政治法律化:中央苏区农业税制演化轨迹

□邓子琴

(华南师范大学,广东 广州 510006)

中央苏区的税收来源主要是征收农业税,其农业税制在苏区具有代表性。目前学界对中央苏区农业税制的研究成果不少(1)分别以“土地革命”“第二次国内革命战争”“中央苏区”“农民”“农业”“经济利益”税收”为关键词在中国知网查询,除去在中国百年农业税收制度演变视角下涉及中央苏区农业税制的文章外,较有代表性的文章有刘魁:《两难之间的平衡:中央苏区土地税的演化》(《党史研究与教学》2022年第6期)、易凤林和魏烈刚:《中央苏区农业税制建设的特点及历史意义》(《江西社会科学》2021年第10期)、余伯流:《中央苏区经济建设的历史经验及其启示》(《江西财经大学学报》2008年第3期)、曾飞:《中央苏区税收的历史地位及其局限性》(《当代财经》2006年第2期)、孙西勇:《中央苏区经济动员立法研究》(《江西师范大学学报》2010年第1期)、温锐和杨丽琼:《中央苏区平分土地政策与农民权益保障的再认识》(《中共党史研究》2010年第4期)。年代较久远的文献有陈少晖和罗正悦:《中央苏区农业税制的沿革及其特点》(《江西社会科学》1994年第10期)、宋维:《苏区统一累进税的形成和发展》(《江西财经学院学报》1983年第1期)、宋维:《苏区的税收》(《历史教学》1984年第2期)。其中较有代表性的观点有:刘魁认为中央农业税收从“各地情况不一”到“土地税率再调整”,体现了苏维埃政府在保障农民权益和筹集军费之间的两难平衡。该文见解独到,围绕农业税率的提高与农民权益的平衡展开。但税率的提升只是中央苏区农业税制演化的一项内容,不能窥视其演化全貌。易凤林、魏烈刚则从共产国际、联共(布)对中央苏区农业税制的影响出发,对比国民政府与中央苏区的农业税制,认为中央苏区农业税制体现了“灵活性与实用性”“阶级性与革命性”“先进性与创新性”“历史性与价值性”的特点。该文是对中央苏区农业税制本身特点的考察,只有“灵活性”关涉它演化的特点。宋维则认为苏区的税收体现了阶级性、革命性、单一性、统一性及累进递增税率等特点。由于写作年代久远,该文只有结论性的表述,没有展示史料论据。通过前述梳理,现有学术成果集中在对中央苏区农业税制本身的考察,对它演化的考察并不多。,但集中在对中央苏区农业税制本身的考察,对它的演化考察尚待深入。事实上,中央苏区农业税制随战争形势的变化而频繁变动,这既体现了中国共产党对政治手段因时制宜的灵活性,也彰显了中国共产党将法律作为首要治国手段的坚守。通过对政治与法律两种治国手段的交互使用,中央苏区农业税制发挥了应有作用,为红军反“围剿”提供了条件。

一、正当性的确立:阶级属性和税制合理化

中央苏区农业税制建构于法律之上,但具备法律的形式并不当然意味着具有合理性的实质,仍需面临对其正当性的究问。人类历史的发展揭示了法律与政治的共生性:法律为统治权力披上合法的外衣,赋予其正当性;而作为社会控制的一种高度专门形式的权威性法令,则是建设在政治社会权利或强力之上的。[1]虽然法律的正当性首先源于外部政治权力的赋予,但“恶法非法”与“恶法亦法”的法理争辩时刻提醒着世人:法律的正当性不止于此,还需法律的正义价值穿过层层迷雾伫立于人类社会。可以说,中央苏区农业税制的正当性一方面源于政权的赋予,其所体现的阶级属性正昭示着与无产阶级政权的同质性;另一方面,农业税制立法自身渐进式的合理化也为其正当性提供了背书。

(一)政权赋权:通过扩大阶级税收待遇差距彰显正当性

中国共产党对各阶级的认识和自身政权属性的定位经历了曲折向上的认识过程,中央苏区农业税制通过扩大阶级税收待遇差距彰显浓烈的无产阶级属性。伴随国民革命的开展,在共产国际反对地主的一贯要求和进行土地革命的政策指导下,中共逐渐深化了对各阶级的认识,经历了从“工农一体”到“革命需要农民”,从“农民需要革命”再到“反对地主”、开展土地革命,最终到找出阶级敌人——地主和富农的过程。[2]剥夺地主土地后,“地主”“富农”与“中农”“贫农”“雇农”对立的剥削话语体系便开始出现在农业税的立法文件中,在一定程度上展现了马克思主义中国化是从精英立场到去精英化的过程。[3]既然中华苏维埃政权作为工人和农民的民主专政政权,具有鲜明的阶级立场,那么,由其构建的农业税制必须“服从于这个国家所代表的特定阶级的阶级利益,是这个阶级在其整个政治斗争中的一条战线”。[4]具体而言,中央苏区农业税制在征收原则、起征点、征收标准和税率四个方面实行阶级差别待遇,通过进一步扩大阶级差别,突出强调自身的无产阶级属性,表征自身的正当性。

