基于成本—收益分析的民族地区乡村教师短缺成因及对策

【摘要】乡村教师是发展更加公平更有质量乡村教育的基础支撑，是推进乡村振兴、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。乡村教师队伍建设一直受到党和政府的高度重视，但受多方面因素影响，乡村教师队伍结构性缺员的问题依旧突出。本文基于成本—收益理论，从非经济因素入手对广西民族地区乡村教师短缺的问题进行归因分析，认为广西乡村教师工作的边际成本大于边际收益是乡村教师“招不来”“留不住”的根本原因。要纾解乡村教师短缺的困境，需要在提高乡村教师物质待遇的基础上，同时提高包括职业认同在内的非经济待遇，加大乡村教师的定向培养力度。

【关键词】乡村教师 流动 短缺 非经济因素 边际成本 边际收益 成因 对策

【中图分类号】G45 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2023）34-0004-06

乡村教师是发展更加公平更有质量乡村教育的基础支撑，是推进乡村振兴、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。因此，乡村教师队伍建设一直受到党和政府的高度关注。近年来，国家陆续出台了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》（2015年6月1日）、《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（2020年7月31日）等一系列重要文件，为乡村教师队伍的发展提供强有力的政策支持，使我国乡村教师队伍建设取得了令人瞩目的成就，乡村教师队伍的规模不断扩大，待遇水平不断提高，培养培训不断加强。但是，2021年，一项针对广西等20个省份40多个地市100多个县区的调查研究发现，在乡村教师队伍建设取得明显进步的同时，乡村教师短缺的问题依然存在，年轻教师补充困难、流失严重的現象仍较为突出［1］。

学者们从教育学、社会学、经济学等方面分析了乡村教师短缺的成因。从社会因素分析，认为城乡教育二元结构导致了城市和乡村教育的经济资本、文化资本与社会资本严重不对称［2］，进而造成了城乡教育发展水平不平衡［3］，这种不平衡进一步造成了乡村教师向城市的流动；从经济因素分析，认为农村教育经费投入不足［4］、乡村教师的薪酬待遇与教师付出不对等［5］导致了乡村教师向城市的流动；从管理因素分析，认为乡村学校管理秩序混乱［6］、教师队伍的保障机制缺失［7］等因素导致了乡村教师队伍建设存在诸多不足；从认知因素分析，认为乡村教师身份认同模糊导致乡村教师难以形成自我身份认同。［8］

由以上研究可知，乡村教师短缺在很大程度上是由乡村教师向城市流动引起。笔者将引起乡村教师向城镇流动的上述四因素归纳为经济因素与非经济因素两大类，发现人们的研究较多关注的是经济因素，而较少关注非经济因素。据笔者调研，随着乡村教师支持政策和补助政策的落实，在相同职级下，乡村教师的薪酬待遇已普遍高于城镇教师，且越是偏远的乡村学校教师的待遇越高。即便如此，乡村教师向城镇流动的趋势依然没有根本性改变。由此可见，当前引起教师流动的决定因素已不再是经济因素，而是非经济因素。只有从非经济因素切入分析，才能找到乡村教师短缺的根本原因。此外，已有的研究更多关注宏观层面的分析，分区域在微观层面展开实践研究明显不足。对于民族地区来说，如果不能充分研究民族地区乡村场域的现实，则不利于了解民族地区乡村教师队伍建设情况的真实情况，不利于乡村教师队伍建设情况的改善和水平的提升。鉴于此，本研究以民族聚集地区广西为研究对象，通过深入分析非经济因素对乡村教师流动的影响，揭示民族地区乡村教师短缺的原因，探寻有效的解决对策。

一、乡村教师短缺的成本—收益分析框架

自1998年教师供给方式从“统包统分”转向“双向选择，逢进必考”以后，流动成为教师人力资本投资的重要方式［9］，教师的经济人特征日益凸显［10］。

在经济学视域下，按照经济人假设，教师在做出流动行为选择时会权衡边际成本（marginal cost）和边际收益（marginal benefit）的关系：当“利大于弊”时，教师才会流动。而所谓边际成本指的是在一定的产量下，多生产一单位产品所引起的总成本的增加量；边际收益则是每增加一单位变动生产资源所能增加的总收益或总产品价值。在当前情况下，只有教师不断向乡村流动，才能从根本上解决乡村教师短缺的问题，满足乡村教育所必需的教师数量要求。

