区域环境协同治理的内涵、特性与限度辨析

陈润羊

（兰州财经大学 经济学院/黄河流域高质量发展研究中心， 甘肃 兰州 730101）

区域环境协同治理是应对环境问题的现实途径，在京津冀、长三角等重点区域以及大气、水污染治理等重点领域已实施多年[1,2]，是我国区域环境保护实践中行之有效的组织形式。然而，在我国环境保护实践和政策实施中，较多使用“区域联防联控”“生态环境共保共治”等政策性用语；国外学术研究和环境政策中多应用“多中心治理”“协作治理”“跨域治理”等术语。中外关于区域环境协同治理的相关用语和术语以及由此反映的治理理念、治理模式和治理特征有何关联和不同？区域环境协同治理有哪些特点和内在要求？又有什么局限？对于这些问题的回答和辨析，将进一步厘清区域环境协同治理问题的实质，进而助推我国环境治理体系和治理能力的现代化。

一、区域环境协同治理及其相关概念

从统治向治理转型是应对复杂环境问题的需要，也契合了民主化的趋势。根据“治理”本身核心意涵及其延伸，有必要对有关的概念进行辨析。

（一） 治理与协同治理

“治理”（Governance）这一概念本身具有丰富性和多意性的特点，可以从不同角度、不同学科、不同层面予以理解。治理的概念发源于西方，后来被引入我国。概括而言，治理既可以是理论层面的，也可以是实践层面的；从词性上讲，可以是名词，也可以是动词；经济学、管理学尤其是是公共管理学、政治学、法学、社会学等社会科学以及生态科学、环境科学等自然科学，都会使用该术语，但理解却各不相同；前缀加限定词后的“某某”+“治理”，往往指向也各有不同，如市场、政府和社会的治理等以及生态、环境的治理等就属这种情况；既可以是手段指向型的，也有时是目标导向型的，或者二者兼而有之；治理可以是一种过程，也可以是一种结果，或者兼而有之；从定义上看，可以界定为“治理是什么”的方式，可以从反面说“治理不是什么”，如治理不是、也就不同于“统治”和“管理”等；不同语境下的 “治理”内涵也千差万别。表1 列出来了国内外已有关于“治理”、“协同治理”理解的几种观点和认识，通过国内外文献的综合性梳理和归纳可以看出，对于“治理”概念的认识，呈现核心内涵达成共识基础上的多样化认识格局和特点。

表1 关于治理和协同治理的概念的几种观点

正如治理具有多种定义一样，协同治理（Collaborative governance）同样具有多种角度、多种内涵的理解（见表1）。总体而言，对于协同治理概念的认识有两种：一是从物理学的协同概念去延伸理解协同治理[21]，另一种是从经济学、管理学等社会科学的角度使用这一概念的。由于环境问题的外部性、环境治理的公共性，因此“协同治理”主要强调治理的多主体、多手段、多部门、多领域的共同参与和协调配合，也就是说，针对环境治理所体现的地方品质，需要不同区域、政府和企业以及社会组织等不同主体进行跨行政区域、跨不同部门的公私合作，也要注重命令控制、市场激励、自愿参与等不同手段的综合应用，只有这样，才能通过环境协同治理，提升地方品质，促进地方发展，满足人民需要。

协同治理是因应复杂跨域问题需要，建立起来的多层级（政府内部央地之间、上下级之间）、多区域（政府内部同级地方之间）、多主体（政府、企业和社会组织等）、多模式类型（基于规制和管治的政府治理、基于交易和价格的市场治理、基于契约和自治的社会治理等）的互动网络，是融合了科层治理和市场治理的一种网络式治理。协同治理理论是对“巨人政府”论、多中心治理论和新区域主义理论的扬弃。协同治理虽然是以创新方式应对社会和经济挑战的积极尝试，但不应被视为解决任何问题的灵丹妙药和适用于各种情况的“万金油”。

（二） 环境治理

现有研究对环境治理（Environmental governance）的理解更多是从环境污染问题解决的狭义理解。地方品质是各地空间上不可贸易的消费品数量、多样性、质量和可及性的总和，由包括优美自然和人文环境在内的四个方面构成[22]。沿着“环境治理—生态宜居—地方品质”这样广义角度理解，更能体现“善治”的本意。如果把“环境治理”理解为集体行动的过程和结果，在这个意义上，“环境治理”成果的“环境质量”乃至“地方品质”就可以作为一种公共品或准公共品，具有不同于私人物品的属性和特征，具有公共事务的特征，是政府所提供的一种公共服务。因此，广义上讲，“环境治理”除了包含应对环境问题本身外，还应包括与环境保护相关的治理理念、过程、行动和结果，也是一种正式、非正式的制度安排，其以共治、精治和法治为手段，以“善治”为根本目标。环境治理也有称之为生态治理的，二者概念基本同义，内涵和外延有交叉和重叠之处，但侧重点因研究者各自界定的不同而不同。如与经济治理、政治治理、文化治理、社会治理等并列应用时，环境治理便认为其共同构成了国家治理体系，因此，环境治理能力现代化也是国家治理能力现代化的重要支撑和基本要求。

