基于NVivo的我国节约集约用地政策演进研究

[摘 要]节约集约用地是生态文明建设的题中应有之义，是经济社会可持续发展的必由之路。本文以1953—2022年140份国家层面出台的节约集约用地政策文本为研究对象，运用NVivo12软件，探究我国节约集约用地政策演进脉络与演进特征。研究表明：节约集约用地政策演进呈现明显的阶段性，以规划引导为主的萌芽阶段、以市场配置为主的基本确立阶段、以标准控制为主的发展阶段、以盘活利用与规划引导并重的成熟阶段。政策演进特征是在保护耕地的前提下实现政策内容与时俱进、政策工具不断创新。未来可从强化国土空间规划引领、健全用地准入标准、推进节地技术和模式成果转化、健全土地全生命周期管理机制、加强多部门联合监管进一步优化节约集约用地政策。

[关键词]节约集约；NVivo；政策演进

党的二十大报告提出：“要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”[1]优化土地资源利用效率，促进土地资源配置效率提升，是新发展理念的题中之义，也是实现高质量发展的内在要求[2]。随着城镇化、工业化进程加快，建设用地需求与日俱增[3]，然而建设用地粗放浪费、利用效率低下等问题依然存在，土地供需矛盾始终制约我国经济社会高质量发展[4]。因此，立足我国土地资源“一多三少”的基本国情，回溯我国节约集约用地政策的演进历程和特征，对落实节约集约用地政策、统筹土地资源保护与发展、切实推动质量变革、效率变革、动力变革具有重要的现实意义。

长期以来，学者们从不同视角深入探究节约集约利用土地。研究内容上，集中于节约集约用地的概念和内涵、评价指标体系和模型、节地技术与模式、时空差异分析等；研究方法上，运用定性分析、定量分析法，定性分析以内容分析法为主，定量分析主要采用多因素综合分析法、聚类分析法、CA与BP模型等；研究范围上，从全国、区域、省域、市县到某一特定地形，研究视角逐渐细化。然而鲜有文献对节约集约用地政策进行系统梳理和演进总结。鉴于此，本文运用NVivo12软件，对1953—2022年国家层面出台的节约集约用地政策文本进行汇总、编码，发掘节约集约用地政策发展脉络与演进特征，加深对节约集约用地政策的把握，以期为优化节约集约用地政策提供借鉴和参考。

一、政策收集与研究设计

（一）政策文本收集

解读权威政策是分析政策文本体系的重要环节。因此，本研究以中共中央、全国人大、国务院及相关部门发布节约集约用地政策文件为研究对象，以“节约”“集约”“土地”等为关键词，在中央人民政府网站、自然资源部网站、“北大法宝”法律检索网站进行检索。政策文本遴选秉持针对性、权威性、规范性的原则，剔除重复文档，共收集规范性文件、立法性文件共计140份，时间跨度为1953—2022年。

（二）研究设计

基于本文对政策文本的研究旨趣，依据扎根理论方法和内容分析法展开研究。NVivo作为学术界应用较普遍的质性分析软件，是扎根理论的重要应用工具，可高效处理与分析非结构化资料，提升质性研究的严谨性，提高研究结果的可信度。因此，本文借用NVivo12软件，对政策文本进行归类、解读、编码。第一，运用EXCEL初步整理汇总节约集约用地政策；第二，将140份政策文本导入NVivo12软件逐句逐段解读，完成逐级编码及理论饱和度检验，最终提炼出14个政策维度，包括规划引导、标准控制、市场配置、监督检查、盘活利用、规模管控、评价考核、制度建设、奖惩激励、布局优化、计划调节、调整结构、建立机制、法律责任；第三，依照NVivo12呈现的政策维度频次，分析节约集约用地政策的演进历程和演进特征，形成结论与建议。

二、我国节约集约用地政策的演进历程和演进特征

（一）政策演进历程

1.以规划引导为主的萌芽阶段（1953—1997年）

计划经济体制时期，土地资源管理以计划手段为主，实行无偿、无期限、无流动的用地政策。1953年，《国家建设征用土地办法》首次描述节约用地。1982年，《国家建设征用土地条例》明确节约土地作为我国国策，至此节约集约用地机制的萌芽显现，主要呈现以下特征：一是重点关注耕地保护，强调不征或少征耕地良田；二是重视规划的先导作用，强调建设用地需在土地利用总体规划的指引下进行；三是市场经济体制逐步形成，土地资源配置从计划管控向市场配置转变；四是依据土地用途和等级，制定土地税费标准、开发区认定条件、企业引入标准。

