新中国“单位福利”制度形成的 历史因由与模式论争

刘博 李梦莹

［摘 要］ “单位福利”制度作为新中国成立后内生于旨在追求赶超发展和社会结构重构的单位体制下的基础性制度安排，其内核是以工作单位为主体举办集体生活和服务设施，向职工提供物质帮助和服务活动的总称。作为与单位制同构的制度设计，该制度的形成与完善导源于中国传统福利理念的现代实践，以回应近代福利制度缺失为动机且与百余年来中国激荡的革命相连接。这一制度萌发于中国共产党在“根据地”时期的福利实践，承袭了民国企业福利的理念，成熟于东北“典型单位制”的福利样态。成熟化的单位福利制度成为了凝聚单位组织情感和共同体意识的关键力量，也以其内蕴的“反向后果”蜕为单位体制的制度障碍。单位福利制度以其兼具历史性和制度性的双重张力成为了解读单位体制的重要视角，同时也深刻地影响着中国当代福利体制改革的进路与方向。

［关键词］ 单位福利 形成进路 单位体制

［基金项目］ 黑龙江省社会科学基金青年项目“‘单位制视阈下黑龙江省城市基层社会治理机制变迁研究”（19SHC131）；黑龙江省社会科学基金青年项目“黑龙江省收缩型城市社区治理机制创新路径研究”（22SHC310）；黑龙江省高校基本科研业务费项目“资源型城市‘收缩型社区的治理机制创新路径研究”（2022-KYYWF-1190）

［作者简介］ 刘博，东北林业大学文法学院副教授，博士（哈尔滨 150040）；李梦莹，黑龙江大学政府管理学院讲师， 博士（哈尔滨 150080）

［DOI编号］ 10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2023.04.009

伴随着19世纪中期以降中国所遭遇的总体性危机，中国共产党人在革命时期和社会主义建设时期着力构建起了旨在将民众组织起来、将国家资源凝聚起来以实现赶超发展的“单位体制”。中国的单位制度是集生产、动员、身份、保护、福利等诸多功能于一身的体制安排，“单位”成为影响城乡民众和支配社会资源的组织载体，也成为新中国社会结构的基础性秩序安排。由于单位体制追求最大程度的社会资源扩充，因此往往严格控制社会服务投资，以至于各基层单位逐步演化为不断满足自身职工社会需求的福利共同体。在这种福利保障模式下，“单位福利”取代和覆盖了“国家福利”，成为城市居民实际获取福利保障的途径选择。由于作为社会调控单元的单位所具有的诸多功能和众多面向决定了单位福利呈现出“复合性”的特征，欲厘清“单位福利”的制度特征则需在理解其与单位制共变路径的前提下对“单位福利”形成的历史背景和生成进路做系统性的回視考察。

一、 单位福利制度起源的历史背景

“单位福利”作为现代职业福利在单位制场域下的现实表征，其本质上是社会成员依托其就业的基层单位获取所需服务的一种模式，由此成为新中国成立后替代国家保障承担诸多社会福利职能的具体方式。而欲以制度性视角考察“单位福利”起源和发生的历史背景则必须将视域集中于近代以来中国社会的总体性变迁，并在此基础上回顾对单位福利制度的构建产生重大影响的历史进程。

（一）单位福利——作为概念的范畴

学理层面的福利是一个争议颇多的概念，它的内涵与外延至今仍未完全确定。但社会福利一般分为三个层面：第一是国家福利，它以普惠性制度惠及全体国民。第二是社会福利，也被称为地方福利，即以区域化社会成员为对象获取特定的福利项目。第三是单位福利，也被称为集体福利或职工福利，主要面向企业和机关事业单位的从业人员［1］54。由于改革前中国城乡居民在严格的户籍制度的分割下被整合进各类不同的单位之中，加之单位又是兼具国家资源再分配的中介组织，因而国家福利与社会福利的实施几乎完全依赖各级单位组织予以施行。在这种单位全能主义的模式下，改革前中国社会的福利供给本质上是由“单位福利”取代和覆盖“国家福利”与“社会福利”。由此可见，单位福利构成了单位体制基础性的制度安排，同时联结了单位组织和单位成员的经济生产、政治身份、社会动员等日常性的社会活动。单位福利就是指以工作单位（全民所有制和集体所有制企业、事业单位和国家机关）为主体，为改善和丰富职工的物质文化生活，举办集体生活和设立服务设施，建立各种补贴制度，向职工提供物质帮助和服务活动的总称。由于单位福利的受益对象往往只局限于本单位职工或其直系亲属，因此也被称为职工福利［2］243。由于其福利资源的再分配和福利需求的获取是建基于社会成员对基层单位单方面依赖的前提下，因此“单位福利”的获取是以社会成员的职业区隔作为前提，本质上是一个内部人共享的“共同体福利”。单位福利制度作为单位全能主义的重要表现，是改革前中国单位体制的基础性制度安排。而欲考察深受新中国制度架构和意识形态所影响的“单位福利”制度的生成，则可以发现其制度结构的型塑同时受制于单位体制的构建和近现代中国福利思想的理念与实践的双重制约。

