多主体参与乡村振兴私法制度的建构

彭清燕

(吉首大学 法学与公共管理学院,湖南 吉首 416000)

近年来,乡村振兴朝着政府、市场主体、社会主体、农户多主体参与方向运动,一个多元因素共存的乡村振兴治理体系已经显露出来。其中,市场主体、社会主体、农户是非隶属关系的平权主体,多主体参与乡村振兴面临平权主体私法制度自主性建构的关键问题。

一、平权主体参与乡村振兴私权利的赋予

乡村振兴与权利有着天然的联系,多主体参与乡村振兴本身就意味着政府权力的“减权”与参与主体的“赋权”。“权利系私法的中心概念,且为多样性法律生活的最终抽象。”[1]多主体参与乡村振兴的私法权利是规定多主体乡村振兴中的私人利益,体现多主体平权关系的权利。乡村振兴横向主体包括政府、市场主体、社会主体及农户自身,多元主体参与本来是要改变政府“一手操办”的单中心乡村振兴模式,以克服自上而下指令性乡村振兴对市场主体、社会主体及农户主体作用的束缚。理想模型下多元乡村振兴相互依赖的法益,可以结成政府、市场主体、社会主体及农户平权性合作关系。然而乡村振兴现实中,政府仍是掌握乡村振兴资源的核心主体,带着全能政府的权力惯性,市场主体、社会主体及农户不得不以依附方式与政府联结。虽然非公权主体参与乡村振兴得到一定程度的确认,但始终难改其配角的身份,难掩乡村内生动力的不足。在这种情况下,立法上设定市场主体、社会主体及农户法定的乡村振兴参与权,以明晰的权利形成法律上的政府规制及非公权组织化主体参与乡村振兴的赋权,进而形成多元主体参与乡村振兴相互耦合的协同效应,发挥市场主体、社会主体撬动市场和社会的主体作用,帮助农户形成内生发展动力,真正实现单中心乡村振兴向多中心“大乡村振兴”的演进。多主体参与乡村振兴权利面临制度供给的缺失,乡村振兴者未被赋予足够的组合权利,有必要从应然权利转化到构建实然多主体参与乡村振兴私法权利制度。

参与权制度是多主体参与乡村振兴私法权利制度的核心,应在宪法参与权下丰富非公权组织化主体参与乡村振兴的各项权能,主要包含以下内容：一是规划决策参与权。非公权组织化主体在政府乡村振兴规划决策阶段,有参与政府主导的乡村振兴规划和乡村振兴决策的权利,政府必须征求市场主体、社会主体及农户对乡村振兴产业的选择、乡村振兴社会服务的意见。政府部门制定乡村振兴规划决策时,设置法定非公权组织化主体参与的前置程序,以强制性前置程序保障非公权组织化主体规划决策的有效参与,同时规制政府的保障义务。通过“强制性前置程序+法定义务”,避免乡村振兴规划决策政府单中心的狭隘,让乡村振兴规划决策更符合农户、市场和社会发展的基本方向。二是乡村振兴项目实施权。政府应当从具体的项目实施中解放出来,主要负责项目和财政乡村振兴资金的管理,把项目实施权通过有序竞争、择优选择的方式交由非公权组织化主体具体实施,以遵循市场和社会化本身的逻辑,实现优化的社会配置。非公权组织化主体有权采用财政专项项目和自主项目两种形式参与乡村振兴。前者通过招投标、政府委托等形式,非公权组织化主体参与到政府主导的财政专项项目中,接受政府部门的项目化管理。后者为非公权组织化主体自行组织资金,自主开展乡村振兴的项目。市场主体、社会主体是市场和社会服务的专业主体,更适合解决农业产业化和农村社会服务纵向一体化问题。三是乡村振兴项目验收参与权。非公权组织化主体对参与的乡村振兴项目验收事宜,拥有陈述权、申辩权、合理范围修复补救权和验收通过后的财政补助权。

乡村振兴项目验收阶段,只有政府相关部门单方面的验收审计,尚没有形成较为完善的市场主体、社会主体及农户平等参与的验收机制。这就造成非公权组织化主体对项目验收不知情,只能被动地接受政府部门的验收结果,不能对项目实施验收小组进行及时的陈述和申辩,验收过程及结果仅代表政府方利益,有违整体的公平或正义价值。而政府的支配性地位加剧了非公权组织化主体与政府间地位的不平等及非公权主体的附属性。立法明确非公权组织化主体项目验收参与权,籍法源性条款保护非公权主体意愿的对等表达、合理范围内的修复补救及财政补助的惠及,实现多元主体利益的衡平。