如图1所示，在乡村教师劳动力市场，当最初的均衡点为E0时，乡村教师的均衡量为QE。假定边际收益线MR1不变，随着城市化的不断推进，乡村地区个人发展、社会保障、交通条件、信息获取等边际成本持续增加，于是边际成本曲线由MC1上升至MC2，形成新的均衡点E1。E1对应的乡村教师均衡量为Q1，与满足乡村教育需求的乡村教师数量QE相比，形成了Q1QE的短缺量，即出现乡村教师短缺。若要回到原有的均衡量QE，要么创造条件降低边际成本，要么提高边际收益，要么两者同时进行。从长远来看，应通过改善乡村教育的整体环境来降低边际成本；但从短期来看，当边际成本一时难以降低时，提高边际收益就成了必要选择。如图1所示，当边际收益MR1上移至MR2时，与边际成本MC2相交于F点，此时乡村教师的均衡量由Q1运动至QE，可重新实现乡村教师的供求均衡。

二、广西乡村教师短缺的具体表现

根据第七次全国人口普查公布的数据，在2020年的广西常住人口中，少数民族人口占比为37.52%，其中壮族人口占比为31.36%。因此，广西具有民族地区的典型特征。作为我国西部的民族地区，根据2022年广西教育事业统计报表，截至2022年，广西义务教育阶段乡村学校有5 376所，其中小学5 044所、初中332所；在校学生数有1 874 571人，其中小学在校生数1 632 034人、初中在校生数242 537人；乡村义务教育专任教师有154 248人，其中小学专任教师108 571人、初中专任教师18 023人。按照县域义务教育优质均衡发展督导评估小学生师比标准13.5∶1进行测算，2022年广西乡村小学专任教师师资缺口约12 320人，平均每所学校缺2名教师；乡村初中的生师比总体低于19∶1，但仍有部分学校未达到19∶1的标准。也就是说，广西乡村教师短缺的主要短板在小学，初中教师数量缺口相对较小。对乡村教师短缺的情况展开微观分析，可以发现以下几种情况。

（一）学科教师结构性短缺

自2015年起，广西采取了城乡教育一体化发展、乡村教师支持计划、特岗教师计划、全科教师定向培养计划等措施，使乡村教师队伍的年龄、学科、学历结构等不断优化，但学科教师结构性短缺问题依然严峻［11］，并主要表现为体育、艺术等学科教师严重短缺。国家义务教育质量监测结果表明，2022年广西专职音乐教师和美术教师数量不能满足学校教学需求，四年级专职音乐教师比例为30.9%，低于全国6.6个百分点；专职美术教师比例为26.5%，低于全国7.1个百分点。

（二）本科及以上学历教师相对短缺

表1为2022年广西乡村小学和初中专任教师的登记学历。在2022年广西乡村小学专任教师中，本科及以上学历比例为46%，分别低于城区31%和镇区13%；专科及以下学历比例为54%，分别高于城区和镇区31%和13%。乡村初中专任教师中，本科及以上学历比例为88%，低于城区5%；专科及以下学历比例为18%，分别高于城区和镇区11%和3%。不论小学还是初中，乡村学校教师以专科学历为主，学历层次整体低于城镇。

（三）专业型教师相对短缺

在中小学教师招聘中，乡村学校通常难以吸引师范院校毕业生。教育行政部门为了维持乡村学校的正常运行，在进行乡村教师招聘时往往采取降低条件的办法，如：不限制专业，放宽学历要求，省去笔试直接签约等。这样的做法导致乡村学校专业型教师出现了相对短缺的状况。国家义务教育质量监测结果显示，2022年广西四年级专业对口音乐教师比例为31.8%，低于全国10.8个百分点；专业对口美术教师比例为30.2%，低于全国10.5个百分点。对教师的学科专业能力进行监测后发现，四年级、八年级音乐教师能力较高的比例分别低于全国3.0和0.2个百分点；四年级、八年级美术教师能力较高的比例分别低于全国6.0和3.4个百分点。

（四）教师短缺与教师流失的现象并存

广西乡村教师不仅短缺，而且受多种因素影响还在不断流失。如表2所示，2018—2022年间，广西乡村小学专任教师共增加88 360人，减少90 063人，负增长1 703人；乡村初中专任教师共增加13 724人，减少11 579人，净增加2 145人，平均每年净增加约429人。2018—2022年，乡村小学和初中的专任教师均有3年净增长率为负值。