（二）单位福利——作为历史的范畴

作为对近现代中国现代化进程中“福利缺失”的制度回应，“单位福利”制度深切地体现着传统福利思想在近现代国家革命和理念革新背景下制度生成复杂性和交融性的艰难抉择。因此，唯有将研究视域集中于对新中国单位体制和福利实践产生重大影响的思想变迁与历史进程，方可理解新中国“单位福利”的制度沿袭和思想基础。

1.传统福利思想与实践的现代转换

虽然“单位福利”是现代社会福利和社会保障制度的具体表现，但是传统中国社会思想中所蕴含着的丰富的福利思想体系依然是其制度建构理论基础的重要来源。中国传统福利思想可追溯至西周时期，周公提出了“敬德保民”思想，其中还包含着“怜小民”“行教化”的思想。春秋战国时期百家争鸣时代思想家更是提出了具有强烈民本色彩的社会福利思想，孔子的“大同社会”论是这一时期福利思想的主要表征，孔子在当时“大同世界”思想指导下设计了一套“理想社会”的方案。《礼记·礼运篇》中写道：“大道之行也，天下为公……使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡、孤、独、废疾者皆有所养……是谓大同。”孟子更是将“大同社会”福利思想引入了政治领域，提出统治者应该推行“仁政”，即“恻隐之心，仁之端也”“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”。 （《孟子·梁惠王上》） 此外，墨家的代表人物墨子的“兼爱”思想则是对儒家福利思想的进一步深化发展，墨子主张兼相爱交相利，指出“饥者不得食，寒者不得衣，劳者不得息” （《墨子·非乐上》） 是民众生活的三大巨患，并呼吁统治阶级给予民众以食物、衣服、休息的权利。即便是道家思想代表人物的庄子也提出了“以事为常，以衣食为主，蕃息畜藏为意，老弱孤寡皆有以养，民之理也” （《庄子·天下篇》） 的福利思想。由此共同构成了传统社会以民本、德政为基础的福利思想理论体系。

后续的古代政治家和思想家在将古典福利理念化转为制度实践进程中一直受制于中国传统乡土社会深具的差序格局、血亲网络和伦理本位场域的影响，形成了在儒家思想追求的大同社会理想和佛教布施精神的理念下以家庭和宗族为本位并以慈善救济为目的的福利制度。“就中国传统社会福利思想的总体特征而言，大部分思想家的社会福利思想主张都带有典型的‘宗族福利保障色彩。从孟子的井地模式，到龚自珍的‘农宗论，莫不是以宗法家族为社会成员间相互救助的基本单位。”［3］日本学者夫马进在其所著的《中国善会善堂史研究》中指出，以明代思想家何心隐所创立的“聚合堂”为代表的善堂组织成为古代民间福利实践的代表性制度。这种善堂往往是一个以宗族为单位，为族内子弟创办的集教化、经济和义务教育、还有实行部分集体福利的组织。因循此研究路径，小浜正子在《近代上海的公共性与国家》一书中发现及至近代工商业已经发端的上海，善堂组织依然在民间慈善福利领域发挥着重要的作用，但由于以宗族为基础的社会结构的变迁，此种传统福利保障模式在近代中国已难以为继。为了探寻完善且可直面中国社会变迁实际进程的福利制度，近代以来的思想家在西方福利理论的学习和引介过程中逐渐提出了自身的福利思想主张。近代早期思想家中具有代表性的人物为太平天国运动领袖之一的洪仁玕所著的《资政新篇》，他主张在发展资本主义经济的同时兴办涉及医疗、抚养、教育等机构的福利组织。还有苏州学人冯桂芬所著的《收贫民议》一文，主张学习西方国家荷兰的扶助贫民制度并建立教养结合的慈善机构［4］。及至晚清民初，戊戌维新运动领袖康有为所著的《大同书》批判了中国传统宗族福利的狭隘性本质，认为大同社会的达致必须建立“公养”“公教”“公恤”的福利制度。而孙中山更是提出了三民主义学说，在“民生”的领域内构建起了具有乌托邦福利理念的理想世界。由此可见，在传统儒家福利思想基础上，中国传统社会构建起了深具“大公”理念的福利思想，但是实际的福利保障却是家族、宗族、村落等宗法共同体所辖制的“小公”制度，这种大同的福利理念和实际运作过程中成员身份资格排他性之间的矛盾成为新中国单位福利制度的永恒张力。这种张力的思想基础既内生于单位制度的结构特征，同时也是传统福利思想的现代背书。