在征税原则上,表现为富农多征、贫下中农少征或免征。值得注意的是,对不同的阶级给予不同的农业税收待遇,并不是从一开始就确立的原则。如“八七”中央紧急会议文件(1927年8月7日)规定:“对于小田主则减租,租金率由农民协会规定之”“由农民协会取消重利盘剥者的债务苛刻的租约与苛约”“改良雇农生活及其劳动条件(工资待遇等)”。这仅取消了贫下中农身上苛刻的田租和对改善其劳动条件的强调,尚未涉及对富农和贫下中农实行差别税收待遇的问题,据称这是犯了富农路线。在之后的立法文件中,逐渐向对富农多征税的立场转变。[5]中央执行委员会通过的《中华苏维埃共和国暂行税则》(1931年11月28日)规定:“征收的原则,除去将纳税的重担放在剥削阶级身上外,依阶级的原则来解决。对于被剥削的阶级与最苦的阶层群众,免除纳税的义务”“农业税率……不足标准者概免税。富农则征收较重,起征的标准要低于贫农中农一半”“雇农及分得田地的工人一律免税”“对于过去富农的征税,要较重些。并规定各地参照江西省税率,相较于贫农、中农从二担起征,对富农从二担起即抽百分之一,三担即抽百分之二,以此类推”。而中华苏维埃修改《暂行税则》(1932年7月13日)更是将雇农免税范围扩大至其妻子,却强调对于富农的征税要“特别加重些”,凸显了在农业税收待遇上的阶级差别。此后,中央苏区的农业税收立法延续了富农多征、贫下中农少征或免征的征税原则。

在上述征税原则的指导下,中央苏区给予不同阶级不同的征税起征点、计税标准和税率。相较于贫下中农,富农征税起点低、税率高。《暂行税则》(1931年11月28日)所附的江西省农业税税率表规定,以农产品平均每家每人收获量为计税标准,贫下中农从4担到15担,税率为1%～16.5%不等;富农则从2担起征,从2担到15担,税率为1%～18.5%不等。为应对第四次国民党“围剿”,充足革命战争的经费和红军的给养,下调起征点,提高税率。将贫下中农的起征点由4担调整为3担,最低税率由1%调整为4%,最高一档15担,税率由16.5%调整为18%;富农的起征点由2担调整为1担,最低税率由1%调整为4%,最高一档15担,税率由18.5%调整为22%。[6]《农业税暂行税则》(1933年9月18日)进一步提高了富农的税率。规定富农最低由1担起征,最低税率从4%提高到4.4%(按3口人计算),最高税率由22%(15担)改为27.8%(15担以上,按15口人计算),提高了5.8个百分点。在计税标准上,贫下中农依量计税,而富农则从依量计税变为依量和人口双重标准计税,每户人口数量多的税率高些,[7]83计税标准往更不利于富农的方向变化。由此,不仅取消了富农的农业税起征点、提高了富农的税率、实施不利于富农的计税标准,更重要得是进一步加剧了两者在税收待遇方面的不平等。这种不断扩大的税收差别待遇彰显了中央苏区农业税制的无产阶级属性。概言之,政权赋予中央苏区农业税制以正当性,中央苏区农业税制反过来通过进一步扩大纳税的阶级待遇差距,再次强化了自身的正当性。

(二)内部正当化:税制逐步走向合理

第一,中央苏区农业税实行累进税率,税等划分经历了从粗糙向精细的演变。累进税率按照“阶级原则来决定税率,纳税的重担是放在剥削阶级和富农身上,而对于被剥削的阶级则减轻甚至免除他们的纳税义务”。[8]这在一定程度上反映了实质公平的征税理念,是中国共产党不自觉运用税收这一手段进行再分配的体现。另外,对税等划分逐步精细化,农业税制变得更为科学合理。起初,井冈山时期农业税率仅分三档,分别为百分之十五、百分之十、百分之五。税等划分简单、税率跨度较大,且富农和贫下中农适用相同的税率。中华苏维埃成立后,按担数确定税率,《暂行税则》(1931年11月28日)将税率分为12档,从4担到15担,富农则从2担到16担;修改《暂行税则》(1932年7月)进一步细化税等,规定贫下中农共分13档,从3担到15担,富农税率分15档,从1担到15担;《农业税暂行税则》(1933年9月18日)规定的更为细致。无疑,细化税等增强了中央苏区农业税制的合理性。