二、农地私法制度的完善

公法涉及政体,私法涉及个人利益。[2]农地承载着农民安身立命的利益诉求,私法领域农地改革的重点汇集于承包经营权的拓展。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式提出“三权分置”,“将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行。”[3]党的十九大报告指出,完善承包地“三权”分置制度。[4]沿袭“三权分置”实践的深入,构建统一的制度范式是完善农地私法制度的重心。

1.规范概念体系。农地三权分置从法权结构上对承包经营权进行承包权和经营权的再次塑造,形成土地所有权归属集体、土地承包权归属农民、土地经营权面向各类经营主体的开放法律体系,促进农地要素的市场流动和竞争优化配置,完善了家庭联产承包责任制以来所有权与承包经营权的二分经营结构,但“三权分置”的法律概念体系却充斥着混乱的术语架构。“三权分置”是将土地承包经营权分解为土地承包权和土地经营权,换言之,土地承包经营权与土地承包权、土地经营权是从属关系的种属概念,土地承包经营权是土地承包权、土地经营权的上位属概念。2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)吸纳了“三权分置”的政策经验,较明确地形成了土地承包经营权、土地承包权、土地经营权的三权法律架构,成为“三权分置”改革的集大成法律。然而,最能体现“三权分置”改革成果的《农村土地承包法》不符合种属概念的逻辑。按照种属概念的一般逻辑,要么从种概念到属概念进行规定,要么从属概念到种概念进行规定,而《农村土地承包法》是按照“种概念(下位概念)→属概念(上位概念)→种概念(下位概念)”混乱逻辑编排。家庭承包一章中第一节至第三节集中规定了承包方的权利义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同,体现了土地承包权下位种概念的规定。而第四节规定土地承包经营权的保护互换和转让,体现的土地承包经营权是上位属概念。第五节规定土地经营权,回到了土地经营权下位种概念。笔者认为,承包权和经营权是承包经营权的再分离,分离的目的是承包权、经营权成为一项独立的用益物权,以便保有承包权促进土地流转。因而,不能用土地承包经营权上位概念取代承包权或经营权,也不能用下位概念承包权或经营权替换土地承包经营权。法律体系应当统一“三权”概念,并在规范中准确使用,以免造成认知上的混乱。土地确权颁证应为土地承包经营权证,涉及土地承包事宜应该使用土地承包权。土地经营权并不包含土地承包权,是承包土地的使用农户所享有的权益,在经营流转、土地经营权抵押、土地经营权出租、土地经营权入股等范围使用。

2.协调的规则体系。2018年修订、2019年1月1日生效的《农村土地承包法》从制度体系上重构农地权利体系,在家庭承包之外补充了市场化的拍卖、招标等其他方式承包的法律规定,完善了农地承包权体系。以专节的形式设计了土地经营权制度,丰富了农地经营权流转,放活了农地经营权融资抵押。但是,这些重大变化在实务中存在不周延的问题,需要新增实施细则加以完善。一是明确土地承包期届满后延长的规则。《农村土地承包法》第二十一条第二款规定“耕地承包期届满后再延长三十年”,“再延长”的意思是指直接地自动地延长原承包合同的承包期限。但是,是否所有的承包合同到期后都可以再延长三十年,比如,已去世的承包户再延长承包期限显然不太妥当。因而,该条款应当进一步明确承包期届满后再延长的适用条件,设置死亡或丧失集体成员资格的承包户原承包合同期届满合同自动终止的限制,其承包地由集体组织按期收回。二是确定土地经营权融资担保的实现规则。土地经营权独立于土地承包权的一大目标就是赋予承包农户更大的财产价值,突破身份禁锢,实现融资担保。但是,立法欠缺土地经营权融资担保的实现规则。立法给予土地经营权融资担保的新功能,应当设置实现担保权的后续规则,增加金融机构不能实现债权拍卖、流转的规则。三是严格非粮化使用的规则限制。土地的农业用途仅区分农用地与建设用地,而不能区分粮食作物耕地与经济作物耕地。粮食安全关涉国家安全和社会稳定,立法应当设置粮食产地耕地非粮化使用的规则限制,在实现土地自由流转的同时保障国家粮食安全。

