侦查监督与公安机关协作配合机制的构建

天津市宝坻区人民检察院第二检察部课题组

(天津市宝坻区人民检察院,天津 301800)

引言

2021年10月31日最高人民检察院、公安部联合印发的《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》中明确指出：人民检察院、公安机关进行刑事诉讼,应当坚持分工负责、互相配合、互相制约,以保证准确有效执行法律。检警关系作为刑事诉讼关系中的重要组成部分,构建科学准确的检警关系,对于提高侦查与审查起诉活动质效,惩罚犯罪与保障人权目的实现,具有极其重要的意义。

一、问题的提出

人民检察院与公安机关的关系是刑事诉讼中最基本、最重要的关系之一,其关系稳定与否,对于诉讼构造的合理塑型、诉讼制度的科学构建和诉讼机制的协调运作具有极其重要的意义。[1]以审判为中心的诉讼制度改革带来的庭审实质化的要求对以侦查为中心的刑事诉讼格局产生了深刻的影响,检警关系也应顺势进行重新梳理和调整。随着司法改革及社会主义法治实践的不断深入,人民检察院与公安机关在侦查监督与协作配合工作机制上存在的问题也日益明显,构建新型检警关系中的侦查监督与协作配合机制刻不容缓。

二、人民检察院侦查监督与公安机关协作配合机制的困境

(一)人民检察院对公安机关侦查工作的监督不充分

1.人民检察院对侦查工作的监督具有滞后性。在司法实践中,人民检察院对公安机关的侦查活动主要是被动事后监督。目前的监督途径和方式,除了被害人向检察机关提出立案申请,检察机关缺少主动发现应立案而未予立案的途径,多数情况下案件程序已经到了审查逮捕或审查起诉环节,无形中侵害了案件当事人的合法权利。对于不应当立案而立案的案件监督滞后性更加明显。一些在侦查阶段结案的刑事案件、封闭实施的侦查行为未纳入监督范围;大多数监督发生在侦查行为结束甚至侦查阶段终结后,时效性不强。[2]且检察官主要通过书面审查为主,对于公安机关隐匿证据、有案不办、有案不立等违法行为的监督更是困难重重。加之侦查活动的前置性和证据收集的时效性,一旦时过境迁证据就会灭失,后续工作将难以开展。

2.人民检察院对侦查工作监督的手段缺乏刚性。法律赋予了检察机关监督的权力,但是没有赋予检察机关直接对监督对象进行处理的权力。[3]《刑事诉讼法》第五十七条、第一百条(1)《刑事诉讼法》第57条：人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的,应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的,应当提出纠正意见;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第100条：人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。规定了人民检察院对于公安机关侦查活动存在的违法行为,应当提出纠正意见。实践中,人民检察院对于公安机关的违法行为主要通过检察建议和纠正违法通知书等手段进行监督,这些监督手段实质上并无任何强制效力,部分公安机关对检察机关的法律意见和监督事项敷衍了事,甚至置之不理,而对于涉嫌违纪违法的工作人员也存在不进行处理或者“高高举起,轻轻放下”的情况。

3.人民检察院对侦查工作主动监督的动力不足。随着中国特色社会主义法治国家建设的不断深入和法制体系的不断完善,人民群众对司法工作有了新期待、新需求,对检察机关办理刑事案件也提出了更高要求,与此同时,认罪认罚工作、降低“案件比”专项活动的开展增加了检察官的办案工作量,对公安机关侦查活动监督投入的时间和精力相对有限。另外,检察官在制发检察建议或纠正违法意见书后,部分单位不回复检察官的整改建议意见,影响了检察官业绩考评。“员额制”改革之前,检察建议书和纠正违法通知书一般由科室领导决定制发,改革之后,此项权力下放至检察官,部分检察官怕影响与民警的关系,不利于之后工作开展,对此存在一定的顾虑。