第二,计税标准经过了依面积计算与依量计算的制度竞争,最终依量计税被采用。《井冈山土地法》和《兴国土地法》条文简单,规定依“生产情况”按比例征税,但并未释明何为生产情况。1930年3月24日闽西第一次工农兵代表大会规定,田地税依农民领取的耕地面积征收,《闽西暂行税则条例》将此细化为“田地税之税率,以丰田多少为标准,分单季、双季两种征收,不准增加”且“耕地面积以耕地证为凭,扣成实谷再扣干谷,按照市价扣价”。后《苏维埃土地法》改变依面积计税的方式,规定“按照农民分田每年收谷数量”按比例收税。1931年7月15日闽西苏维埃政府布告延续了依量计税的规定,规定按“所收实谷征收”。后来,《暂行税率》(1931年11月28日)将依量计税的“量”更改为人均收获量而非总收获量。后依量计税方式一直被中央苏区沿用。显然,以收获量作为税基更为科学合理,因为以田亩数来计算农业税,因不考虑土地的肥瘠,这就大大有利于贫农、自耕农。以收获量来计算税率,比较客观公正,并且能够根据当年的具体情况适时调整,如碰到灾荒,收获量少,承担的税率也低,不至于进一步加重农民负担。另外,这种方法使得富农、贫农、中农基本上处于同一标准线上,富农收获多,相对应的税率就高,贫农收获少,相对应的税率就低,使其税负更为合理地分摊。[9]

第三,减免税收的规定体现了人道主义精神。早在《井冈山土地法》和《兴国县土地法》中,就有“如遇天灾,或其他特殊情形时,得呈明高级苏维埃政府核准,免纳土地税”的规定,但免税减税的批准机关级别较高。1930年2月7日赣西临时苏维埃政府土地法进一步扩大免征税范围至自用免征,规定“山林出产,只供人民自己食用,没有多余的,不收税。自己食用之外尚有多余的,其多余部分由苏维埃按照出卖价值,用适当比例收税”。1931年7月5日闽西苏维埃政府发布布告,“如某个乡村或某个群众的田禾遇重大灾害时(如风灾、雨灾、旱灾、水灾、虫灾……),得当地政府许可后可以酌减或豁免其土地税。”这不仅细化了重大灾害的类型,还将减免税的机关定为“当地政府”,无疑便利了群众适用减免税的条款。《暂行税则》(1931年11月28日)则扩大减免税的范围至白匪的摧残,规定“遇有水旱等灾,或遭受白匪摧残的区域,按照灾情轻重,免税或减税。”1931年11月中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于经济政策的决议案》规定“苏维埃政府应该豁免红军战士、工人、乡村与城市贫苦家庭的纳税”“如遇意外灾害,更应豁免或酌量减轻一切税额”,将减免税的主体悉数列出,适用对象更为明确。修改后的《暂行税则》(1932年7月)则规定即便“贫农收入已达开始征收的税额,但仍不能维持其一家生活的,得由乡苏维埃决定个别减税或免税”。由此可见,减免税收的规定明确了减免税情形和适用主体,将决定减免税的权力下放至当地政府,方便群众申请,显得越来越人道。

总之,中央苏区政权的赋权是中央苏区农业税制的正当性基础,而农业税制通过立法方式扩大了不同阶级的纳税待遇差别,这反过来又彰显了自身的无产阶级阶级属性。另外,通过在实施中的不断完善,中央苏区农业税制进一步合理化(正当化),为完成特定历史时期与历史语境的政治使命——筹集财政经费打下第一层次的基础。

二、秩序的构建:从地方分治到中央统一

在解决农业税制正当性的同时,中央苏区构筑了农业税收秩序,即只能通过法律的形式确立和调整农业税率、变更征纳机关和征纳方式。归根结底,本质内容是中央和地方税收权力的划分问题。

中央苏区早期主要以打土豪来筹款,对税收重视不够,因此,地方在设置税种、税率和税收征纳方面有很大的自主权。然而,由于苏区的土豪越打越少、工农武装割据局面的扩大和红军的发展,财政开支逐渐增加,既有的筹款方式已不能适应苏区财政的需要。中共六届四中全会以后,中共党组织内部的“左倾”思想路线和军事上的冒险主义开始影响中央苏区的财政工作。1932年6月27日,苏区中央局作出决议,从该年7月起取消主力红军筹款任务,红军需用粮款改由政府供给。[10]由此,税收成为中央苏区财政的主要来源,[11]中央苏区对税收越来越重视和依赖(2)参见江西省地方税务局:《税魂——中央苏区税收的伟大实践》,中国税务出版社2008年版,第32页。农业税是中央苏维埃税收的主要税种,是财政的主要来源之一。例如1933年7月13日中央执行委员会命令第七号—关于修改暂行税则问题“……国家的行政经费,革命战争的一切经费,主要的来源应当出自税收……”;1932年9月13日中央财政部发布财字第6号训令“目前各级财政部的中心工作之一为建立和整顿税收秩序,不能靠打土豪过活而忽视税收,要培养干部,创造财政人才”;11月7日中央财政部在《红色中华》报发表“一年来工作报告”,要求抓紧各种税收工作,指出“各级政府还是忽视税收工作,需要以后极大的纠正”。另,在第四次反围剿的大背景下,中央苏维埃发布第17号训令,要求迅速设立土地税检查委员会查清苏区内农业税的缴纳减免情况,且“这一工作,是非常必要而且刻不容缓就要进行的”。。