2.以市场配置为主的基本確立阶段（1998—2003年）

1998年修正版的《土地管理法》，以立法的形式确立土地管理制度的核心为土地用途管制。1999年，《闲置土地处置办法》颁布，明确把节约放在首位，节约集约制度基本确立，政策内容具有以下特征：一是实行国有土地有偿使用制度，形成以价格杠杆、税收、土地租金、土地储备等为主的市场配置手段；二是立足规模管控，控制总量、盘活存量，提高土地资源利用效率；三是深化土地使用制度改革，建设经营性用地招拍制度，规范一、二级市场，形成土地市场价格机制；四是加大监管考核力度，明确法律责任，实行闲置土地利用与农用地转用指标关联考核。

3.以标准控制为主的发展阶段（2004—2011年）

2004年的《关于深化改革严格土地管理的决定》，全方位部署节约集约用地工作，强调严控增量、盘活存量、开展普查、建设多层标准厂房等，针对工业项目引入、出让地价等土地供给划定控制标准。该阶段政策特征如下：一是制定各项标准约束新增建设用地，淘汰落后产能；二是加强监管督察，动态监测土地市场，开展国土资源节约集约模范县（市）创建等考评活动；三是落实最严格的节约用地制度，统筹土地利用总体规划、年度计划，健全节约用地标准，优化建设用地结构和布局，深度挖潜，加大闲置低效和违法用地处置力度，加强用地节地责任考核。

4.以盘活利用与规划引导并重的成熟阶段（2012年以后）

2012年，《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》出台，明确提出构建最严格的节约集约用地制度，《节约集约利用土地规定》《关于推进土地节约集约利用的指导意见》颁布实施进一步推动节约集约用地政策向专门化、法治化的成熟阶段发展。此阶段政策特征主要有：一是基本形成以规划引导、标准控制、规模管控、盘活利用、市场配置、评价考核、监管监测等为关键主题的顶层设计雏形，贯穿土地管理的各个环节；二是细化土地管理过程执法监督及用地考核等机制，加强全过程节约管理，实时监测土地使用情况；三是鼓励性政策增多，通过构建全域土地综合整治，搭建创建示范平台、动态监测监管数据库和信息平台等措施，科学促进土地节约集约利用。

（二）政策演进特征

1.以保护耕地为前提

70年来，保护耕地始终是节约集约用地的大前提，也是节约集约用地政策中必不可少的部分。从1953年提出“不征用或少征用耕地良田”到2001年“坚持保护耕地的基本国策”，2008年“坚持最严格的耕地保护制度”，2015年“贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”，再到2022年“落实‘长牙齿的耕地保护硬措施，严守18亿亩耕地红线”，耕地保护要求愈加严格。长久以来，贯彻落实严控耕地转为非耕地、耕地占补平衡、保护基本农田、实行增减挂钩、划定耕地保护红线等措施，始终要求在保护耕地的基础上落实节约集约用地。

2.政策内容与时俱进

随着社会主义建设事业不断发展，节约集约用地政策历经四个阶段，政策数量增长显著，政策内容逐渐丰富。萌芽阶段政策主题以规划引导、控制标准等为主，随着1998年《土地管理法》土地实行用途管制的提出，关于健全土地市场、发挥市场配置、形成多元化市场配置手段的主题内容不断增多。2004年以来，节约集约用地政策体系、长效机制、土地市场机制等内容不断呈现，构建土地储备制度、土地预审制度、空间管制等，实现对土地节约集约利用的强化管理；进入新时代，随着现代信息技术在土地管理上的应用，政策内容侧重于构建国土空间规划体系，实现“多规合一”，重点提出不断强化全域土地综合整治、科技示范引领、评价监管宣传等促进机制，进一步提高土地要素配置效率。

3.政策工具不断创新

过去土地节约集约利用主要以政府行政管控为主，通过严控规划指标、严控建设标准实现控制建设用地总量和增量的目的。伴随着我国经济体制改革的不断深化，市场配置作用逐步显现，政府开始探索创新政策工具，搭建复合型创新政策工具库。通过强化国土空间规划、完善体制机制、健全节约集约制度、制定激励配套政策、加强考核评价监管责任，鼓励微观主体内化节约集约用地行为，不断创新政策工具。

三、新时代节约集约用地政策优化建议

我国节约集约用地政策历经70年的发展沉淀，现已迈入成熟阶段。通过Nvivo12软件对该阶段政策文本进行深入分析，还可以从强化国土空间规划引领、完善用地准入标准、推进节地技术和模式成果转化、健全土地全生命周期管理机制、加强多部门联合监管进行优化[5]。