三、多主体合作私法制度的创新

多主体相互独立、相互竞争,同时又相互关联和相互依赖,在各方共同利益的基础上通过竞争与合作方式的不间断循环,形成多元统一、优势互补、机动灵活、合作共赢的乡村振兴格局,而合作治理的有效秩序只有依赖法治化的制度体系才能实现。

1.立法设定合作主体的法律资格。私法领域乡村振兴合作主体主要包括：一是农户合作主体。农户是具有自然人法律人格的独立主体。只有农户作为法律主体,才会促成农户自身在乡村振兴的主动性和内生能力的形成。二是市场合作主体。主要包括营利性法人和非法人组织,其中农业企业属于营利法人,个体工商户、个人独资企业、合伙企业属于营利性非法人组织。三是社会合作主体。主要包括以公益目的而成立的非营利法人和非营利组织,表现为基金会、社会团体、社会服务机构等。社会主体不具备农业经营主体的资格,但是可以作为农户合作的农业服务主体。四是农户合作经营主体。主要包括农民合作社、家庭农场、农村集体经济组织等合作经济组织,根据现行法律,农民合作社和农村集体经济组织属于法人,具有相应的法律主体地位。而法律对家庭农场潜含保守态度,其法律地位尚不明确,法律应当明确将家庭农场与农民合作社、农村集体经济组织作为新型法人类农业经营主体。

2.立法创立联结农户的多种利益分享机制。“合作基于双方自愿,而自愿来自对利益的权衡。”[5]多主体合作的私法核心就是建立恰当的农户利益联结机制,形成利益共享、互惠互利的多赢关系。立法可以吸纳近年来乡村振兴实践创新的多种利益联结方式,推动以农户为核心的多种利益分享机制合法化。一是契约型联结机制合法化。通过市场主体、社会主体、农户合作经营主体与农户自愿签订契约,约定利益分配的利益联结方式。二是股权型利益联结机制合法化。通过村集体或农户入股形成市场主体、农户合作经营主体与农户的利益联结方式。实践中,已经形成村集体或农户以土地经营权、乡村振兴资金等形式入股龙头企业或农户合作经营主体较为普遍的利益联结方式。[6]三是农民分享产业链利益机制合法化。以农村产业的融合、农业产业链的整合、区域性产业链和生产网络的发展为载体,建立农民与现代农业产业体系紧密型协作关系,形成农民与合作主体产业链利益联结机制。实践中出现了农业产业园区、农业科技园区、农村休闲景区等区域发展新载体,推动了农民分享产业链利益机制的不断成熟。[7]

3.立法设置乡村振兴合作必要的法律限制。乡村振兴是关涉社会稳定、国家富强的公共利益,[8]但对于大部分合作主体而言,追求公共利益及实现社会责任并非是真善美的向往,而是对自身私人利益的追逐和渴望。多主体自利的分歧所带来的隐患,有必要在法律中予以合理的限制,一是合作准入制度。除了合作主体已有的农业经营资质的限制,立法应当对合作的企业主体及社会主体设置合作的财产限制,并严格出资的准入条件,以保证合作的企业主体及社会主体有能力实现乡村振兴的社会责任。二是有条件获利制度。乡村振兴合作均带有一定的公益性质,带动农户致富的主体按政策享有较为丰厚的补贴及税费优惠。因而,市场主体、社会主体、农户合作经营主体的利润采用比例控制,在不亏损的前提下有限分配农户的利益。[9]三是市场规范制度。多主体合作应当遵循公开的市场规范,严禁市场主体、社会主体、农户合作经营主体借助政府或基层组织进行违反市场规则的操作,通过下命令、定指标等方式强迫农户签订契约、入股或流转土地。四是全程监管制度。为保证弱势农户合作方经营主体地位,增强农户对合作资金、合作利益的支配能力,防止市场主体、社会主体、农户合作经营主体合作过程中资本使用、利益分配的失控,减少农民失去股本的风险,各地相关主管部门应当对乡村振兴合作进行全程监管,定期督查检查,强制合作信息公开,规范合作运作。

从乡村振兴长效常态化法律调整对象看,乡村振兴立法不能局限于基于国家义务的政府乡村振兴,更多出现的是市场主体、社会主体、农户之间形成的平等主体私法关系。相对于乡村振兴服务和管制为核心的公法规制而言,多主体参与乡村振兴私法应以权利制度为核心,发挥多主体合作的私法规范功能。[10]