为适应财政来源的转变、获取稳定的农业税收入,以法律的名义确立农业税的地位和以法律的形式修改农业税成为必然。这意味着,中华苏维埃开始自觉运用法律手段代替政治手段解决财政问题。尽管由于战争形势这一政治变化导致农业税收立法变更频繁,呈现出强烈的过渡性特点,但变法的前提是以法为基础,其蕴含的“以法定税”和“以法调税”思想无疑具有进步意义。问题在于,何者具备“以法定税”和“以法调税”的权力?乃至何者有权实施税收征纳?这涉及农业税收秩序的建构,本质是中央和地方的税收权力划分。无疑,契合实际的农业税收秩序是中央苏区农业税制发挥筹集财政经费作用的前提性条件之一。

纵观中央苏区农业税制的演化过程,税收权力主要包括设置税收名目、确定税率和实施税收征纳三方面内容,对农业税收权力的划分经历了从分立到相对统一再到绝对统一三个阶段。具体而言,第一个阶段从1927年8月1日南昌起义到1931年11月7日中华苏维埃共和国临时中央政府成立。在这期间,各苏维埃政府可自定税收名目和税率、自主决定征纳事宜,拥有高度的税收自主权。第二个阶段从中华苏维埃共和国临时中央政府成立到1932年前。中央统一税收名目,仅设农业税、商业税、工业税三种税收种类,地方不得再擅立税目,税率为统一的累进税率。但由于各地方土地、人口等实际情况不同,中央仅附江西省农业税表供各地方参照,允许各地方根据自身实际情况设置税率。第三个阶段从1932年2月的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》至1934年10月红军长征。中央统一农业税税制,取消各省税率自决权,税收征纳工作统一由区财政部的税务科负责。至此,农业税收权力统归中央。

在第一个阶段,中国共产党对税收作用的认识还停留在取消一切苛捐杂税以赢得民心、建立革命根据地政权的层次上(3)在1927年到中华苏维埃政府成立时,中共对税收的作用认识还处于初级阶段,侧重将其作为反国民党的工具、巩固红色政权的政治意味上。参见《中国革命根据地的税收》编写组:《中国革命根据地的税收》,中国税务出版社2011年版的第二章“土地革命的兴起和革命根据地初期的财政供给”和第三章“日渐成形的财政政策和土地税收”。,对税收的作用以及累进税率的认识还不深入。之后,在共产国际的指导下,消灭地主豪绅力量、巩固工农联盟、维护工农利益,对税制的认识才逐渐清晰。在这一阶段,苏区各地有充分的税收自决权,税收制度开始从粗糙走向细化。井冈山时期的税率划分简单,共分为三档,如遇天灾或其它特殊情形,呈高级苏维埃政府核准后,可免纳土地税,征收机关是县苏维埃政府,高级苏维埃政府有权支配农业税收入。[12]该规定简洁,便于实际操作,符合革命根据地的现实情况,但在名称上并未明确使用“累进税率”这一表述。1928年7月9日中共六大在“关于土地问题决议案”的土地纲领中初次提出“设立单一农业累进税的主张”。而后的《兴国县土地法》(1929年4月)并未提及累进税率,采用了《井冈山土地法》的表达方式。[13]1929年11月5日,中共闽西特委第一次扩大会议通过了关于土地问题的决议,又再次明确了实施累进税率,并细化为:每人分田3担以下者收半成(5%),分田5担以下者收一成(10%),分5担以上者收一成半(15%)(以上三等都以双季为标准,单季者折半算)。后《土地暂行法》和《苏维埃土地法》也都明确实施累进税率。《土地暂行法》规定,以前军阀、豪绅剥削农民的田赋、契税及一切捐税一律取消。分有土地的农民,应缴相当的“公益费”,其数目由当地苏维埃政府按照累进税的原则进行规定。这里的公益费就是农业税。而后颁布的《苏维埃土地法》对累进税率进行了更为细致的规定,按照农民分田每年收谷数量,分八等征税,每加收谷一担加收土地税百分之一点五。

在这个阶段,税收权力处于分散状态,各地税率和计税标准五花八门,有的地方税率甚至比中央还高。譬如宁冈土地税税率为20%,比中共中央多收半成;[7]461930年3月闽西暂行税则条例规定田地税的税率,以分田多少为标准,分单季、双季规定不同税率的农业税,不准增收;[14]1931年7月,闽西苏维埃政府公布新的收税办法。雇农、贫农、中农的土地税照其所收实谷,征收收获总量的10%,富农的土地税照其所收实谷,征收收获总量的20%,每担谷作价大洋3.5元;[15]88-89闽西上杭县第一次工农兵代表大会指出,土地粮食问题规定在未分田以前,土地税之征收分三等:米谷够吃者收一成,有余者收成半,有余粮二十担以上者抽二成,只有半年粮者收半成,不够半年粮者不收。已分田地方土地税征收分三等:分田五担以上者收一成半;三担至五担者收一成,三担以下者收半成;分田十担以上者收二成[15]103-106……由此可见,在此阶段各地税制不同,仍有较大的完善空间。