(二)人民检察院与公安机关在侦查活动中未形成有效合力

1.检警双方协作意识不强。公安机关侦办刑事案件数量与日俱增,因案件办理需要,公安机关一直将侦查环节视作相对封闭的环境,公安机关对刑事侦查享有较大的权力行使空间。部分民警专业素质相对较低,导致案件办理质量粗糙,经常存在取证不及时、罪名判断偏差、程序瑕疵等问题。公安机关出于对承担错案责任的考量,不敢以积极的心态对待检察介入侦查的工作。然而,侦查活动具有前置性以及证据收集的时间性特点,一旦时过境迁导致证据灭失,后面工作将难以开展。[4]由于无法参加侦查活动予以有效指引,人民检察院对于这种情况只能无奈地接受。

2.信息共享机制不健全。目前,信息共享机制不健全,信息共享仍难以实现。检察机关案件信息全部登记在统一业务系统中,没有权限配置,无权登录查看,检察网络涉密登记较高。公安机关与检察机关情况相似,公安信息网数字证书不得私自转借或者冒用、盗用。未经公安部批准,任何单位和个人不得建立公安信息网与其它网络的联接。此外,检警之间对于共享信息范围、涉密等级没有明确界定。检警之间对于共享信息甄别,共享路径的构建仍存在较大空白。

3.业绩考核导向机制未建立。实践中,检察机关与公安机关对于刑事案件的考核重点不同,无论是检察机关业务工作考评,还是公安执法质量考评,关于检警协作的内容少之又少。例如,检察机关侧重于追诉漏罪漏犯、非法证据排除等,强调法院支持起诉率,而公安机关更加追求破案率和逮捕率。检警双方在考核压力下,工作重点围绕侦查监督事项,在强化监督与防范监督之间反复试探,对于检警协作容易起到消极作用。

三、新型检警关系中侦查监督与协作配合机制的构建

(一)多措并举,提高检察人员对侦查监督的积极性

检察机关要充分利用“中检网”、检察官大讲堂等一系列线下、线上的方式,通过业务学习、短期培训、经验交流等形式提高检察人员的业务水平,促使检察人员尽快掌握新型捕诉模式所需的各项专业技能。同时,检察机关要进一步完善检察工作人员的业务考评指标体系,突出侦查监督活动在业务考评中的重要性,增加侦查监督活动的分值和项目,提高检察工作人员对刑事侦查监督活动的积极性。与此同时,减少检察官业务考评中对于刑事侦查监督错误的负面评价,给予检察官一定的容错空间。此外,检察机关应进一步完善案件评查制度,成立专门的案件评查小组,针对刑事案件进行定期巡查和不定期抽查。同时,在案件评查的过程中树立“典型差案”“示范优案”,对照“差案”中反映的业务不精、作风不实、纪律不严等突出问题,对照“优案”中展现出的为民理念、担当作风、创新招法有针对性地开展学习讨论,坚持以“示范优案”为引领,以“典型差案”为鉴,通过正反两方面激励检察官认真落实侦查监督的相关事项。

(二)多维度共同推动,提高人民检察院监督措施刚性

1.严格落实法律规定,做到“一案双查”。对公安机关在侦查活动中的违法行为和错误决定,检察机关作为法定的监督机关,应当及时指出,要求公安机关纠正违误,同时做到追查相关责任人员,对负有责任且应当追责的侦查人员严肃追究责任。之前检察机关进行的监督活动大多数只对事不对人,没有针对相关责任人,公安机关的违法行为和错误决定往往得不到及时纠正。人是最关键的因素,责任人往往是违法行为和错误决定的源头,这些行为或决定是责任人实施或作出的。所以只有落实“一案双查”,既要查“事”,也要查“人”,检察监督才有过硬的约束力,并取得应有的警示效果。