综上可知，广西乡村教师队伍存在着“数量不足”与“流失严重”的双重困境，在乡村教师不断补充的同时，乡村教师流失从未间断，乡村教师短缺的问题一直未能得到有效的解决。

三、乡村教师短缺的成因分析

从非经济的成本—收益视角看，民族地区乡村学校教师短缺的主要原因是工作成本增加，导致边际成本大于边际收益。加上乡村教师的工作收益率低于城镇教师，导致教师更倾向于从乡村向城镇流动。虽然政府通过设置特岗教师等途径，努力增加乡村教师的劳动力市场供给，但由于边际成本与边际收益失衡，教师依旧陆续退出乡村，从而导致乡村教师一直短缺。

（一）乡村教师工作的边际成本日益增加

教师工作是培养学生智慧和灵魂的工作，其劳动形式主要是运用知识和经验实施备课、上课、辅导课业、批改作业等教育活动［12］。彼得·德鲁克（Peter F.Drucker）认为，“掌握和运用符号与概念，利用知识或信息工作的人”属于“知识型员工”［13］。教师主要靠知识创造劳动价值，进行智力投入。成本—收益理论认为，教师的智力投入难以用数据或指标进行测量，属于非经济成本。在实践中人们通常用工作时间来估测智力投入的努力程度。

从传统社会的塾师开始，我国乡村教师就具有专业性和公共性双重角色，他们既是知识的传递者，又是乡村文化的建设者。在校内，乡村教师以教书育人为主业，为学生传授知识，开展教育教学改革与试验，参与学校教育教学管理。在校外，乡村教师同時承担了乡村文化建设的社会使命，传承乡土文化［14］，助力乡村振兴，参与乡村基层治理［15］等。教师之于乡村，不是单纯的“教书匠”，而是集传道授业、文化建设、乡村治理等使命于一身的乡村改造者。乡村教师的多重角色决定了其工作的特殊性和复杂性，这就对教师提出了更高的要求。在民族地区的许多乡村学校，教师一个人往往要承担多个年级、多个班级、多个科目的教学任务，“包班制”“一师多科”的现象较为普遍。调查显示，乡村小学教师每周工作时间为53.35小时，比县城的小学教师每周多工作4.46个小时［16］，且一天中有33.49%的时间用于处理各种非教育教学工作［17］。

民族地区乡村教师普遍身兼数职，投入工作的时间和精力都偏高。从工作时间来看，乡村教师所投入的时间成本超出了每周5天、每天8小时的工作时间规定，其投入成本高于城镇教师，且随着学校位置的逐渐偏远而边际成本递增。但是，民族地区乡村教师生活补助标准低［18］，区域间工资收入水平差距大［19］。于是，现有的乡村教师不堪重负而向城镇流动，潜在劳动力在现实面前望而却步，最终导致乡村教师“招不来”“留不住”，出现了乡村教师的数量短缺。

（二）现行的薪酬制度无法满足乡村教师的收益需求

当前我国乡村教师的薪酬实行岗位绩效工资制度，工资构成主要包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴，其中岗位工资和薪级工资为基本工资，津贴补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴［20］。现行的乡村教师薪酬制度遵循“工作是为了获得经济报酬”的逻辑，强调通过艰苦边远地区津贴和乡村教师生活补助等经济补偿，消除艰苦边远地区不良环境所产生的负面影响，使教师在乡村工作时感觉身心愉悦，进而提升乡村教师的留任意愿［21］。自乡村教师岗位绩效工资制度实施至今，乡村教师待遇不断提高，在入职条件同等条件下，乡村教师工资高于城镇教师，初步形成了“越往基层、越是艰苦，地位待遇越高”的格局，吸引了部分教师到乡村从教。经济补偿在一定程度上激发了乡村教师的留任意愿，但直接经济杠杆吸引力有限［22］，这种激励机制无法有效解决乡村教师短缺问题，究其原因在于现行的薪酬制度将乡村教师待遇窄化为显性的货币收益，忽视了隐性的非经济收益需求；同时，经济补偿的边际收益也在递减。