第二个阶段以1931年11月7日中华苏维埃共和国临时中央政府成立这一“伟大胜利和成功”为起点,中华苏维埃政府建立了统一的农业税制体系,但各省仍有相当的税收自主权。其中,《暂行税则》的颁布具有标志性意义,其规定,在中央征收原则指导下,各省按照当地情况制定农业税,报中央政府批准后施行。原因是当时农村生产与物品价值极为复杂,中央无法规定一个统一的税收办法,只能规定农业税征收的原则。另外规定“按照全家每年主要生产的收获,以全家人口平均,规定每人每年的收获数与生活必需的支出,根据此标准,再定出向每人开始征收的最低数额及累进税”,并附有江西省农业税征收办法,以作各省的参考。[16]虽然《暂行税则》提供了江西省税率表供各地参考,并确立了农业税收的征收原则,对各地方农业税的立法和征缴起到了指引作用,但各地仍有相当的税收自主权。

在第三阶段,农业税收权力统归中央。就目前史料来看,1932年2月中央执行委员会通过的《中华苏维埃共和国暂行财政条例》是最早体现将农业税收权力收归中央的文件,其规定“为实行财政统一,一切国家税权,概由国家财政机关(中央及各省县区财政部,及城市财政科)按照临时中央政府所颁布的税则征收。地方政府不得自行规定税则或征收。每年或每季开始征收税款,必须接到中央财政部关于收税的时间与手续等的规定的通令,才能征收,中央财政部得指定银行,代理收税。”(4)参见张希坡:《革命根据地法律文献选辑》(第二辑·上卷),中国人民大学出版社,第454页。另外,有观点认为第二次农业税调整是根据1933年9月18日发布的《农业税暂行税则》,与史料不符。具体参见《中国革命根据地的税收》编写组:《中国革命根据地的税收》,中国税务出版社2011年版第83页。对此,《土地税税率表之解释》(1932年7月)予以补充,“今年土地税税率表是由人民委员会统一规定的,全苏区一律照行,去年的税率表则是由各省按照各地不同情形分别规定,呈报人民委员会批准的,所以各地不同,福建税率比江西要重些。”[17]由此可见,在1932年伊始,中央苏区已立法调整农业税制,将税收权力收归中央。原因在于,在各地农业税收权力分立的情况下,国家无从知道各地税收准确数字,对各级账目之检查也面临许多困难。[18]后由于1932年的农业税没有收清,而且照原来估计数目短少许多,中央设立土地税检查委员会对农业税彻底密查。[19]直到1933年9月17日中央执行委员会颁布《农业税暂行税则》,才正式以专门税收法律的名义统一农业税制,将税收权力收归中央。

总而言之,随着农业税收在中央苏区财政中占据日益重要的地位,运用法律这一稳定、权威的形式建构农业税收秩序变得刻不容缓,其本质内容是税收权力的划分问题。税收权力的划分从各地分立到相对统一,再到绝对统一,是中央苏区农业税制从政治向法律规范化运作转变的重要内容,为筹集财政经费打下第二层次的基础。

三、历史的要求:加重税负与农民权益的平衡

建立农业税的征纳秩序是为了获得稳定的农业税收,完成筹集财政经费的历史使命,这对于取得反围剿的胜利至关重要。由于战争形势的变化、红军扩招与筹款策略的改变,在增加政府财政收入和提高民众福祉的两难抉择中,中央苏维埃艰难地选择了前者。即言之,为支援战争(政治因素),中央苏区通过法律的形式提升税率,农业税负由轻变重。但整体而言,与国民政府的田赋制相比,中央苏区的农业税制更具合理性,因而更为进步。

(一)军费的需要:税负由轻变重

由于革命战争的扩大,红军扩招,进一步加重了财政负担。为应对第四次反围剿,红军拟定于1932年7、8、9三月增加一军团10000人、三军团6000人、五军团4000人、十二军6500人、十六军3500人、七军团7700人、湘赣一军5000人[20],这一计划加剧了军费的短缺问题。以江西为例,地方武装战斗员三月时还有只吃八分一天的,衣服不能普遍供给,有许多由地方的警卫连游击队编来的(如宁都、雩都),在警卫连游击队时可以自由打土豪,有零用钱,来到独立团或独立师则大不如前。[21]而为了使主力红军能够在赣江流域连续取得军事胜利,必须确保中央红军有大量而稳定的军费保障。

而农业税作为农业国家财政重要来源,需分担更大的压力,加重农业税负是缓解财政短缺的有效手段,因此中央苏区进行了第一次农业税制的调整。1932年6月25日,中华苏维埃人民委员会召开第17次常会,大会认为以前规定的营业税及土地税确系太轻,决定呈请中央执行委员会按实际情形加以修改。[22]继而,中共中央于1932年7月第一次调整农业税,决定降低土地税的起征点和提高税率。以江西省为例,贫农、中农的起征点由4担调整为3担,税率由最低1%调整为4%;最高15担,税率由16.5%调整为18%;富农的起征点由2担调整为1担,税率由最低1%调整为4%,最高15担,税率由18.5%调整为22%。[6]此次调整的结果是,起征点降低,税率提升。