（三） 区域环境治理

“区域环境治理”（Regional environmental governance）主要突出环境治理的地方异质性，在环境治理的演进分析中，主要考察整体上环境治理的逻辑、结构，并不特别强调其“区域性”，但在其他内容的理论分析上，“区域环境治理”中的“区域”既具有地方异质性的内涵，主要关注不同行政区域之间在环境治理过程中冲突和矛盾的解决，也更强调跨行政区域的协调和合作，在这个意义上，“区域环境治理”就是相关区域主体之间对于应对环境问题这一跨界公共事务和公共问题所开展的一系列的集体行动。

（四） 区域环境协同治理

环境问题具有外部性的特征，利害攸关的不同区域主体在区域环境治理上也会面临追逐个体理性而导致集体无理性的“集体行动的困境”。政府治理、市场治理和社会治理却会遭遇“市场失灵”“政府失灵”和“社会失灵”的难题，“协同治理”试图超越这些困境和难题，然而，亦要面对自身“治理失灵”的困扰。即便如此，“区域环境协同治理”（Collaborative governance of regional environment）仍不失为应对这些难题的现实路径。

由于协同治理具有多意性，与此紧密关联的区域环境协同治理因此也有多重理解。其是由核心治理主体发起，针对跨区域中环境问题和公共事务治理的需要，由多个区域主体通过多种形式和采用多种治理工具形成的多元治理网络；是国家、市场和公民社会在政府治理、市场治理和社会治理等多类型融合体系；也是政府组织和非政府组织、公私合作中进行环境公共政策协调、环境产品供给的综合平台。其是解决跨域环境问题、处理环境公共事务的制度、机制和方法集合的一种制度安排和组织设计，也是区域主体所采取的一系列环境治理的集体行动。

在我国环境保护实践和政策实施中多使用“污染防治区域联动”“生态环境保护合作”“区域联防联控”“环境治理协调联动”“生态环境共保共治”“环境污染联防联控”“环境联动治理”等政策性用语；国外学术研究和环境政策中多应用“多中心治理”“去中心治理”“合作治理”“协作治理”“跨域治理”“弹性治理”等术语，所有这些用语和术语的概念侧重点各有不同，但与“区域环境协同治理”这个术语在内涵上都具有一些共同的特点，都更多地强调多主体、跨地域、多手段、柔性化、网络化、互动性等特征。关于协同治理及其相关概念的异同见表2 中的比较。

表2 关于协同治理及其相关概念的比较

二、区域环境协同治理的基本特点

区域环境协同治理具有一些不同于其他治理的显著属性和基本特点，其中的某些特点是“治理”“协同治理”所共有的，但有的特点与区域环境问题的属性是紧密相连的。

（一） 开放性与动态性

区域环境协同治理系统本身不是封闭的和静止的，区域环境协同治理具有开放性和动态性的特点。区域环境协同治理的内部构成要素、外部的影响因素以及他们之间，都存在物流、人流、信息流的流动，并形成了相互联系和相互影响的复杂网络体系，区域环境协同治理系统的功能和状态也不是一成不变的，而是随着外界背景、环境问题、主体需要、能力资源等多方面的变化而变化。

区域环境协同治理系统是由多个维度、因素构成的，其发展变化也受外部多种因素的影响和制约。因此，无论是从区域环境协同治理的内部构成要素，还是外部的影响因素，以及它们之间的联系而言，区域环境治理都具有开放性和动态性的基本特点，会因构成因素和影响因素的作用、变化而发生变化。从这个意义上理解，区域环境协同治理就是一个多因素交互作用的过程。

（二） 非线性与演化性

构成区域环境协同治理的维度和因素之间、影响因素之间，都具有相互联系、相互影响和相互制约的复杂交互作用，并彼此之间形成复杂的网络，区域环境协同治理的整体效应与其构成之间不具有简单的对应、映射关联，因此，区域环境协同治理具有非线性的特点。

