情况，例如医疗机构发现传染病病原体、环保企业发现有毒有害物质等，对于公共危机的预防与应对更具有先天优势[17]。政府应当定期组织社会组织培训与演练，提升面对突发事件的抗压性，保证关键时刻能够发挥应有的作用。其三，政府应当引导社会组织开展敏捷治理。政府应当采取多样化的方式来调动社会组织参与应急管理积极性与稳定性，例如合作协议、服务购买协议等，明确社会组织开展应急工作的具体范畴、补偿（支付）标准以及简化启动程序，保障社会组织的高效参与。

四、区域应急合作协议的完善路径

“依约协作”是深化区域应急合作的重要方式，也是推动我国区域应急治理从“事后抢救”向“事前预防”转型的助力器。以《突发事件应对法》为轴心，借助区域应急合作协议的灵活性、稳定性、互惠性、可持续性等特征，我国应当构建“以横向合作为常规、以纵向命令为保障”的区域应急治理体系，实现区域应急协作的系统化、制度化、法制化。

（一） 明确区域应急治理及合作协议的法律定位

立法层面，区域应急治理的法制化急需协调“属地”原则与区域合作之间关系，厘清“依法援助”与“依约协作”之间的逻辑。《突发事件应对法》与风险社会产生脱节，亟需修改现行规定，深入区域协同治理理念，推进区域应急治理区域化、系统化、体系化转型，进一步提升国家应急能力与治理水平。其一，《突发事件应对法》第4 条在“属地管辖”为主的基础上，应当增加“区域协作”作为基本原则，通过法律规范引导地方政府间开展应急合作，明确区域应急合作的法律依据，深化区域之间的协同治理理念。“属地管辖”是“区域协作”的基础，“区域协作”是立足于“属地管辖”下区域间的资源协调与优势互补。其二，《突发事件应对法》应当增加区域应急合作协议条款，通过签订合作协议、建立联席会议机制、成立专项工作小组、构建应急信息共享平台等方式，推进区域应急治理一体化。同时，该法第7 条、第52 条应当也当将“依约协作”写入其中，厘清“依约协作”与“依法援助”之间的逻辑关系，即形成“以横向合作为常规、以纵向命令为保障”。其三，《突发事件应对法》第63 条应当将“不履行应急合作协议”写入法律责任之中，与“不履行法定职责的”呈并列关系，上级行政机关或者监察机关可以依法监督合作主体间的履约行为，直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据具体情节依法给予处分。

（二） 健全区域应急合作协议的运行机制

首先，国务院应当制定区域应急合作协议框架，并且根据突发事件的不同分类，制定类型化的合作协议保障应急治理的科学性。一方面，协议框架应当涵盖事前预警、事中援助、事后重建等环节，制定合作内容、工作标准、互惠方式、启动与退出等内容，给各区域留下自主约定的空间，区域可以依据自身特点在一定范围内调整协议的内容，实现规范性与合意性的统一。另一方面，区域应急合作协议的类型化领域包括但不限于公共卫生、森林防火、污染治理、食品安全、反恐维稳等，不断细化应急合作的类型与内容。

其次，区域应急合作协议的审批应当由上一级政府审批，上一级政府对协议的合法性、合理性等内容进行实质审查，并监督所签订协议的实际运行情况。根据行政区划的设置，应急合作协议可以分为省级、市级、县级，分别由上一级政府审批；乃至不具备隶属关系的地方政府之间应急合作协议的审批应当秉持“就高”原则，由较高政府的上一级审批与监督，例如“一省帮一市”、“一市帮一县”类型的协议审批由国务院、省级政府批准。

再次，区域应急合作协议应当扩充签订主体，引导社会组织有序参与应急管理。企业、志愿协会、医疗机构等具有独立社会组织应当也要被纳入签约对象，提升其参与应急管理工作的规范性、有序性，加快应急资源聚合与分配的效率。申言之，可以以政府采购的方式购买应急服务，例如《深圳市支持社会应急力量参与应急工作的实施办法（试行）》第21 条①《深圳市支持社会应急力量参与应急工作的实施办法》第21 条规定：“社会应急力量参与应急工作可纳入政府购买服务范围。鼓励各级政府及相关部门根据应急工作的实际需求与社会应急力量签署合作服务协议”。，明确服务内容、范围以及标准，借助社会力量专业性与便捷性的同时，增加社会组织加入应急治理的热情。