2.近代社會发展的福利缺失

鸦片战争以降，中国社会在面临列强政治军事压力的情况下被迫中断自身的发展进程，进而面临严峻的总体性危机。费正清教授曾用“冲击—回应”模式解释中国社会在从传统走向现代过程中对内部体制惰性和传统框架突破的动力基础。正是在西方势力的“冲击”下，中国社会开启了“回应”的历史进程，这种进程从早期洋务运动重器物层面的变革转变为戊戌维新运动后对西方思想的全方位移介。由此开始，中国社会现代化浪潮逐渐由理念走向实践，近代以来依托于民族工商业的不断发展，使得由宗法和血亲关系所主导的中国社会结构在总体上出现了松动。传统上中国社会福利体系主要由政府举办的义仓制度、宗教（主要为佛教寺院）团体的慈善布施、民间商人的慈善事业和宗族内部的互助制度所构成［5］。其中尤以宗族内部的互助制度为最重要的福利保障来源，这一制度本质上是通过对具有血亲族缘关系网络的社会成员之间建立起的一种财产调剂体系，旨在维护宗族内部的结构稳定，这也同时构成了中国社会的最基层结构单元。

工业化浪潮的冲击使得农民逐渐摆脱了建基于小农经济基础上并不断内卷于乡土社会的宿命，进入城市工厂后的社会成员走出了千百年来受护其中的地缘宗族群体，这直接促使了传统社会福利制度的解构。由于宗族福利保障制度的缺位使得近代以来的工人命运直接暴露于工业危险和不确定的生活风险之中，在“总体性危机”背景下“郡县中国”基层政权组织能力的极度衰弱使之既无力凝聚资源举办现代性的福利制度体系，更无力回应列强的挑战。在国家福利保障逐渐式微而宗族福利趋于解体的情况下，民间的慈善事业在工商业逐渐发展的情况下获得了进一步的扩展。一批新型的绅商主张借助民力以纾民难，广为劝募，让人们“各出巨资络绎相济，则义浆仁粟，流泽孔长，而绥安有望”［6］。以元善、胡雪岩、郑观应、李金镛、谢家福等近代知名绅商加入到义赈行列为开端，在工人福利缺位严重的上海成立了协赈公所，广泛劝募善款，成为晚清社会具有现代性制度特征的民间福利保障实践［7］。在西学东渐的过程中，西方宗教在中国的传播也使得依托宗教机构的福利制度在部分通商口岸城市产生，这是这一阶段福利体系的新兴力量。

由此观之，近代中国社会工商业的萌发使得古典的儒家福利思想和传统福利制度的社会整合功能在国家组织能力的衰退中进一步式微。借用美国学者杜赞奇的理论，当时中国的基层社会正遭遇着“国家政权内卷化”的危机 “内卷化”这一概念来自美国人类学家戈登威泽，1963年吉尔茨将这一概念运用于对印尼农业经济的研究。根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。20世纪80年代以后，黄宗智开始运用内卷化理论来解释明清经济的商品化未能产生资本主义的原因。随后，杜赞奇进一步提出国家政权内卷化的问题，从历史的角度解释了中国现代化过程中国家政权对乡村社会的权力扩张所造成的一系列现代化难题。 ，与之相随的是国家治理能力的严重衰退，使得政府缺乏建构现代社会保障制度的动员能力与组织基础。“官僚系统的日益松懈，财政的渐见困难等因素使地方官僚不再如从前那样注意地方社会福利问题”［8］。固然这种制度“盲点”在近代由民间福利体系获得了一定程度的承接，但是它仅能起到对现实体制修补罅隙的作用，无论从组织能力、福利范围、保障覆盖面还是制度的现代化特征等方面，此时的民间福利依旧未能改变中国社会在近代发展过程中福利保障全面缺位的现实。在传统已无可恃的前提下，近代福利事业的发展就必须寻找到一条有别于传统又能求得救亡富民的道路。这条道路终将突破传统的福利体系，并与近代激荡的中国政治、经济、文化的革命交相呼应。

3.解放叙事与革命的历史承诺

近代中国思想和政治精英在面临民族社会总体性危机的困境下，其展开的回应行动逐渐由思想解放转变为革命活动，“这一制度变迁之激进性质来源于战争引发的持续的全面危机。通过暴露现存制度之缺陷表明建立新制度之必要性，危机不仅凸显制度变迁的必要性，它还迫使人们从根本上改变其关于制度环境的现存思想模型”［9］292。美国学者斯考切波在《国家与社会革命》一书中曾认为中国革命的性质与追求国家现代化存在着密切的联系［10］，因此中国近现代革命并非仅表现为王朝更迭，更是重塑生产方式、政治架构、社会组织方式和文化意识形态的制度革命。在此基础上，传统福利思想和制度的再造必然被整合进政治经济的全面变革的进程中，由此形成的新的福利理念也成为革命后新中国意识形态的民生基础。