特定时空条件下的区域环境协同治理，总是与一个国家和地区的政治治理体系、法律法规、文化传统、技术水平等结构密切结合起来或嵌入进去，区域环境协同治理会随着这些制度结构、技术结构的变迁而不断的演进，因此，也就具有演化性的特点。一般意义上，区域环境协同治理的演化性表现在：在治理主体上从一元政府到吸纳多元主体；在治理手段上从刚性到与柔性并用；在总体上形成多元互动的治理网络和组织形态等。

（三） 复杂性与适应性

区域环境协同治理涉及多种异质性的治理主体，强调国家政府行动者与非政府组织、公众的互动以及公私合作；同时与科层治理、市场治理等治理类型有着千丝万缕的联系；也融合了正式规则和非正式规则等。区域环境协同治理关注和聚焦于两大相互联系的棘手问题和复杂问题：区域环境问题与集体行动问题。而这两大问题本身都具有复杂性，因此区域环境协同治理也具有复杂性的特点，同时还包括其构成因素、影响因素等的复杂性。

适应性是指区域环境协同治理在应对区域环境问题与集体行动问题的过程中，行动与结果之间、治理工具与治理效果之间以及治理构成要素与区域环境协同治理系统之间等都具有一种相互影响、相互促进、相互制约的反馈调节作用，并使区域环境协同治理能够适应变化了的上述两大问题。当然，其适应性具有一种时间上的滞后效应，而且，适应性也建立在人为调节和系统本身演化的基础上。

（四） 周期性与迭代性

区域环境协同治理是一轮一轮不断反复的过程，每一轮都包含着发起、开始、运行到结束等不同的阶段，尽管各个阶段不可能从整体上完全分割、分离出来。总体上的区域环境协同治理，就要面临终止的问题，而协同治理的终止，可能是完成了某种治理目标从而失去协同治理的缘由而自行结束；也可能是协同动力衰竭而无法进行下去；或者是制度背景中的某个、某些元素（如法律制度）等发生重大改变所致。

在尚运行的区域环境协同治理过程中，每一轮的环境治理行为和行动，旨在解决跨域的区域环境问题和集体性的难题，行动的结果一般会达到或接近环境治理的目标和结果，而每一轮的也具有周期性的区域环境协同治理，在行动和结果之间都是连续重复和不断反馈的，这就是所谓的“迭代”。而每一周期的迭代结果是下一个周期的初始条件或初始值，并由此作为新的起点再次进行循环往复的治理过程。

三、区域环境协同治理的内在要求

区域环境协同治理并非总是有效的，其具有四大内在要求：民主化、法治化、科学化和专业化。

（一） 民主化

协同治理本身强调的吸纳多元主体参与、公私合作等关键因素既是民主化的构成因素，同时无疑契合了民主化的趋势和需求，因此，要在制度设计、规则应用、组织实施、反馈调节等方面体现出对环境公共事务等社会公益的关注和应对，并增强对公众关于生产环境、生活环境等生态环境质量更高需要的回应性，把环境公共产品的有效供给作为政府的职责。网络驱动的决策，可以产生更广泛支持和更具创新性的关于公共问题的解决方案，在此过程中需要增强协同治理的包容性，容纳广泛的利益相关者和来自不同部门的观点。而激励、相互依存和信任是包容的重要前提[23]。

（二） 法治化

法治化的制度背景是区域环境治理的初始条件，也是协同治理本身的内在要求，这就需要：构建严密的生态环境保护法律体系，在立法、执法和司法上有一套彼此衔接、相互呼应的程序体系，做到实体法和程序法的统一。在具体的区域环境协同治理中，协同组织的建立和更改、协同行动的发起、利益调节和补偿、治理效果评估和反馈等符合合法性的基本原则，用透明性、公开性保障相关利益群体的知情权、参与权和监督权，并用切实的问责性对本应承担而未能承担的治理主体追究相关责任，通过法治化的制度背景进而稳定治理主体长期参与区域环境治理的预期。

（三） 科学化

区域环境协同治理要遵循自然、社会和经济规律才能达到预期的治理效果，这就使科学化也成为其内在需要。在需要遵循的具体规律上至少包括以下方面：生态环境系统的整体性、完整性、多样化等规律；社会经济运行的激励相容、分工合作、集体行动等规律。也就意味着，区域环境协同治理需要激发和调动治理主体参与协同治理的积极性和主动性、聚焦于区域环境问题的外部性、直面集体行动的困境，进而用协同治理的网络在遵循上述规律的基础上去应对和回应这些棘手问题和复杂难题。

