PPP再谈判的内涵、意义及触发因素

李卓君

摘   要：由于PPP合同的不完备性和外部环境的不断变化，PPP再谈判已成为当前背景下保障PPP项目稳步实施、有序开展的必不可少的争议解决路径。探讨PPP再谈判的重要意义，指出基于互利共赢的再谈判可以对既有PPP项目的权、责、利进行重新划分，带有“纠偏”与“补偿”性质，对PPP项目可持续发展具有重要意义。结合PPP再谈判的国内外经验，从政策、经济、社会环境、技术变化等方面分析PPP再谈判的关键触发因素，并针对现阶段PPP项目再谈判提出相应的对策建议。

关键词：PPP；再谈判；触发因素；对策建议

中图分类号：F283        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）03-0155-03

引言

PPP（Public Private Partnership）是政府和社会资本基于“利益共享、风险共担、长期合作”的理念建立合作关系，通过引入市场机制，转变政府职能，发挥社会资本的能动性和创造性，从而实现基础设施、公共产品和服务供给的提质增效。2014年以来，PPP相关的政策文件陆续出台，国内PPP发展掀起了新一轮热潮。PPP模式在基础设施建设与公共服务供给方面发挥了巨大的作用，应用PPP模式可以将融资、建设、运营等方面的风险合理地转移给社会资本。但由于PPP项目合作内容广泛、投资规模大、合作期限长，运营环境中存在很多不确定性因素，且PPP合同天然具有契约的不完全性，合作双方很难对项目建设与运营期间发生的所有问题进行全面预测和明确约定。在合作期间，政府和社会资本都面临着很多潜在风险，有可能无法收回初始投资或取得预期回报。若合作双方发生争议和纠纷并缺乏合理的解决路径，很有可能造成PPP合同的提前终止，这对政府和社会资本都会产生非常不利的影响。因此，借助PPP再谈判来解决争议就显得尤为重要。

一、PPP再谈判机制的基本内涵

PPP再谈判是指在PPP合同签订后，由于PPP合同的不完备或突发的形势变化，合同双方在合作内容、服务标准、利益分配、费用支付、合作期限等方面产生分歧而进行的二次谈判或多次谈判。相关主体对于PPP项目融资、施工、担保等合作内容进行协商的，也属于PPP再谈判的范畴。政府和社会资本都有可能是再谈判的发起者。

二、PPP再谈判的现实意义

PPP项目涉及的内容广、期限长、风险高，有必要引入再谈判机制。一是PPP项目具有综合性和复杂性，合同完备的难度较大。不同项目具有不同的特性，如公共道路、污水处理、棚户区改造、地下综合管廊、电力设施等，面向的用户和使用者都不尽相同，项目的结算方式也各有其特点。特别是对于城镇综合开发类的项目，这类PPP项目的合同不可能按照单个项目逐一签署，在单一合同中都无法做到覆盖所有合作细节，对于综合性的合作协议更无法做到完备。二是PPP合作具有长期性，出现不可预见情形的概率非常大。PPP项目的合作期限通常为10—30年，在长周期运营中，项目外部环境变化不可避免，如法律及监管政策的变更，税收、利率、通货膨胀等市场风险以及项目需求变化、收费调整刚性等问题。当前，项目测算数据除了调查数据和经验数据外，其他大量的数据只能依据国家相关文件规范指标来确定，这必然会与项目实际情况产生较大的差距。三是项目终止对合作各方均会造成不利影响。对于政府方来说，若项目终止，容易造成“烂尾工程”，已开工的项目和建成的设施很难被完全拆除、恢复原状，且政府对已形成的项目资产有补偿义务，可能会导致短期内政府支出责任激增。对社会资本方而言，PPP模式中社会资本承担了绝大部分运营风险。若项目终止，社会资本方显然无法获得预期项目收益，而且由于PPP项目资产涉及公共利益，即使对于已投入项目能够由政府方通过补偿款的形式返还，也需要经过相当长的一段时间，甚至存在无法被偿付的重大风险，导致项目公司承受巨大的资金压力，流动性减弱，丧失偿债能力，进而引发一系列不良后果。