作为中国近代革命的开创者，孙中山领导的民主革命开启了福利制度彻底重塑的进程。其福利思想体系和制度设计也在具体的革命实践活动中逐渐形成并进一步完善，该福利理念是在继承中国传统的“民本”和“大同”思想基础上充分吸收借鉴西方福利理论所形成的。具体表现在孙中山三民主义的思想体系中以民生史观为指导的福利保障理念，他提出建立工人失业救济制度以回应城市贫民和工人缺乏基本保障的窘境。孙中山尤其推崇俾斯麦政府所推行的国家社会主义政策，并号召中国实行“八小时工作制”和“妇女劳动保护制度”。为了将自身的福利思想落实于工农群众的福利保障实际中，他在《中国国民党第一次代表大会宣言》中指出：“中国工人之生活绝无保障，国民党之主张，则以为工人之失业者，国家当为之谋救济之道，尤当为之制定劳工法，以改良工人之生活。”［11］372可见孙中山依靠国家行福利保障制度之责任主体的思想已见端倪。但随即而至的军阀混战和革命党人的内部纷争使得这种旨在重构福利制度体系的努力仅仅停留在理念阶段而未能付诸实践。

为了彻底摆脱“总体性危机”背景下国家与社会关系的失序，中国共产党人继续进行了旨在求得民族解放为目的的革命活动，“解放叙事”主导下的革命实践具有“社会重建”的意识形态目标。中国共产党早期的革命活动始于在各大城市发动工人运动，而工人运动斗争的现实目的则是为了改善彼时工人极端低下的福利保障水平。在后续的武装革命斗争活动中，为了争取工人、农民和人民群众的经济和军事支持，“当整个国家仍然满身伤痕之际，党就许下诺言，它将扮演起经济水准已经相当发达阶段的福利国家的角色”［12］50。科尔奈将社会主义政党在革命斗争中对新社会福利理想历史承诺的回应称之为“父爱主义”，如果说中国共产党在新中国成立后所建立的对单位成员提供全方位的生活和服务的“单位福利”是一种路径独立的制度构建，毋宁说是对党在革命历史阶段“父爱主义”回应性政治的制度安排，这种“包下来”的福利理念价值观进而成为新中国意识形态的重要理论来源。西方福利学者普遍认为在形成一国福利制度的生成动因上，政党政治和意识形态是考察的重要因素［13］150，在新中国“单位福利”制度的选择上更是反映出了深刻的制度选择路径，展现出超越于运行机制之外的价值观念、文化传统和历史传承的诸多非经济、非技术决定因素的制约。近代中国革命进程中经由历史承诺所构想的福利制度成为了新中国成立后“单位福利”这种温情的父爱共同体的理念蓝本。

二、单位福利制度沿革的模式论争

作为单位体制重要的组成部分，单位福利制度的演进和萌发从本质上与单位制度的形成和完善同构。因而历时态考察单位制形成的缘起对于理解新中国成立后单位福利的制度化具有重要意义，学界通常认为新中国单位福利的建构强烈地受到了党在根据地时期所推行的相关福利实验的影响，同时又相应延续和借鉴了国民政府时期的工人福利制度。借助于东北地区率先解放的历史先机，共产党在东北地区公营企业所开展的“包下来”的福利制度被新中国成立后单位福利制度全面承袭。

（一）“根据地”时期的福利实践

作为内蕴福利思想与制度安排的“单位制”是中国共产党在长期的革命实践和社会管理活动中逐渐探索出的整合社会资源和动员社会成员以实现治理与发展目的的制度安排。而党对社会福利制度最初的实践与构想则可追溯至“根据地”时期社会管理的探索，这一时期各根据地政府已经开始通过颁布法令的方式施行了一些初步的福利政策。学者路风在《中国单位体制的起源与形成》一文中提出以代表共产主义平均化理念为依据的为根据地干部士兵以等级化方式进行实物分配的“供给制”被革命后的单位制度加以承袭和深化，成为党在根据地时期主要的福利分配模式［14］。在实施的过程中，根据地“供给制”的配给范畴也由最初的服装和粮食逐步发展为包括衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，并由起步阶段的高度均等发展出了随物质条件改善按个人职务与资历等级高低而定的具有差等性的供给标准。供给制所体现出的低标准、平均主义和普适性的特征契合了共产党在根据地时期的组织制度与再分配理念，起到了凝聚革命队伍和以物质条件强化党的组织领导的作用。同时，供给制度的实行极大地压缩了个体的“私域”空间，使人民在物质生活上与“公家”产生了强烈的共生依附關系，强化了集体主义的“大公”属性的福利制度。吕晓波在上述“根据地经验说”的基础上，通过数据搜集和研究发现在“大公”表征的供给分配原则之下，基层单位也以各种形式发展了自身的“小公经济”，即一种允许各单位留存一部分资源用以改善本单位福利水平的制度，他同时认为这一传统被新中国成立后的基层单位予以沿革并成为各单位福利资源的重要来源［15］。