（四） 专业化

在现代区域环境治理中，为了达到预期的治理效果，不但要在制度设计上调动相关区域主体的积极性，而且还需充分利用高新的各类技术手段，用专业化去保证程序公平性。现代的高新技术不仅仅只限环境科学和环境工程技术，还包括通讯、智能等技术，以及大数据、网联网、云计算等高新技术，当然还有环境管理相关技术和模式，且要把技术性和专业化结合起来，如有环境治理的需求方委托专业机构进行的“第三方治理”就是融合了工程科技技术与管理理念转变的产物。在此过程中，需要克服的倾向是：切忌用技术性思维代替治理本身需要的人本化关切、用技术性的修补代替制度的优化，因为无论多高新的技术只有真正服务于人本身的需要才是价值理性之本。

四、区域环境协同治理的限度

虽然，协同治理对于解决当今的诸多区域环境问题及其合作困境是适宜的，但不能由此认为协同治理是万能的，因为其同样有自己的适用边界和适用限度。

（一） 主要限度

综合而言，从宏观的对比到微观的应用，区域环境协同治理所面临的限度主要有：（1）作为一种新型治理方式的协同治理与传统科层治理、市场治理如何兼容或如何嵌入到后两者中去，进而发挥各自的优势并规避各自的劣势；（2）如何克服从一开始到协同治理进行中都要面临的分享权力和建立共识有关的障碍[24]，特别是当所要解决的问题和系统背景提供了更多的取舍和更少的机会影响到共同收益时更是如此；（3）协同治理对政府、企业和公众提出了新的更高要求，政府、企业和公众的特质也会影响协同治理的行动和效果，如环境公共政策决策和执行的透明化、科学化、法治化，企业把环境治理作为社会责任的一部分予以履责，社会公众较高的环境素养等；（4）如何创建和维护协同治理网络，以解决涉及深层次利益冲突的复杂问题，同时也有利于相对简单任务的有效协调；（5）如何实现社会和自然生态网络的有机耦合，也就是形成所谓的“社会生态系统”（Social-Ecology System），在具体的地方性的区域中促进社会纽带形成过程，以使不断发展的协同治理网络发展出理想的结构特性，包括与生物物理系统的良好契合；（6）如何将协同场所用作阻止现状的变化的方式，如何使不感兴趣的参与者最佳地参与协同治理网络；（7）如何创建和维护灵活、适应变化但又足够稳定以促进相互信任和共同承诺发展的协同治理网络等[25]。

（二） 出现限度的缘由

（1）在面对深层次的冲突、文化或权力障碍时，一些限度与协同治理的局限性有关。例如，在一些国家和地区的跨文化背景下，利益相关者参与和建立共识的民主方法不合适的情况下，应用协同治理是困难的。当然，这些同时也是其他治理方式的局限性。（2）还有一些局限可以归结为协同模式的弱点，这些是更容易发生障碍的脆弱点。如过于复杂的流程和严重依赖利益相关者并不利于协同治理。（3）一些限度与应用协同模型的困难有关。这些需要通过培训、经验和对最佳做法的关注予以应对[26]。能够经受和克服上述限度，协同治理才能得以启动并运行下去。

（三） 干预应对

一般可以通过以下措施应对区域环境治理的不足：（1）引入新的行动者；（2）提供激励；（3）推进区域治理的能力或机构建设；（4）促进或支持具体行动的实施；（5）监督和评估治理的结果，以促进适应性治理[26]。因此，这就需要综合考虑行动者、行动、区域治理能力、行动者动机等因素的影响，以更好地激发和促使协同治理取得预期的效果。

五、结语

总之，把握科学内涵是理解区域环境协同治理的基础，在此过程中，要注意区分其与治理、环境治理、区域环境治理、协同治理等概念之间的关联性和差异性，其中“治理”概念本身丰富性和多意性的特点，决定了深入辨析相关概念之间异同的必要性。区域环境协同治理从经典的科层治理、市场治理、网络治理等治理类型划分而言，需要明晰协同治理与网络治理的关系。协同治理可以归属到网络治理中去，因为协同治理与网络治理都具有多主体参与、利益共享等共有的基本特征，但网络治理中包括协同治理、多中心治理、合作治理等多种形态，每一种形态的侧重点会有所不同，网络治理本身内蕴着协同治理的要义，而从整体性治理视角来看，协同治理始终是存在的，但是不管哪种治理形态都面临着碎片化的困境。区域环境协同治理有4 对8 个特点：开放性与动态性、非线性与演化性、复杂性与适应性、周期性与迭代性，而民主化、法治化、科学化和专业化是其内在要求。区域环境协同治理具有适用的边界和限度，因此，在分析和应用时，要与特定场景、资源能力和治理主体等联系起来，才能有效应对环境外部性和集体行动困境，从而促进经济系统的全面绿色转型，进而为构建可持续发展的社会提供治理基础和制度支持。