再谈判机制对于PPP项目的可持续发展具有重要意义。尽管再谈判可能造成合作各方的利益受损，提高履约成本，但周全缔约后仍无法避免的再谈判可以增加合作的灵活性，解决缔约时谈判不充分以及初始合同不完备等问题。一方面，PPP模式涉及项目发起、资金筹措、工程设计、建造、运营管理的项目全生命周期，本身具有不完全契约特性。另一方面，我国PPP模式的运用并不成熟，PPP项目各个阶段都存在诸多不确定性，经常出现初始契约难以约定的情况，进而触发再谈判。再谈判可以对不完备的初始PPP合同进行补充、修订，避免履约中止造成的项目停滞损失、合同提前解除产生的清算和重新招选成本等。再谈判可以对既有的权、责、利进行重新划分，带有“纠偏”与“补偿”性质，对PPP项目可持续发展具有重要意义。

三、PPP再谈判的国内外经验

国际上有大量PPP再谈判的案例。澳大利亚基础设施与区域发展部在其PPP指南中明确了PPP再谈判制度。世界银行也在其PPP合同指南中建议一方在发生“合法的法律变更”时，向另一方说明是否需就合同条款变更开展再谈判。亚洲开发银行的《公私合作手册》认为PPP合作双方无论选择何种合同形式，都能够应对合同条款、规定、范围等方面的变化，保持灵活且足够友好的关系，包括不可抗力的构成条件与处理办法、PPP合同中任何一方希望实质性更改合同条款时应遵循的步骤、利益冲突和解决机制等要素。前世界银行PPP专家组的负责人Guasch的研究显示，1980—2000年间，拉丁美洲55%交通基础设施的PPP合同都进行了再谈判，再谈判的发生时间平均在合同签约后2.2年左右，发达国家如法国、美国和英国等也出现相当多的PPP再谈判的案例。再谈判项目涉及各个行业，包括电力、交通、水利、高速公路、停车场等。

我国PPP项目实践中PPP再谈判也有较多的应用案例。如北京地鐵四号线，由于地铁票价调整以及大兴线、四号线直接连接，平均票价小于测算票价，项目运营发生亏损，双方签订补充协议，政府对项目给予补偿保障其运转。南京长江三桥，由于位置偏僻导致车流量严重低于预期，同时财务成本居高不下，项目发生亏损，经谈判后政府同意将特许期延长五年。四川成都市温江区城市污水处理厂一期项目，因政府决策变化，并要求项目进行提标升级改造，政府方发起再谈判，双方签订补充协议，提高服务价格。

四、PPP再谈判的触发因素

尽管在合同中不能预测所有需要再谈判的事项，但仍需对关键触发事件、流程等进行约定。《欧盟2014特许经营合同授权指令》第43条明确允许原社会资本方的额外工作或服务是必要的，且由于经济和技术原因，无法由新的社会资本提供，或新的社会资本会对政府采购造成显著的不便或重大成本费用的可以进行再谈判。世界银行《基础设施特许经营授予和重新谈判》的报告指出，再谈判的触发因素包括政治和制度问题、竞争性投标、合同设计缺陷、政府违约、监管不力、宏观经济变化等。国内的PPP再谈判案例显示，建设期和运营期都可能出现导致PPP再谈判的触发因素，如融资失败、不可抗力、法律变更、政府信用、市场需求等都可能导致PPP再谈判的发生。总体来看，当未来收入不足以覆盖PPP项目的成本和合理收益，或者社会资本获得超额收益是触发再谈判最核心的原因，从内部、外部因素来看，主要包括以下几个方面：

（一）PPP相关政策法规调整

PPP相关的政策、规定调整会对PPP项目的运营产生重大影响。我国大力推广PPP模式以来，为了规范PPP运作、提高PPP质量，财政部等部门陆续发布了一系列政策文件，而且政策仍将不断探索、完善。为了规范项目运营，需要引入再谈判机制，调整相关方案。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）对PPP项目入库标准提出新的要求，需要对已有实施方案进行调整、完善。如无运营内容的，需变更项目范围，将运营纳入项目，并调整投资规模、付费金额等；未建立按效付费机制的，需要补充完善绩效考核机制，明确考核对象、指标、方法以及支付与绩效考核结果挂钩比例等。92号文的发布对PPP项目融资以及合同条款设置都产生了较大的影响，要求对PPP项目资本金进行穿透式监管，PPP项目付费与绩效挂钩。其他政策、规定如区域规划调整影响PPP项目的发展和回报来源，因城市发展规划变更，可能造成PPP项目扩建或动迁。PPP相关政策，如财税体制和预算管理体制的改革会影响支付周期和时点，影响项目现金流，增加社会资本的资金成本等。