在基于物质分配的供给制之外，党在根据地时期也曾探索建立统一化的社会福利制度。在瑞金苏区，1931年根据地的《劳动法》就规定：“工人或职员被征到红军中去服军务，因此而失去他的工作，在这种情形中须预先发给他三个月的平均工资。”［16］140根据地政府着力提升儿童义务教育的普及和农村妇女的扫盲工作，并兴建了图书馆、农村俱乐部等机构。为改变根据地民众缺医少药的困局，还建立了疾病津贴和优恤制度，并强调发动资源预防传染病的流行。陕甘宁边区建立了各级保育行政组织，将战争和饥荒遗留的失依孤儿统一抚养。除了针对普通民众的社会福利之外，党在根据地时期还积极探索为企业职工和军政干部建立社会保险制度，党的社会保险思想来源于列宁的“国家保险”思想。1922年第一次全国劳动大会拟定了《劳动立法原则》《劳动法大纲》，发布了《开展劳动立法运动的通告》［17］183。这些条例促进了战时生产，保障了工人应享有的社会保险福利，是党在革命战争年代所进行的社会福利制度构建的初步实践。但严格意义上讲，创建于根据地和民主革命时期的福利实践与新中国成立后规范化和全方位的单位福利制度存在着明显的不同。在“一五计划”后得以成型的单位福利制度无论从福利标准、福利范畴以及覆盖程度上都是根据地时期福利实践所无法比拟的，但单位福利所内含的平均主义特点以及自成一体的闭合系统则直接受制于根据地时期福利理念和制度实践的影响与借鉴。

（二）对国民政府时期企业福利制度的借鉴

在学界将单位福利研究视域集中于以根据地的福利经验为其起源的过程中，部分学者同时强调单位制的基本特征和单位福利制度的某些内容在国民政府时期的公营企业中也有所表现。美国历史学家卞厉南（Morris L.Bian）通过研究民国时期国营企业制度资料时发现抗战时期部分国营企业已初具相应的福利制度和社会服务功能，企业办社会的形式在新中国成立前的工业企业内就已出现［9］285。他认为单位体制内以官僚化的组织结构和全能型的福利体系为基本特征的制度类型在民国时期的国营企业中就已经出现，并在抗战期间的大型军工企业中表现为甚。这一类型企业的福利体系具体表现为三大特征：第一，提供较为全面多元的社会服务与福利；第二，企业正式员工是广泛福利资源的享有者，福利资源的获取具有高度的身份化特征；第三，福利资源的再分配过程具有明显的官僚治理逻辑。这一研究思路为单位福利体系的制度来源提供了迥异于“根据地经验”说的理论视角，其价值在于将近代以来关于单位福利发展的研究视域与新中国成立后国营单位福利体系的构建置于同一个相互承继的连续系统中予以考察。

此外，从福利制度的分类来看，国民政府时期工业企业的福利范畴主要由国家法定的福利体系以及企业自愿性福利体系两部分组成，而卞厉南教授所述的抗战时期大型国营企业所施行的以身份为获取边界的福利制度属于企业自愿性福利体系，这一体系始创于20世纪二三十年代，具体表现为部分企业依据法定的福利制度并结合本企业的实际运行状况对企业职工福利进行了初步的探索和实践，细化和补充了法定的福利条款使之更具操作化，由此形成了企业内部的福利制度体系。其具体表现为企业开展相应的文体活动以满足职工的精神文化需求、推行利润分成和员工持股、建立企业内部职工强制储蓄金及慰问金以及以免费或低费形式为企业职工及家属提供医疗服务等福利项目。虽然国民政府时期的国营企业也曾为其职工提供过较为全面的福利保障，但多数企业只是根据自身经营水平设立一项或几项福利待遇，且不同企业之间的福利待遇差距较大。这种企业自愿性福利在覆盖面和强制性上与新中国成立后法定和标准化的单位福利不可同日而语，这既表现为法律制度体系不完备且执行力差，也表现为企业间自愿性福利水平的极度悬殊，使得企业福利的施行范围仅局限于东部沿海大城市少数的国营企业和部分大型的私人民族企业。虽然国民政府时期部分大型国营企业的自愿福利在范畴与标准上都较前代为宽，但其固有的体系缺陷和制度刚性都与新中国“单位福利”的全能性保障存在殊异。这一视角的研究对于深入理解具有中国经验和特色的单位福利提供了一个具有本土化意义的研究视角。