（一）强化国土空间规划引领

国土空间规划作为国家空间发展的指南，引领土地资源合理利用与科学管理，各类用地规划都要以国土空间规划为基本依据，并同专项规划、详细规划等相衔接，在国土空间规划“三区三线”的基础上，综合利用地上地下空间，构建“多规合一”的国土空间规划体系。

（二）健全用地准入标准

用地准入标准是土地资源管理和利用的重要政策和规范，包含土地资源审批、土地供应、考核评价和供后监管等方面，守住用地准入门槛，可有效保障资源合理利用，推动经济发展方式变革。产业准入方面，严格执行《工业项目建设用地控制指标》，依据《禁止用地项目目录》《限制用地项目目录》及时淘汰落后项目，探索增设新型产业用地（M0），满足现代产业体系发展需求；指标准入方面，实施企业用地“承诺制”，设置项目准入预评价指标体系，根据项目实际情况灵活选择评价指标，实行弹性考核。

（三）推进节地技术和模式成果转化

节地技术和模式，是人们在节约集约用地实践中涌现出的一系列技术、管理手段和政策措施的理论概括。加强节地技术和模式的成果转化，一是加强节地技术同土地使用标准、行业分类标准的衔接和转化，立足地域特征及经济发展实际，及时融入最新的行业用地标准，以标准来规范和引领节约集约用地；二是促进节地模式向政策制度转化，发挥制度的先导和规范作用。总结经验、提炼做法形成相关制度，构建典型推广的考核评价机制、应用反馈机制，让创新成果“掷地有声”；三是完善配套激励政策，明确土地供给、用地取得、土地价款、差异化征收土地使用税等方面指导政策，鼓励企业采取节约集约方式用地；四是加大节地技术模式的研发和推广力度，通过媒体、教育等途径加强宣传教育，促进节地技术和模式的成果转化。

（四）健全土地全生命周期管理机制

土地全生命周期，含“批、征、供、用、建、核、登”七大土地管理业务。健全土地全生命周期管理逻辑，需基于“五级三类”国土空间规划体系，编制合理的土地供给与使用计划、项目用地准入标准，完善土地规划许可制度、选址论证制度、项目审查制度、土地收储制度、建设用地总量和强度双控制度。完善土地要素市场化配置，健全土地使用权和用益物权制度。优化工业用地、经营性用地招拍挂出让和公示制度、“标准地”出让制度，建立健全不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换及混合产业用地供给等政策。优化建设用地“增存挂钩”机制，健全全域土地综合整治等存量盘活制度。完善土地供后监管、评估考核和执法监督检查机制，落实土地管理责任追究制。

（五）加强多部门联合监管

充分利用国土空间规划“一张图”信息系统、工业用地基础信息数据库和统一监管平台，健全完善三维地籍信息技术平台，促进自然资源主管部门与其他相关部门实现信息数据共享共用和动态更新。按照“谁主管、谁负责”的原则，建立健全的用地批后监管机制，将用地监管任务和相关责任主体的绩效考核挂钩，定期开展多部门联合监管行动，及时处置“批而未供、供而未用”等低效用地行为，形成多部门联合监管工作长效机制。

结束语

本文基于NVivo12软件，对1953—2022年国家层面出台的140份节约集约用地政策文本展开质性研究。我国节约集约用地政策形成以规划引导为主的萌芽阶段、以市场配置为主的基本确立阶段、以标准控制为主的发展阶段、以盘活利用与规划引导并重的成熟阶段的演进脉络。政策特征始终以保护耕地为前提，政策内容与时俱进、政策工具不断创新。未来节约集约用地政策可以从强化国土空间规划引领、完善用地准入标准、推进节地技术和模式成果转化、健全土地全生命周期管理机制、加强多部门联合监管进行优化。

参考文献

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26（1）.

[2]熊华文，康艳兵，吕斌.以2035年资源产出率倍增计划为引领全面提高资源利用效率[J].宏观经济管理，2022（5）：6-14.

[3]严金明，董立宽.全面提高国土资源利用效率：战略背景、理论支撑与路径选择[J].公共管理与政策评论，2022，11（1）：120-130.

[4]曾晨，林楚璇，黄文颖.城乡建设用地集约利用政策实施效果评价[J].华中农业大学学报（社会科学版），2022（4）：202-213.

[5]潘虹，唐莉.质性数据分析工具在中国社会科学研究的应用：以NVivo为例[J].數据分析与知识发现，2020，4（1）：51-62.

作者简介：王苏杰（1988— ），女，汉族，江西上饶人，福建理工大学管理学院，在读硕士。

研究方向：工程经济与项目管理。