新时代依规治党的价值要义研究

傅如良 朱 璇

（1.湖南信息学院马克思主义学院，湖南 长沙 410151；2.湖南大学法学院，湖南 长沙 410082）

中共十八大以来，虽然整治“四风”和反腐倡廉取得显著成效，但“为官不为”、变相或隐形的“四风”问题又摆在中国共产党面前，完善的管党治党理论体系建构已迫在眉睫。2015 年6 月4 日，习近平总书记明确提出“坚持依法治国、依规治党”[1]，自此依规治党应运而生，成为党内治理理论的重要组成部分。依规治党打破了原先的理论惯性，它是基于党建和执政规律的深层探索，将依法治国与依法执政相结合，将它们共同置于法治中国建设当中，形成国家治理现代化建设的创新要素，它不仅是马克思主义政党理论发展的需要，还是对破解当前治党过程中存在的难点和重点问题的回应，是加强中国共产党自身建设的现实要求。党的二十大报告指出：“坚持制度治党、依规治党。”[2]《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027 年）》中提出：“推进依规治党、加强党内法规制度建设，事关党长期执政和国家长治久安，事关事业兴旺发达和人民幸福安康。”新时代党内法规制度建设进入一个高质量发展的新阶段，依规治党面临着进一步巩固、拓展、提高的要求，这不仅关系着中国共产党自身的建设水平，也关系着全面依法治国的进程。

中国共产党依规治党的价值要义能够准确定位依规治党的本质，为我们深刻理解依规治党提供方向指引。整体而言，依规治党的价值要义主要包括两大层面，即法治价值和道德价值，前者是基于党内法规所具备的“法”属性，依规治党所要遵循法治的理念和原则。后者是基于政治属性，在行为规范上要体现更高的道德要求。

一、坚持和加强党的全面领导

依规治党是在全面从严治党背景下提出，从根本上来看，是为了解决党的领导弱化、管党治党宽松软等问题。习近平总书记明确指出：“我们国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，主要是：坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论”[3]。作为中国特色社会主义法治的重要构成，中国共产党依规治党的首要价值要义也在于坚持和加强党的领导。党的领导地位是由中国共产党的性质所决定的，也是历史和人民的选择。马克思、恩格斯指出：“在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党员始终代表整个运动的利益”[4]。依规治党作为独具特色的治党策略，其价值要义就在于坚持和加强党的领导。宪法对中国共产党的领导地位作出了明确规定，不仅在序言中确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的伟大成就，还在总纲中确认了党的领导地位。

自新民主主义革命开始，中国共产党就领导各族人民经过革命、建设和改革阶段。早在党的创建和大革命时期，为明确党的领导任务，坚持党对革命的领导权，党制定出台了相关党内法规，对坚持和维护党的领导作出规定。在第一次国共合作时，为保障中国共产党对革命运动的领导，四大党章中设立“党团”一章，首次对该问题进行了具体规定，为实现党对非党组织和群众的领导打通了渠道。党的五大制定出台《组织问题议决案》，确立党的集体领导制度。与此同时，党通过发布相关党内法规，例如《中央通告第二十号——对于军事组织系统及其与党的关系的新决定》《青年运动决议案》《对于青年运动之议决案》等，规定党对军队、青年团组织等的领导。七大党章指出：“中国革命在目前阶段是新式资产阶级民主主义性质的革命，即无产阶级领导的人民大众的反帝反封建的新民主主义的革命。”[5]八大党章同样有相关规定，其中“党的领导权”共出现21 次、“领导”字样总共出现51 次，此后党章的历次修订均规定“党的领导”的基本前提。十四大党章将“坚持四项基本原则”写入其中，指明坚持党的领导是四项基本原则的核心内容。

中共十八大以来，党中央旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导，针对一个时期以来存在的淡化、弱化甚至否定党的领导的错误倾向，就全面加强党的领导作出重要部署，制定修订了相关党内法规，从制度上保证了党的领导落到实处。党的十九大党章修改，深刻体现了党的领导的本质和加强党的领导的重要意义，具体规定了党的全面领导。宪法总纲第一条对党的领导地位进行了肯认，使得党的领导地位具有法律依据。党的十九届六中全会强调，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导。这里的“全面”意指最大限度地凝聚共识，统一行动意志，达到“在政治上和组织上团结得像一个人”的状态，它意味着党的领导的全覆盖和强有力。这是基于我国特殊党政关系的考虑，党的全面领导是考量中国政治事务和政治关系的基本前提，因此，依规治党需始终坚持这一前提条件，事实上，党的全面领导带来了社会主义法治的统一，这就迫切要求各个系统之间的整合，党内法规刚好表现出这种整合功能，适应了中国特色社会主义法治体系的发展。党的二十大报告中明确将“坚持和加强党的全面领导”[6]作为全面建设社会主义现代化国家应遵循的首要原则。党的二十大党章中明确指出：“党是最高政治领导力量”[7]。因此，依规治党首先就要对坚持维护党的领导进行部署和规划，以始终坚持党的领导为基本前提。中国共产党加快党内法规的制定步伐，出台大量法规保障和规范党的领导，确保党的各项领导活动有序运行。例如《党内监督条例》《党中央委员会工作条例》《地方委员会工作条例》《党组工作条例》。与此同时，为保障党的领导行为，还要求党的领导活动必须在宪法和法律的范围内实施，这在上述党内法规中也作出了明确的规定。在党内法规体系中，党的领导法规规定的不仅限于党内事务，还包括了党与人民、社会及其他国家机关之间的关系。可见，党规与国法实际上可以通过党的领导法规实现二者之间的紧密联系，坚持和加强党的领导已成为依规治党的第一价值要义。