随着战争形势的发展,红军规模不断扩大,对军费的需求再次升级。伴随粉碎敌人四次“围剿”的决战时刻到来,中共中央提出“创造100万铁的红军,来同帝国主义国民党军队作战”和“动员所有模范营模范赤少队整营整团加入红军去”[20]2539的任务。在兴国苏维埃动员了赤卫模范师整师加入红军后,瑞金、胜利、博生、赣县、公略、石城等县,继续动员了全县模范赤少队加入红军,成立几个新的师、团,使这一扩大红军新的转变与开展,达到了空前未有的成绩。[23]面对国民党第五次“围剿”,必须在短期内增加一倍至一倍以上的红军实力。[24]

为红军筹集财政经费,中共中央于1933年9月第二次调整了农业税制。以每户人数分田数量和每户分田人口计税,最低由1担起征,税率由4%提高到4.4%(按3口人计算),最高税率由(15担)22%改为(15担以上)27.8%(按15口人计算),提高了5.8个百分点。[17]130-131后中央执行委员会发布《中华苏维埃共和国土地税免税减税暂行条例》(1934年8月1日)适当缩小了减免税范围,缩短了享受减免税的年限。总体来看,经过第二次农业税制的调整,中央苏区农民的纳税面扩大,税收负担普遍加重,富农的税负压力较贫下中农更大。

(二)艰难的平衡:对农民权益的保护较国民政府更进步

同一时期的国民党统治下,田赋制度相当混乱,田赋之弊可谓已积重难返。[25]有“正税渐重”“赋税殷繁”“母小于子,附重于正”“由于贵豪的规避和地值生产量不同而导致税收负担不均”等问题。譬如,德国人范格奴在20世纪初曾统计,从康熙五十二年(1713)到光绪二十九年(1903)这190年间,漕粮的税率增加了210%,附加税的税率增加了128%;而自民国元年(1912年)至十七年间单田赋正税的税率就增加了393%。[26]相比之下,中央苏区的农业税制有以下进步之处:

第一,废除苛捐杂税,正本清源。国民政府的田赋种类有地丁、附加税、漕米、租课、差役、杂赋等项。其中附加税种类繁多,名目新奇。1933年到1934年的统计显示,30个省份的田赋附加种类共有673种,除少数偏远地区,多数省份的田赋附加种类均有几十种甚至上百种。[27]由于持续的战争,各地方巧立附加名目,如保安经费、剿匪经费、清乡经费、保甲经费、自治经费等项,均列入附加税之内。民国学者对此评论道,田赋附加是“架床叠屋,变本加厉,罔顾民力,不恤民艰。”[28]譬如江苏各目有一百五十种,浙江有七百三十九种。四川省的附加税名目最为奇特,有打烟捐、治丧费等。[29]除了名目繁多之外,田赋附加还异常繁苛,附加税和摊派常常超过正赋,从超过正赋一倍到超过正赋五六十余倍不等。其中,四川最重,譬如江北县超过正赋30多倍,江津县的二守镇超过正税六十多倍。[30]繁苛的农业税率成为农村经济破产的“催命符”。[31]与之相反,中华苏维埃政权建立后,仅设商业税、农业税、工业税三种,并废除国民党一切田赋丁粮、苛捐什税、厘金,实行统一的累进税率。自此,在农业上仅有农业税之单一税种,避免了叠加征税的可能。

第二,纳税重担在剥削阶级和富裕者身上,体现了量能课税的理念。量能课税是现代财税法基本原则之一,指根据纳税人个体的经济负担能力课征,能力强者多纳税,能力弱者少纳税,无能力者不纳税。国民政府的田赋制具有形式的平等性,缺乏实质平等,与量能课税原则相悖。国民政府规定,土地税由土地所有权人缴纳。问题是,地主缴纳田赋后,谁才是税负的最终承担者?若土地自用,田赋自然由所有者承担,若土地出租,田赋则变相由土地承租者承担。在国民政府治下,农村土地兼并现象突出,凸显了大部分田赋实际上由贫苦佃农承担的事实。由于战争损坏了农业生产资料,洋货越来越多地进入农村市场,而粮食价格却不高,这加速了农村高利贷的发展,[32]244以致土地兼并之风盛行。如杭县凌家桥有二百五十户左右的村户,足有半数以上的农家租田耕种,原因便是官商大量购买土地。[33]当土地集中于地主之手,一般农民无田可耕或沦为佃农,佃农需向地主缴付地租,商人、地主的纳税义务实际上也都转嫁给农民了。[34]此外,由于“豪族士绅规避田赋之风盛行,常将丰收之地上报为荒地,而真正的荒地则依然要纳税,以致绅士所有之上等土地大半无税或纳税不多,而零星土地的农业税反而更为繁苛”,国民政府“贵豪”规避的税收实际上也由普通农民分担了。与之相反,中央苏区剥夺了地主土地,对富农征高税,给中农、贫农相对低的税率。尽管中央苏区给予不同阶级不同税率,更多是由于无产阶级政权意识形态的要求,并非自觉运用税收的再分配作用。但从客观作用来说,中央苏区对高收入者多纳税,对低收入者少纳税蕴含着量能课税的思想萌芽却是不争的事实。