（三）东北“典型单位制”的福利实践

以制度沿袭与变迁的视角考察中国单位福利体制的生成一直是学界关注的焦点，这有助于将研究视域与长时段的中国革命进程和企业制度发展历程相联结。但其局限性十分明显，由于中国革命的特殊性和国情的差异性，使得无论是“根据地经验”还是国民政府的企业福利制度都无法单独作为样本简单地在全国范围内的企事业单位中得到“移植”。“如果要使这种‘移植成为可能，则必须选择一定的‘中介环节作为过渡。从历史上看，作为最早取得解放战争胜利和最早进入计划体制的地区，东北地区客观上就扮演了这一‘中介的角色，其以公营企事业为核心组织机构，构成了‘典型单位制最初的存在‘形态”［18］。在东北解放初期共产党接管的一批大城市中，共产党借助根据地时期经营公营企业的经验和苏联模式，同时结合东北地区的独特情况，逐渐概括和发展出了处理劳资关系、稳定工人队伍、改善职工福利的新模式和经验，形成了单位福利的雏形。新中国成立后伴随着“一五计划”的展开，东北地区单位体制最早成型，企业办社会和单位福利体系逐渐走向完备，成为影响和带动全国的典型示范。随着解放战争的加速推进，早在1947年东北就有部分城市被解放军接管，城市接收和稳定工作成为共产党稳定东北局势的必要之举。1948年6月东北局就发布了《关于保护新收复城市的指示》，当年8月中旬东北局在哈尔滨召开的第一次城市工作会议就明确了城市接收和管理的具体程序与方式。东北作为近代快速的工商业发展浪潮中的先行地区，国民政府遗留的企业福利制度和根据地供给制两种制度的内在张力成为共产党接管东北大型现代化企业过程中新的挑战。如何借鉴两种福利制度的优势，协调体制间的矛盾成为党在东北解放区工业企业管理过程中的有益探索，由此而形成的经验直接影响了单位福利制度的最终型塑以及在全国范围内的扩展。

为了稳定东北解放区的社会秩序和发展生产支援全国战争的需求，1946年10月7日中共在东北解放区就发布了《东北局关于城市工人雇员工作的指示》（以下简称《指示》）。该《指示》旨在稳定东北工商业秩序，规定了生产企業“应适当增加工人工资，尽可能从粮食燃料供给方面改善职工生活……凡能分红者，应实行分红制”［19］5，此举可视为中共在东北地区企业探索维护和提高职工福利的初步尝试。至1948年1月，经过一段时期的摸索和实践，中共哈尔滨特别市委员会颁布了《战时暂行劳动法（草案）》，这是中共为适应现代化的工商业生产制度而出台的第一部劳动法。该法案在借鉴和沿袭根据地的公营企业管理经验的基础上对国民政府时期的职工福利相关规定做了较大程度的改进。第一次以立法的形式将中共对福利制度的探索和理想付诸实践，对于东北地区单位福利体系的构建具有重要意义。但该法依然存在着福利项目过少、法规条目过于笼统且无实施细则予以配套等诸多弊端。为了解决战时劳动法所显现出的弊端、进一步规范单位福利的制度范畴，1948年末，中共东北行政委员会颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》。1949年2月，又颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例试行细则》（以下简称《条例细则》），对劳动保险金征集与保管方式、职工因公负伤或残废的医疗保障和抚恤金、职工疾病及伤残的补助就医等方面做了详细的规定。同时规定“凡实施劳动保险之公营企业工厂中，有正式厂籍与固定工作岗位的职工均适用劳动保险条例”［20］。通过《条例细则》操作化的福利实践，中共在接收管理东北企业过程中积极建立起了“包下来”的福利制度。部分大型企业建立了企业内子弟学校、食堂、理发室、疗养所等集体福利设施，“包下来”了企业职工的劳动保险、医疗、生活服务、子女教育等基本工作生活服务需求，构建起了企业内初步的福利保障网络体系。这种“包下来”的福利制度经过新中国成立后的进一步发展，成为“企业办社会”和全方位单位保障的制度雏形。

三、单位福利制度形成的模式特征与制度评价

作为对近代以来中国社会总体性危机制度性回应的“单位体制”是重塑中国社会组织结构和运行方式的制度根源，受此影响的基层单位成为“国家——单位——个人”纵向社会联接机制的中介组织。但是作为“嵌入”在特定制度结构中的单位福利表现出与单位体制建构和单位共同体型塑之间的双向强化与谐变，其体系特征也表现出与单位制权力模式和组织制度的高度同构。与此同时，单位福利所表现出的样态模式同时受制于单位制度的意识形态、产权结构和政治机制的综合影响，因此结合单位体制的制度要义分析单位福利制度的模式特征应成为对其深化研究的应有进路。