诚然，除了坚持党的全面领导以外，依规治党还需贯彻民主、法治、德治等价值，这是依规治党政治性和法治性的内在要求。但究其根本，依规治党是以坚持党的全面领导为核心价值，民主、法治、德治等价值取向均服务于这一核心价值。具体而言，民主是依规治党之正当性源泉，法治是依规治党之制度性表现，德治是依规治党之道德性内涵。

二、坚持人民主体

作为马克思主义政党，中国共产党始终坚持以人民为中心，这是中国共产党区别于其他政党的鲜明标志。中国共产党在依规治党的过程中，将坚持人民主体一以贯之，体现了依规治党的价值取向。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规和国家法律虽发挥作用的场域不同，但都是以人民为中心，以人民为主体，把维护和发展人民的根本利益作为核心价值，致力于保证中国共产党的领导地位和长期执政，促进公平正义，保障经济和社会发展，维护社会和谐稳定，建设社会主义现代化强国，推动国际关系民主化、法治化、公正化，构建人类命运共同体。党内法规是依规治党的重要依据和保障，是规范党的领导和党的建设活动的规章制度，是党的统一意志的体现，党内法规目的在于让党全心全意为人民服务，国家法律是依法治国的基本依据，是调整和约束人们行为的规范，其目的也在于让人民群众过上更加美好的生活，换言之，依规治党和依法治国统一于人民利益福祉这一最高目标之下。因此，二者的出发点和落脚点都在于维护人民利益，体现人民意志。

作为历史的“创造者”，广大民众对党执政的长期性有决定性作用。中国共产党人的言行举止，都应当符合广大民众的根本利益，这是我们党一切活动的出发点和归宿。中国共产党的政治优势，就是能始终得到人民的支持和拥护。[8]从中国共产党的历史演进过程来看，自党建立以来，便将全心全意服务于广大群众确定为自身的行动准则和价值要义，即便党在不同历史时期有着不同的工作任务，服务群众的模式及内容同样也是不同的，然而党的根本宗旨从始至终都未发生变化，始终存在于党的各项活动当中。新民主主义革命时期，中国共产党将为人民服务作为宗旨，运用到当时中国共产党的工作和革命实践当中。通过制定出台一系列基础型党内法规，充分调动人民的革命积极性，建立各种形式的统一战线，团结一切可以团结的力量，为新民主主义革命的最终胜利提供了重要支持。新中国成立后，取得执政地位的中国共产党为永葆旺盛生命力，更要严于律己，进行依规治党，在此过程中，通过颁布一些党的领导法规，处理好党和政府之间的关系，始终坚持人民主体的价值立场，不断提高人民的物质文化水平，保障人民的民主权利。改革开放和社会主义现代化建设时期，中国共产党深刻吸取历史教训，作出了发展社会主义市场经济等一系列有利于民生的重要策略，及时调整了党组织的结构与功能，制定了大量的党内法规用以规范党内各个主体的行为。尤其是“依法治国”理念的确立，引发了党对治国理政方式的深入思考，既然依法治国成为党治理国家的基本方略，那么，党对自身的建设亦要坚持依规治党，坚持人民主体的价值取向。邓小平在1992 年的南方谈话中就明确提出，检验改革开放实践是否成功的标准之一就是是否有利于人民生活水平的提高。江泽民则强调中国共产党要“代表中国最广大人民的根本利益”[9]。胡锦涛提出科学发展观的核心是以人为本。