第三,严控征税权,规范征收程序。国民政府于1928年进行税制改革后,田赋成为省地方税,由市县政府财政局或设处征收,[35]致使“田赋征收,各地异法”。由于各地没有统一的征税程序,加之征收队伍的整体素质低下,以致舞弊行为频发,田赋征收工作处于失序状态。[36]民国学者对征收舞弊现象有不少的描述,譬如粮差“责成图长里正,挨户催呼,其力有所不及或不能即时完纳者,则由粮差先为垫完,但粮差多盘取重力,介意搜括,而民病之矣”;[37]又如“大凡粮差每到一地催收,必先由各地里长或地保协助征收,粮差将应征收之花护交于当地里长或者地保,里长或地保按户征收,粮差收粮时必有‘浮收少报’”。[38]102与之相反,中央苏区鉴于“各处乱打土豪、贪污浪费,会计糊涂”,[17]36将征税权从地方收归中央,统一农业税征税程序,为征税权的规范行使创造了制度性条件。譬如,中央苏区建立了统一的财政收支制度,明确了农业税征税机关:区财政部税务科,另设农业税收委员会协助征税,其它机关没有征税的权力。此外,为规范征税行为,中央苏区特别注重对税务干部的培养。通过举办各类专业的培训班、开办干部培养学校和组织日常学习提升税务干部的业务素质,譬如1933年创办的苏维埃大学就开设了财政税收专业班。与此同时,加强对税务干部的监督,设置严厉的惩罚措施。关于惩治贪污浪费行为的训令规定,贪污公款在五百元以上者,即处以死刑。[39]这彰显了中华苏维埃严格惩治贪污及浪费行为的决心。事实上,也只有注重税收人才的培养、加强监管,才能充分发挥税收干部作为税收战线指挥员的作用。

第四,重视对税基的保护,自觉践行以税促生产的理念。经济发展是税收的基础,适度的税收能起到宏观调控的作用,有效促进经济的发展,而过度征税则会对经济造成额外的负担。如何把握两者的平衡,是自古以来的政权考虑的重大问题。以毛泽东为代表的领导人早已认识到税收与经济的辩证关系。毛泽东在分析革命局势时,提出“因为外货的压迫、广大工农群众购买力的枯竭和政府赋税的加重,使得国货商人和独立生产者日益走上破产的道路”“因为国家赋税的加重,地主租息加重和战祸的日广一日,造成了普遍于全国的灾荒和匪祸,使得广大的农民和城市贫民走上求生不得的道路”。[40]101因而,要“从发展国民经济来增加我们财政的收入”,这是“我们财政政策的基本方针”。[40]134同时,中国共产党也自觉利用农业税制促进农业生产,譬如为促进荒地开垦、增加粮食产量,给开垦的荒地免税或减税。这有助于恢复战争破坏下的农业生产力。相较之下,国民政府各地方颇有竭泽而渔的意味,严重破坏了税基。最为明显的例子是预征现象极为突出。作为预征状况最为恶劣的四川省,有的地方已预征至民国四十一年、六十二年,更有甚者已预征至民国八十三年。同时,税收征纳制度也进行了不合理的调整,从一年两征到三月两征。[41]这加剧了对农业生产的破坏,更削弱了农业税制可持续实施的可能性。

可见,中华苏维埃为争取战争的胜利,在增加政府财政收入和提高民众福祉的两难抉择中,作出了借助农业税制以支援战争的选择。农业税负虽由轻变重,但经过前面的论证可见,中央苏区的农业税制仍较国民政府田赋制更为合理。

四、意识形态的动员:重视税收宣传与强调纳税的重要性

一个不争的事实是,随着农业税率的提升,部分群众产生了抵抗情绪。《红色中华》报道了“坏分子”的行为:拿不好的谷子或用水浸湿、用黄泥水煮、掺沙的谷子来缴土地税。[42]因而,如何调动群众的纳税积极性成为完成税收任务的重要问题。其中,在广大群众中开展最广泛的宣传工作,在宣传中强调纳税的重要性是有效的政治手段。

(一)开展最广泛的宣传工作

从中国共产党的发展历程来看,宣传是党极其重要的一项工作,是联系群众的重要通道之一。《关于战争动员和工作方式》的紧急决议(1932年11月29日)指出:“一切工作要建立在动员群众的基础上,谁抛弃动员群众工作,必然是脱离了群众”“法令与决议的实施,不单靠命令,主要还是依靠提高群众阶级觉悟与热情,来拥护法令的实施”“动员群众,要政治上充分的宣传鼓动……”。[43]因此,为了中央苏区农业税征收工作的顺利进行,必须展开最广泛的宣传工作。

中央明确提出要“发动群众对粮食战线上的积极性和热情”,组建群众组织讨论、成立宣传队,“去召集一个工厂的,作坊的,商店的,村的,屋的,学校的群众会议,向群众作解释和鼓动工作。党,政府,工会,青年团等一切机关报一直到墙报,要开展个别问题的解释工作”。可以说,在开展粮食突击运动中,“发动广大群众,进行深入的政治上的宣传鼓动工作,是最重要的动员方法”。[44]为达到最广泛宣传的目的,“晚会的召集,简短的传单,通俗的标语”[20]2713等鲜活的宣传方式都是可运用的宣传鼓动武器。