（二）经济环境和行业变化

宏观经济形势的变化会影响PPP项目的指标设定以及社会资本的资金回收和收益水平。PPP项目中不同利益相关者的绩效目标可能包含反映激发经济活力、技术创新、管理创新等方面的指标，而随着经济的发展以及PPP模式的不断成熟，PPP履约的困难点将会有所变化。人工、资源等要素成本上升导致PPP项目运营和维护的成本上升，经济环境和人口变化等因素导致市场实际需求与市场预测可能出现巨大差异。

（三）社会环境变化

区域人口结构、人口数量、生活方式、教育水平等也会影响PPP项目的运营，城市基础设施和公共服务关系到社会大众的公共利益，人口数量和分布会影响到公共产品和服务的需求，社会流动性、文化传统、生活方式的变化都会对PPP项目的运营提出新的要求。一些项目由于损害到社会公共利益，或是由于收费过高加重了居民的负担，或是影响到居民或其他企业的生产生活遭到社会公众的反对。

（四）技术水平变化

技术创新可能导致行业标准变革或运营模式改变，社会资本的主营业务类型和业务开展领域也有可能发生变更，出于投资运营决策可能导致其退出原有项目或将项目股权转让。基础设施和公共服务在运营过程中很有可能面临技术标准的更新换代，如采用新技术可能会需要大量额外的资金投入。如在环境质量标准和污染防治方面，有一些PPP项目受到城镇化建设的影响，原先约定的处理规模和标准远远无法满足市场需求，需要调整原有的规划或决策，甚至变更投资运营模式。此外，技术的发展也有可能降低社会资本的运营维护成本，PPP项目按照盈利但不暴利的原则设计交易结构，当项目的内部收益率超过一定水平后，政府可以要求调整相关付费标准或降低使用者收费标准，以减轻政府付费压力或降低使用者负担。

五、关于PPP再谈判的建议

经验表明，成功的PPP项目取决于合作双方的相互信任以及利益共享的目标。首先，建议引入柔性合同条款应对合作期间的不确定性，以互利共赢为合作理念，在合同中适度增加柔性有助于实现风险分担，促进合作，提升项目价值。应在合同中规定定性和定量的收益分配再谈判触发机制和再谈判程序，约定再谈判触发事件和阈值，并能够按照约定的触发机制和程序来控制再谈判，具体包括约定费率调整的条件和步骤、明确绩效考核指标、约定争端解决和处理机制、确定资产评价方法和付费方式等。

其次，建议在合同中约定再谈判机制，主要包括预审机制、再谈判标的、再谈判的监管等内容。一是预审机制。在收集关于PPP项目在原始合同、建设期、运营期的合同执行、绩效等以及市场同期类似项目的收益基准等信息的基础上，结合再谈判的触发因素，判断是否启动再谈判机制。二是再谈判标的。若经预审机制判断，需要启动PPP项目再谈判，首要任务就是明确争议点，即再谈判的标的，如特许期的延长或缩短、收益分配机制、优惠政策支持等。对于争议点，可通过PPP项目合同初始谈判时使用的对应标的确定模式，根据新收集的相关数据，确定再谈判的基准和解决方案，并修订合同。三是引入第三方参与机制。第三方专业机构的参与有助于PPP运作过程的适度透明，也可以为再谈判预审及谈判提供重要的参考信息，建议在合同中协商约定第三方机构参与再谈判的条件、服务事项、服务流程等事宜。

同时，有必要完善现有的法律法规与监管框架，对PPP模式的发展进行相应的规制。在PPP项目的整个运作过程中，要加强外部监督，防止投机性再谈判的发生，合作双方应秉承合作共赢、长期稳定的原则，制定满足公共利益需求和双方合理诉求的方案。

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[责任编辑   刘   瑶]