复次，区域应急合作协议需要设置专门机构行使执行与管理的职能，充当区域内最高应急决策指挥机构，负责督促协议落实、协调应急资源、监管应急经费、安排联合应急演练、制定区域应急预案等工作。此外，区域应急合作协议应当嵌入《国家突发公共事件总体应急预案》之中，该执行与管理机构应当坚持“快速反应，协同应对”的工作原则，积极与国家应急管理机构对接，确保应急管理的无漏洞衔接。

最后，区域应急合作协议的运行情况应当纳入法治政府建设指标体系之中，使应急合作协议的实际效果得以可量化、可证明、可比较。在“政府职能依法全面履行”一级指标下，加设“健全突发公共事件应急治理体系”二级指标，将“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”等要素列入三级指标，并且重点列明区域应急合作协议的审批、签订、实施等情况。

（三） 构建区域应急合作协议的利益补偿、专项基金与激励机制

首先，“依约协作”应当建立横向转移支付制度，维护地方财政使用与管理的公平正义。为了维护应急合作的稳定性与可持续性，区域应急合作应当推动“无偿援助”向“横向转移支付为主、无偿援助为辅”的支付模式转型，根据合作主体间的财政负担能力来明确评估方式、费用标准及支付流程，实现横向转移支付制度的常态化。此外，区域应急合作的专门机构应当赋有对横向转移支付制度的监管职能，确保应急资金使用的合法性与合理性。

其次，“依约协作”应当成立专项基金，引入社会资本参与区域应急合作。专项基金管理模式能够激活“沉睡”的社会资本，发挥社会救助的作用。应急管理中社会资本的主要来源包括直接捐赠与间接捐赠，应当将两部分资金纳入应急专项基金进行管理，与巨灾保险制度相统合，从而完善应急资金储备机制[18]。区域应急合作一定程度上淡化了行政区划的边界性，有时很难认定受益者或被保护者，采用专项基金管理模式能够弥补应急支出主体难以认定时支付空缺的问题。同时，专项基金应当及时公开储备、收入、使用等情况，接受公众监督。

最后，“依约协作”应当配套开放性的激励机制。调动区域应急合作的内在动力绝对离不开激励机制，构建“以精神奖励为主、物质奖励为辅”的激励体系，囊括国家机关、社会团体、企业、事业单位、其他组织和公民，采取榜样宣传、景区免费、子女高（中）考加分、职位晋升等多样化方式，明确奖项设置以及奖励标准，评选程序严格遵循公平公正公开的基本原则，引领正确的价值导向。此外，坚持奖惩一体，对于“事前失察、事中失措”的行为，应当依法严肃处理，防止和杜绝应急管理领域出现消极怠工的现象[19]。

（四） 健全应急信息共享与保护机制

首先，区域应急合作的关键在于构建“内外”衔接的信息平台，明确信息共享范围。一方面，应急合作各方应当首先在自己辖区内搭建涵盖工信、交通、卫生、公安、消防、气象、科研等部门的信息共享平台，再与合作方进行衔接，尽快打破信息壁垒，统一数据信息共享工作标准、实现信息及时共享，深化个人信息互认程度，提升信息共享的运行效率。另一方面，按照国家政务信息资源相关标准进行政务信息资源的采集、存储、交换和共享工作，坚持“一数一源”、多元校核，统筹建设政务信息资源目录体系和共享交换体系，维护信息平台的稳定秩序。

其次，区域应急合作应当加强信息处理监管，坚守信息共享程序合法的底线。应急信息应当树立“以共享为常态、以不共享为特殊”的信息共享理念，明确可共享信息的认定标准，与应急合作无关，抑或涉及重点人群、重点单位、重点领域的数据信息决不能共享，保障数据信息的依法共享。信息共享程序应当设置合理权限，例如网络留痕、系统验证等，不通过权限认证就无法获取、使用相关信息，保证信息共享平台的可控性。区域应急信息共享平台应当加强后台监控的技术支持，实时掌握信息处理与使用的流程与动态。

最后，区域应急信息共享应当关注个人信息保护，设置安全配套保障机制。个人信息的处理不仅需要依照法定的范围、权限和程序进行，还应当遵守“比例原则”，不得超出必要限度。建立健全区域应急数据信息共享平台、完善信息共享机制的同时，应当依法建立个人信息定期清理制、涉密信息定期删除制、信息公开匿名制和信息数据管理责任制等机制，以便保障个人信息的安全。