（一）作为单位体制“凝结剂”的单位福利制度

作为旨在追求资源集聚以实现赶超发展的单位体制在组织结构和产权配置中即具有追求积累和强化组织凝聚力的制度诉求。这一诉求的具体表征体现在以集体福利设施、文化福利设施和各种补助补贴一起构筑起了全面的单位福利体系，使单位成员全面依赖于单位组织，也使单位共同体得以建构并强化。

单位福利的实质在于，在单位组织全面垄断了社会资源后，单位成员需要通过获取单位人身份来获得自身生活所需的公共服务与生活资源。而在单位内部的福利资源分配方面，这一制度最大程度上凸显了中国式平均主义色彩，并通过福利服务与实物的供给和有限的工资来控制单位成员，其反向后果就表现为个人只有依附于单位方可实现生存与发展［21］。单位体制借助基层单位的福利制度将社会成员整合进了“国家—单位—个人”这一新型的社会结构框架之中，个人对单位的强烈依附同时强化了对单位福利无限延展的期待。这种福利依赖在满足了单位体制对社会整合需求的同时也给予了单位职工特定的身份地位和心理归属。由单位福利所带来的单位成员对单位组织的制度性依附造成了资源配置的巨大浪费，成为了科尔奈说述的社会主义“短缺经济”的制度根源，从而以反向后果的逻辑表现为单位体制的制度羁绊。但新中国成立后的单位福利制度在单位体制型塑和建设过程中起到了巨大的历史作用，它以单位支持的手段为其成员提供了一种稳定感，也以单位体制“凝结剂”的功能维系了宏观的社会稳定和强大的单位内聚力。

（二）单位福利的体制“张力”与制度困境

单位福利制度作为内在闭合的制度设计，其内蕴的功能多元性和全息性特征保障了新中国单位体制的确立与强化，并以资源链接的形式成为“国家—单位—个人”纵向社会联接机制的中介环节。但是作为“嵌入”在特定制度结构之中的单位福利由于单位体制基础性秩序的限定而在其不断的强化、变迁、改革、消解和重构的过程中体现出与单位制互构的体制“张力”。这一张力既内生于单位福利本身的制度悖论，也以其反向后果的实践逻辑体现为制度困境。因此，厘析此种困境，则需要在全面缕析单位福利制度特征的前提下，对其内蕴的公共性维度与制度刚性做系统性回视。

1.作为“小公”逻辑的单位福利制度

单位体制是旨在凝聚社会成员以扩充社会资源总量为目标的制度设计，极大地体现了国家赶超发展的“大公共性”属性，这一“大公”逻辑展现出强大的制度刚性和行政规约力。但另一方面，由单位福利体系扩展而成的全面的社会服务为单位成员提供了“包下来”的可能，“每一个单位都逐渐演变为一个福利化的单元，在全能主义的框架下，單位共同体是其成员的看护者，需要像慈父一般去回应其成员的各种需求”［22］77。为了强化单位内部的凝聚力，各基层单位往往具有一种扩充内部福利体系的天然动力，这一动力催生了单位组织以追求本位利益为主的“小公共性”倾向。由于以资源扩充为取向的单位制度总是试图以最低限度的公共福利开支来达成生产目标和社会控制，但在基层单位实际运作逻辑中存在着由于国家难以了解单位生产消费的全部细节为表征的信息不对称，这使得单位组织具备了一定程度发展自身福利体系的能力并进一步助推了其“小公”逻辑。这表明，在满足了国家利益这一“大公”目标后，不同类型的单位组织对自身的利益产生了最大程度的关心。此外，在单位福利体系的财政来源上，作为福利制度最重要的板块——劳动保险——的筹资方式上，自20世纪50年代起即实行了由企业缴纳社会保险金并留70%由企业作直接支付。“文化大革命”期间，“1968年财政部通知停止提取保险费，劳保待遇由企业营业外支付”［23］295，这使得劳动保险制度彻底演变成了企业保险，它加速了单位封闭化的“小公”福利体系的形成。

以“父爱主义”为特征的单位福利体系使得各单位组织在福利资源再分配过程中的主权意识大增，一定程度上限制了单位体制所倡导的平均主义的资源再分配“大公”理念。同时，受制于单位空间的闭锁性和森严的流动壁垒，单位所提供的福利资源也只能受惠于本单位的职工及家属，这种基于身份属性的福利再分配体系进一步强化了单位福利的“小公”性质。这种代表单位共同体内部利益的“小公”属性在改革开放前一直与作为单位体制追求社会整合目标的“大公”要素处于持续的张力性共存之下。由于单位组织只是作为国家纵向调控的中介环节，因此两种公共性在作用方向上保持了整体一致性。经单位福利体系而生发的“小公”远非是消解单位体制和民族国家的解构性力量，反而是内生于单位体制并借助国家所赋予的资源再分配权力来实现的。单位福利的标准与项目总体上受到国家统一的规定与管理，基层单位只能在福利资源分配的次序和优劣等层面追求自身的利益最大化。并且，单位内部“小公”逻辑的实现时常需要借用国家“大公”所赋予的制度空间和意识形态口号，且以追求赶超发展为目标的单位体制的“大公”无论从范畴还是力量上都远非单位福利“小公”利益所能相较。大小公共性之间的内在张力也从未走向相互的对抗与冲突，单位福利体系所构建起的“小公”范畴总是处于单位体制“大公”所未予覆盖的场域中实现自身的运作，其本质为单位获得了一定程度的“有限自由”而处于持续性的“无限受令”之中。