2.强调检察建议严肃性,提升检察建议质效。一是要明确检察建议的法律作用。强调检察建议的刚性效果,立足于现行立法对检察建议效力的规范设定,严格落实《检察建议工作规定》,同时进一步完善立法,通过立法修改赋予检察建议如同抗诉一样的刚性监督效果。二是强化类案监督,提高检察建议的影响力。检察建议的制发线索多数是在检察机关办理案件中发现的,如果个案存在的问题具有普遍性、共通性,检察机关对公安机关的工作机制等方面提出检察建议,既能解决个案中存在的问题,也能督促公安机关就相关问题建章立制,促进侦查工作的进一步规范和完善。三是增强检察建议的说理性,使检察建议更通俗易懂、易于执行。

3.赋予检察机关调查核实权,夯实法律监督事实基础。赋予检察机关以调查核实权及保障措施,这是法律监督应有之义。[5]检察机关在履行法律监督职责尤其是侦查监督等职能时,需要对发现的侦查机关在侦查活动中的违法行为和错误决定的线索进行调查核实,发现确实存在违法行为或者错误决定,才可以对侦查机关启动法律监督程序,做出纠改意见。调查核实必然需要有保障措施,在调查核实中,如遇调查对象拒不配合的情况,需要有制止其行为的举措。因此,为了保证法律监督的顺利进行,应当赋予检察机关在履行监督职责中的调查核实权及保障实施的措施。应当借鉴有关职务违法调查方法,可以设置的调查措施主要包括：要求说明请况、通知谈话、传唤、调取证据,查阅有关会议记录、文件、案卷材料,责令提供相关证据、材料,检查、鉴定等。必要时,还应当有权直接采取强制性措施,如强制传唤、责令立即停止违法行为等。

(三)优化协作路径,强化协作配合

要严格落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,一切工作以“犯罪事实清楚,证据确实、充分”为根本出发点,敦促侦查人员由抓人破案向证据定案的理念转变。强化专项调研,对于类案或者普遍问题依托实践,共同制定刑事办案指引或规范,指导刑事案件的精细化办理。公安机关通过线上、线下方式组织业务培训,协同提升检警人员的业务素养,优化取证效果,消除案件办理中的分歧,进一步增强协作意识,形成工作合力。同时,要健全信息共享机制,拓展信息共享路径。检警加强公安内网和检察内网的有效衔接,打通信息共享的数据壁垒,明确界定共享信息范围,完善办案数据信息,共享保障机制,加快推进跨部门大数据协同办案机制,确保侦查监督与协作配合机制长期、稳定、有效运行。此外,还应充分运用考核激励机制。建立典型案件通报制度,对于协作效果突出的优质案件与协作不畅、影响恶劣的典型查案在省级机构进行通报,并体现在单位的考核项目中。对于重点项目做到重点考察。

(四)进一步完善引导侦查工作机制

1.严格落实好提前介入制度。提前介入侦查是检察监督权在侦查阶段对案件监督的深化,是检察机关由“案头”工作转向亲历性监督的具体表现形式,根据阶段不同分为捕前介入和诉前介入。提前介入制度实现了对重大案件全程引导侦查,直接掌握公安机关立案侦查情况,在侦查方向、证据收集、案件定性等方面全面提出意见建议,进一步提高案件办理质量。

2.退回补充侦查手段适用的严格限制。案件退回补充侦查对于事实真相的查明具有重要意义,然而退回补充侦查率过高既降低了指控犯罪的效果,更影响了诉讼效率,侵害了当事人的合法权益。检察机关在审查逮捕阶段制发《继续侦查取证意见书》,要求侦查机关全面、依法收集和固定证据,间接实现了“第一次退回补充侦查”,对于不严格落实意见致使案件证据灭失的情况,可视情况通过《检察建议》《纠正违法通知书》等形式进行监督。

3.规范检警跨单位联席会议制度。对于重大疑难、社会影响力较大的案件,检警双方及时交流意见,对于强化侦查监督与协作配合,提高案件办理质效意义重大。应建立并规范联席会议制度,检警任意一方可根据案件复杂程度申请召集召开,双方就社会影响大、案件侦办困难的案件交流意见,共同研究案件办理过程中存在的突出问题,构建“大控方”格局,更好地体现以审判为中心的司法理念。