一方面，由于乡村教师处于一个相对封闭、匮乏的场域中，能获得的社会资源（如权利资源、文化资源、子女受教育资源等）非常有限［23］，可见的工资几乎完全代表了乡村教师拥有的全部收益［24］，难以进一步满足乡村教师的高层次精神需求。例如，在教师专业发展上，乡村教师普遍存在学习资源匮乏［25］、外出培训机会少［26］、内生能力弱化［27］等问题。在子女教育上，城镇教师的子女可以就近接受资源条件较好的学校教育；而乡村教师则需要通过在城镇购置房产为子女谋求优质的学校教育资源，因而出现了教师奔波于乡村学校和城镇家庭之间的现象［28］。可见，现行的薪酬制度重经济补偿、轻非经济补偿，这种单一的激励机制难以激发乡村教师留任的深层动力。

另一方面，在“以县为主”的义务教育办学体制下，乡村教师薪酬由县级财政予以保障，但大部分民族地区县级财政比较困难，这就导致许多乡村教师的经济性收益难以足额兑现。学者们调查发现，农村学校班主任津贴较低，与劳动付出和工作压力远远不成正比［29］。虽然政府力图不断加大对乡村教师的补助，但边际收益的递减，导致乡村教师的付出与收益不匹配［30］。于是，在当前的岗位绩效工资制度下，受经济补偿边际收益递减与非经济收益缺失的综合影响，乡村教师的岗位吸引力减弱，新入职的教师不愿向乡村学校流动，原有的乡村教师不断流出，致使出现了“招不来”“留不住”的困境。

（三）城镇教师的工作回报率高于乡村教师

工作回报率用来描述个人投入工作所获得的回报程度，等于工作收益与成本之比。在具体的实证研究中，区分工作回报率高低的指标主要有三个：一是雇佣关系的稳定性，二是升迁机会的多寡，三是工资福利待遇的保障程度［31］。一般来说，工作回报率高意味着个人在工作中能够拥有较高的劳动报酬、优厚的福利待遇、较强的工作稳定性、良好的工作环境、较多的培训机会以及良好的晋升机制等，工作回报率低则反之。在劳动力市场中，人们倾向于从事回报率高的工作，期望所投入的工作成本能够获得更多的工作收益。自1993年我国实施教师聘任制以来，义务教育教师资源开始了市场化配置，公开招聘成为乡村教师补充的主要渠道。教师就业基本上遵循市场规律，倾向于选择工作回报率高的地区或学校。

受民族地区城乡教育发展不均衡的影响，教师劳动力市场出现城乡差异，回报率高的工作一般集中在教育发展水平较高的城镇，回报率低的则集中在教育发展相对落后的乡村。从整体看，城镇教师的职业吸引力、职业认同感、职业满意度要高于乡村教师。首先，城市学校成为大部分求职者所青睐的地方，而乡村学校工作环境艰苦、缺乏培训和升迁机会，对求职者缺乏足够的吸引力［32］。有学者对乡村教师职业吸引力进行多维测算与分解，发现城市教师职业吸引力始终显著高于乡村教师［33］。其次，城镇教师的职业认同感高于乡村教师。相比于城镇教师，乡村教师不太认同和热爱自己的工作。乡村教师普遍教在乡村、住在城镇［34］，成为游走在城乡之间的“边缘人”，存在着“我是谁”的迷失［35］。最后，教师工作满意度存在明显的城乡差距，乡村教师的工作满意度普遍低于城镇教师。在一项关于城乡教师工作满意度的调查中，城镇教师选择比较满意及以上达到70%以上，而乡村教师不超过60%［36］。

由于城镇教师的工作回报率明显高于乡村，大部分教师在劳动力市场中由乡村向城市流动，而较少出现主动由城镇向乡村流动的现象。教师选择在回报率高的城镇学校工作是其理性选择的结果。在教师资源市场化配置下，大部分教师向城镇流动，导致乡村学校教师短缺。虽然政府通过乡村教师公费定向培养机制、特岗计划、“三支一扶”计划、“银龄讲学计划”等多种非市场化的措施加大乡村教师补充力度，但受劳动力市场规律的影响，仍难以从根本上改变乡村教师短缺的现状。

由此可见，民族地区乡村教师投入的工作成本偏高，边际成本递增。但是經济补偿的边际收益递减，非经济收益缺失，边际收益低下。乡村教师边际成本大于边际收益，乡村教师职业缺乏内在吸引力。此外，相较于城镇教师，乡村教师的工作回报率较低，导致乡村教师缺乏外在竞争力。边际成本与边际收益失衡是难以吸引和留住乡村教师的内在机理，是当前民族地区乡村教师短缺的根本原因。