2.作為单位制“意外后果”的福利制度

考察诸单位福利制度实际的运作逻辑，令人吊诡的确是在平等主义的理论传统和话语实践的遮蔽下，由于身份差异和体制分割所造成的制度阻力成为影响单位福利平等主义目标实现的巨大障碍。从全社会成员实际获取的单位福利权益的情况来看，由于农村居民不具有国营单位职工的“身份”而被排除在国家“统包统分”的劳动就业福利范围之外，在福利保障上主要是依靠公社集体经济“自负盈亏”。在城镇范围内，根据1978年出台的《关于集体企业劳动保险金和福利基金提取、列支问题的通知》之规定，集体企业职工的福利待遇只是按照企业实际的运行状况参照国营企业职工施行，由于集体企业在规模、技术和政策上的差异使得其职工难以享有与全民所有制企业职工同等的福利水平。在“文化大革命”中单位福利保险费完全由企业自身负责的制度背景下，单位职工福利待遇完全取决于供职的单位的资源有利程度，“不仅造成了单位之间成员流动的壁垒，也加速了单位意识和单位社会的形成”［1］59。

此外，单位体制作为内在闭合的生产生活共同体和资源扩充的制度设置，国家和上级单位往往超强度提取基层单位的物质资源，所以对于单位组织和单位成员而言，剩余的福利资源显得十分宝贵并成为单位内部的垄断资源。个体通过福利资源的再分配和占有而与国家和单位体制相关联，也依靠这一过程获得自身所需的资源与身份权力。这种依靠就职单位组织的现象恰与美国学者沃尔德在考察改革开放前国有企业时所发现的“庇护主义”现象类似。这种庇护主义在福利制度上表现为在单位内部产生了由积极分子对领导的依附而构建的施恩回报关系网［24］。这一关系网络将商品、公共服务和福利报酬囊括其中，根据与掌握资源再分配权力的领导之间的“差序格局”的关系强度，积极分子和普通单位成员获得差异性的福利资源。国内学者李猛的研究在庇护关系的基础上提出了对单位福利“意外后果”之一的派系关系的再认识，认为基于福利资源分配而形成了单位内部的“上下延伸、平行断裂”的派系结构［25］。这种现象，一方面导致了单位成员为追求福利资源获取的最大化而对行政命令的绝对服从和对权力的积极依赖，本应追求的资源扩充功能被推到了单位视野之外，使得单位体制丧失了现代化制度设计中所内涵的“现代性”追求，最终演变成单位体制的重要限制因素；另一方面，单位福利制度导致的潜在后果就是城市社会中“单位人”在狭隘的生存空间与封闭化的精神世界里形成强大的单位意识与单位惯习，其行动逻辑长期表现为千方百计寻求单位的依靠，化单位资源为自身利益，最终由于“单位人”福利标准提升而推高的全社会生产成本终将由国家和单位体制来承担，使单位一定程度上丧失了扩充社会资源总量的制度动力。

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［责任编辑 于光大］

The Historical Causes and Model Debates of  the Formation of “Unit Welfare” System of New China

LIU Bo LI  Meng-ying

Abstract： The “unit welfare” system， as a fundamental institutional arrangement born in the unit system aimed at pursuing catch-up development and restructuring social structure after the establishment of New China， is a general term for organizing collective living and service facilities with the unit as the main body and providing material assistance and service activities to employees. As an institutional design that is isomorphic to the unit system， the formation and improvement of this system originated from the modern practice of traditional Chinese welfare concepts， motivated by responding to the lack of modern welfare systems， and connected to the turbulent revolution in China over the past century. This system originated from the welfare practice of the Party during the “base area” period， inherited the concept of corporate welfare in the Republic of China， and matured in the welfare pattern of the “typical unit system” in Northeast China. The mature unit welfare system has become a key force to cohere organizational emotions with community consciousness of unit， and its inherent “reverse consequences” have degenerated into institutional obstacles to the unit system. The unit welfare system， with its dual tension of both historical and institutional nature， has become an important perspective for understanding the unit system， and has also profoundly influenced the path and direction of China's contemporary welfare system reform.

Key words：  unit welfare path of formation  unit system