新时代以来，中国共产党对人民主体的认识不断深化，以习近平总书记为核心的党中央，始终坚持党的人民立场，形成了以人民为中心的思想。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中已明确将“坚持人民至上”作为党百年奋斗的十条历史经验之一。[10]在依规治党实践中，我们党始终对人民利益高度关注，在党内法规的制定、执行、遵守和监督过程中，始终坚持人民主体的价值立场。例如，《中国共产党问责工作条例》第7 条所规定的问责情形中，就包括了关涉人民群众最关心的利益问题上的不作为、乱作为、假作为等。可见，维护人民利益是依规治党的重要目标和价值所在。通过党内法规的规约，各级党组织和党员均为人民的需要而努力，党群关系更为和谐，人民群众的幸福感明显提升。党的十八大以来，在依规治党执行过程中，中国共产党坚持突出民众的主体地位，捍卫群众的根本利益，不断提高广大民众对党的信心。相关统计数据显示，2015 年法治满意度好评率为35.3%，2016 年上升为40.0%，2017 年为53.4%，其中在法治评估一级指标中，党内法规体系的好评率增加幅度最大，从2015 年的32.1%增加到2017 年的60.7%[11]，这表明2015-2017 年间，人民群众对于法治满意度呈现逐年上升的趋势，中国共产党进行的一系列反腐败斗争以及党内法规体系建设，深受人民群众的好评和拥护。

三、强化义务

权利和义务是法治思维的基本要素，依规治党本身就是法治思维和法治方式在治党领域的运用。法治思维强调权利与义务的统一。目前我们党拥有9000 多万名党员，倘若每名党员不清楚自身的义务和权利，那么就很容易各行其是，难以形成团结统一的政治组织，凝聚力、战斗力也就无从谈起。因此，党章及其他党内法规中必须明确规定党员的义务和权利，强化义务的先决性和重要性。

中国共产党的根本宗旨直接决定党内法规的义务价值取向。党员应当认可党的纲领，遵守党的章程，服从党的纪律，维护党的统一性，这构成了一个政党得以生存的必要前提，而这些正是属于义务性要求而非权利性要求。对于党实现治党执政的目标来说，党员义务更为直接，倘若少讲义务多说权利，那么目标不可能实现，倘若多讲义务少说权利，目标则仍然可以实现，革命战争年代的中国共产党就是例证，因此，义务是对党员的第一性要求。正是基于此，党章中对于党员义务的规定在前，对于权利的规定在后，这种先义务后权利的设定，符合党员义务和权利之间关系的内在逻辑，这表明在党内党员首先是义务主体，然后才是权利主体。党员义务具有先决性，党员权利具有派生性[12]，这明显区别于公民权利与义务。党员义务是指依据党内法规或者其他党的制度的相关规定，党员必须作为或不作为某些行为，否则需承担一定的后果。党员义务来源于党员入党宣誓时的自我承诺，通过长时间的学习和组织考察，党员必须明晰党的性质、宗旨及对党员的要求，经过入党这一行为，实现了从公民义务向党员和公民双重义务的转变。党员权利则是指依据党内法规或其他党的制度的相关规定，在参与党内生活时，党员可以作为或者不作为某些行为。党员权利来源于党内民主，是依据党员这一身份所取得的权利。党员享有哪些权利以及如何行使这些权利，依赖于其加入的政党的性质以及党内的民主程度。党员义务的先决性并不意味着否认党员义务和权利之间的相互关联、相互补充的辩证统一关系。没有义务党将不党，没有权利党亦难以成党。倘若说党章规定党员义务的目的在于保障管党治党、执政治国目标的实现，那么党章赋予党员权利的直接目的在于保证党员义务得到全面履行，是因为义务而设置权利，而并非是因为权利而设置义务，也正是因为如此，党章赋予党员必要的权利，发挥其激励和保障作用，为党员履行义务提供有力支撑。例如，党章要求党员履行“学习党的路线、方针、政策和决议”的义务，但如果党员没有党内知情权，则无法履行此项义务。

党员履行义务的情况，是判断一名党员是否合格的标准。马克思曾言：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”[13]这体现了党员义务与权利的辩证统一，但这种辩证统一关系是非对称性均衡。义务产生责任，权利提供激励，赋予党员权利才能为党员履行义务提供条件支持，党员享有权利是其履行义务的必要回报，倘若不去履行义务也就不能再享有相应的权利。依规治党即是要强化这种义务的价值取向，这就要求依规治党过程中始终要坚持党的根本宗旨不动摇，以党内法规为保障，以强化党员义务为根本价值取向，自觉坚守初心，赢得人们的拥护与支持，巩固自身的执政地位，才能真正地领导广大人民群众向美好生活迈进。

实际上，对于任何一个政党而言，党员是更多地奉献社会还是更多地向社会索取，在相当程度上取决于党员义务和权利的制度性安排。倘若一个政党的党员权利“含金量”大于义务，那么就难以避免在社会上与民争利来实现党内“补差”；倘若义务和权利相当，那么政党只是一个自我封闭的、在成员内部之间寻求自我供需平衡的“俱乐部”，它的生死存亡、兴衰成败与社会均无关；只有义务重而权利轻的时候，该政党才能是毫不为己、专门为人的党，才能对人民和社会有益，而中国共产党正是这样的政党，也正因如此，中国共产党对党员提出很高的政治觉悟要求。