四、乡村教师短缺的解决对策

根据成本—收益理论，要解决乡村教师短缺问题，必须从降低边际成本和提高边际收益两个方面入手。从当前乡村教师的支持政策和措施看，民族地区对乡村教师的支持以经济补偿为主，较少关注教师专业发展、职业认同等非经济因素［37］。在改善物质待遇的前提下，民族地区只有更加注重在非经济层面使乡村教师降低边际成本、提高边际收益，才能最终解决乡村教师短缺的问题。

（一）提高乡村教师的职业认同

乡村教师职业认同是教师对自身职业的理解和认可。当教师认同其职业时，会更加关注教育的意义和情怀，更加愿意从事教师工作，较少出现离职现象。“深厚的乡土情感、高度的教师职业认同”已成为乡村教师主动入职的两大动因［38］。因此，要着力提升乡村教师职业发展生涯中的职业认同，强调教师的乡村情感认同、乡村文化认同和乡村价值认同，将乡村元素融入教师职业培养全过程，引导教师充分认识其多重角色的意义和使命，从情感、态度、价值观上接受乡村、热爱乡村，甘愿为乡村教育做出自己的奉献。

（二）提高乡村教师的非经济待遇

全面薪酬（total compensation）理论认为，总薪酬是由外部薪酬和内在薪酬构成，外部薪酬是指工资、补贴等经济性收益，内在薪酬是指非经济收益。单一的外部薪酬无法有效激励教师工作。当前乡村教师的外部薪酬补偿固然有效，但随着补偿的边际效益递减，外部薪酬补偿难以发挥长效作用。因此，为长远计，民族地区应注重乡村教师的内在薪酬建设，不断提高乡村教师的非经济待遇。一方面要提高乡村教师的福利待遇，为乡村教师提供子女教育、生活住房等生活保障，努力使乡村教师的福利待遇不低于当地公务员；另一方面要优化创新乡村教师能力提升、专业化发展、职称评定、社会荣誉等机制，为乡村教师提供充足的教育教学和乡村治理的资源支撑。

（三）加强乡村教师的定向培养

当前民族地区乡村教师的补充以市场资源配置为主，政府的宏观调控为辅。近年来，民族地区实施乡村教师定向招生、定向培养、定期服务等政策，引导大批劳动力向乡村学校流动，在一定程度上缓解了乡村教师短缺的问题。但由于定向培养的规模不足、制度有待完善，乡村教师队伍从整体上看仍处于短缺状态。因此，政府应加强乡村教师定向培养和使用工作：一方面，扩大现有定向培养的规模，加大对现有补充渠道的补偿，提高乡村教师定向培养的数量；另一方面，在定向培养的过程中，师范教育应尽量下沉，并强化在地化教育。在地化教育（Placed-based Pedagogy）是一种利用地域优势为学生创造真实、有意义和有吸引力的个性化学习的学习方法。针对乡村教师定向培养的在地化教育，主张扎根乡村进行体验式、参与式学习，使学生的专业学习与乡村的人、文、物相结合，从而提高师范生对乡村教育的认识和情感，使毕业生愿意扎根乡村学校进行服务。

综上所述，基于成本—收益理论对民族地区乡村教师短缺问题进行归因分析可知，非经济成本与收益的失衡是乡村教师“招不来”“留不住”的主要原因。民族地区乡村教师工作的边际成本大于边际收益，乡村教师的工作回报率低于城镇教师，使得乡村学校难以吸引和留住教师，造成乡村教师短缺。要解决这个问题，可从降低非经济成本、提高非经济收益两个方面入手，双管齐下。由于乡村教师的边际成本难以一时降低，提高边际收益具有较强的可行性。通过提高乡村教师的职业认同、改善乡村教师的非经济待遇、加强乡村教师的定向培养来提高乡村教师的边际收益，是解决乡村教师短缺问题的重要路径。

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注：本文系广西教育科学2021年度专项课题“广西乡村教师能力素质提升理论研究”（2021ZJY004）的阶段研究成果。

作者简介：黄春秀（1989— ），广西马山人，硕士研究生，助理研究员，主要研究方向为教育管理。

（责编 白聪敏）