四、监督制约权力

依法治国的核心实质上是规范权力，是规则之治，所有权力都需要来自于规则授权，并且所有组织及公民都应遵循规则，当然，这里的规则还必须是良法良规，在起草制定阶段必须得到充分的民意表达，最终形成必须经过民主的程序和机制。毫无疑问，法治是规则之治，任何个人和组织都必须遵守法律，不能享有超越法律之上的特权。依规治党亦是如此，也是规则之治，任何党组织和党员都不能凌驾于党内法规之上，党内法规面前人人平等。

依规治党作为“健全提高党的执政能力和领导水平制度的关键和核心，用制度治党、管权、治吏则是关键之关键”[14]，其核心要义在于依规治权，亦是规则之治，即通过党内法规，一方面制约少数党员干部违法滥用权力的行为，另一方面要求党员干部运用法治思维和方式治党治国理政，以此保障依法治国目标的最终实现。依规治党通过监督制约权力，有效规约党员权利，这必须以合理配置党内权力为基本前提，否则，就容易形成党内集权，既会造成越权、滥权现象，又会造成权力限制的缺失。依规治党的重点任务就在于需将党员权利与党内权力之间的关系以党内法规的形式作出明确规定，并据此贯彻执行。推进依规治党的过程就是完善党内法规体系的过程，以及有效执行党内法规、不断加强党的纪律的过程。依规治权必须把权力关进制度之笼，以权利制约权力，保障党员权利，以促进党内民主。党内民主实质是监督制约党内权力的有效途径，目前面临着程序性党内法规建设的问题。长期以来，我们在党建过程中强调实体性党内法规建设，忽略了实际操作，造成程序性党内法规有所欠缺，导致党内法规执行效果欠佳。设置程序性党内法规的目的本应是形成党内民主生活秩序，使得各级党组织正常运转，在实施过程中必须保障党员的民主权利，党员可通过直接或间接的方式参与党内活动，以监督与控制党内权力为价值取向，否则党内民主就无从谈起。为保障党员权利实现，体现党内民主原则，须保障党员充分参与到党内重大决策及事项的过程中，保障党员的参与权、知情权等权利的真正实现，以党内法规保障党员权利，提高党内法规规约权力的整体功效，发挥依规治党的最优功能。

依规治党不仅要约束党员权利以避免其滥用，也要制约党组织的权力以避免其专横，但重点和难点却是制约和监督党组织的权力。这是因为，相较于党员权利的消极、被动、分散，党组织的权力具有广泛性、主动性、集中性等特征，党内法规最重要的作用在于将党组织的权力关进制度之笼。进一步来看，党组织的权力主要是由党员领导干部代表党组织来行使，因此，将党组织权力关进制度之笼的重点在于依规督约党员领导干部的用权行为，尤其是要管住“一把手”。权力的异化、滥用势必会殃及权利，因此，党内法规的督约功能实际上也是为其保障功能提供制度屏障。党内法规的督约功能具体表现为：一是依规进行权力授予。类似于法律上的“无法律则无行政”原则提出的职权法定要求，党组织的权力只能源于党内法规的规定。《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规对于各级各类党组织的权力进行了具体规定；二是平衡权力授控。授控平衡是制约权力的基本要求，授而不控，权力会变异；授而失控，权力会遭滥用，因此，需建立一套权力授控平衡的机制。在党内法规体系中，《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党内监督条例》等党内法规规定了巡视、诫勉谈话、报告个人事项等各种党内监督方式，尤其是纪检机关的专责监督，建立健全了预防权力滥用的体制机制。与此同时，《党章》又给予党员以监督权、选举权、参与权等，以权利来制约权力；三是严厉滥权追责。责任是驯服权力的鞭子，逃出笼子的权力要依靠责任之鞭将其赶进笼中。在党内法规体系中，《中国共产党问责条例》正是发挥了这样的作用，规定了问责工作的基本原则，对于各类违规情形都作出了相应的追责规定，避免因责任漏洞出现漏网之鱼，并且还规定了从重和加重问责情形，让蠢蠢欲动者受到警醒而不敢跨越雷池。

总而言之，中国共产党依规治党是一个历史与现实、理论与实践相互交织的研究范畴，对于这一范畴的分析不应仅停留在内涵分析上，还应当对其价值要义进行研究，坚持和加强党的全面领导、坚持人民主体、强化义务、监督制约权力构成了依规治党的价值要义。此类研究不仅有利于对中国共产党依规治党的基本要素进行科学认识，也为新时代中国共产党依规治党的进一步发展奠定坚实的理论基础。