其中,比较常用的宣传方式是政治宣传鼓动、开展农业税大会。在会上,通过释法说理,让每个群众都了解税收的意义、让每个群众都拥护估定的成数,将征收农业税的运动,形成群众呼吸的热烈空气。[45]为及时完成纳税任务,不少地方创新了宣传方式,如长胜渡头区发动了各乡教育工作人员及学生参加收集粮食的突击。教员带头缴纳农业税,学生敲锣打鼓喊“交谷呵,不要叫红军哥哥饿呵”。[46]中央教育部粮食突击队通信显示,长胜西江等地在突击运动大会上采用问答式的宣传方法,用种种比喻向群众解释征收农业税的意义,并采用当场举手表决的方式通过突击队的办法。[46]宁化则动员积极分子带头先买先收,鼓励群众进行革命竞赛,把先买先交者的名字用红纸公布,以此来调动群众积极性。[47]长汀调动妇女作为突击队员,对没有缴纳农业税的群众指名突击、福建儿童组织突击粮食山歌队、万太东红区发挥红军家属对粮食突击运动的领导作用[47]……此类做法,不一而足。

此外,《红色中华》作为中央苏区党的重要喉舌、宣传平台和舆论阵地,是动员群众积极缴纳农业税的重要阵地,使用的宣传策略包括:通过公布各地区的应纳税额和收税进度施加压力、宣传优秀事迹树立模范、报道严打破坏农业税制的反革命行迹进行威慑、设置光荣榜开展纳税竞争、采用口号式语言鼓动等。

具体来说,《红色中华》通过公开各地应纳税额,给当地政府和群众建立心理预期,施加纳税压力。如《红色中华》公布江西各县在突击运动中应缴纳的农业税额为:兴国68875担、博生13400担、龙岗11000担……合计159100担。[48]通过公布各地区应纳税额,农业税不仅是当地人民的一项共同负担,更成为明确而具体的公开目标。与此同时,还定期报道各地方的进展情况,如瑞金已完成百分之九十八、上杭已完成百分之八十、龙岗长汀完成百分之五十。[49]此类报道一方面起到了监督作用,另一方面也激发了各地方的羞耻感和追赶动力,激励未完成地区早日完成应纳税额。还有一种最为直接的方式是点名批评。主标题为“宁化粮食突击运动落后”、副标题为“还差一万三千六百多元没有完成”的报道,剖析了宁化粮食征收落伍的原因是“领导不够”,宁化县陈光华同志对此做专门反省报告,并制定了征收计划、布置了征收任务,承诺在本月十日以前完成征收任务。[50]这样的报道点名道姓,将责任落实到个人,威慑力很大,迫使地方官员务必按计划完成征收任务。

此外,《红色中华》大力报道纳税模范区征税情况,并设缴税模范榜专栏,彰显荣辱观,贯彻竞争意识。报道称,汀东仅在十天内就完成了十分之七的土地税任务,瑞金的土地税谷已完成百分之九十五,[51]表现突出的进入红板上的收集粮食模范区,成为各地区努力学习的榜样。另外,报道区域征税经验也是重要的宣传内容。譬如,三洲总结道:无论做任何工作,一切要与群众及干部接近,态度和气,生活与群众取得一片,无论什么开会都需有事先充分的准备,更要注意自己在群众中的信仰是每一个同志都值得注意的事情。[52]这为其它征税区提供了切实的征税经验。

由于农业税宣传对象主要是农民,这要求宣传通俗化、简明化。因而,税收宣传多使用口号、标语的形式,譬如“为收集粮食而斗争”“突击运动再突击,继续完成与超过原定计划”“严厉镇压地主富农的破坏阴谋,迅速完成收集粮食运动!”等。简明扼要,蕴含着高昂的情绪,在群众中有极强的感染力。

(二)突出纳税的重要性

在税收宣传中,从侧重征税宣传变成侧重纳税宣传。起先,由于农业税制是新生事物,存在打土豪筹款和税收筹款的制度竞争,向各级政府和农民解释征收农业税的目的和重要性是主要的宣传任务。这是站在国家的立场上向农民回答为什么要征收农业税的问题,着重于征税与革命进程的关系上。这虽然向群众释明了征收农业税的目的是支援战争和建设政府,进而暗含着群众应当积极纳税的逻辑(否则,无法支援战争和建设政府)。但这是站在国家征税的立场,主体是国家,与农民纳税的因果链条稍远,因而削减了税收宣传的号召力。

随着农业税制的实施,群众对农业税的接受度逐步提升,对国家为什么要征收农业税的问题关注度下降。伴随着越来越严峻的战争形势发展,进一步提升群众的纳税热情变得越加重要,农业税的宣传侧重点从国家为什么要征税转向了群众为什么要纳税。从纳税人的角度出发,纳税剥夺了自身的部分收入,如何激发纳税人的纳税热情必然成为一个问题。在经济发展水平滞后的当时,将加剧问题的严重性。问题是将纳税人作为纳税主体与将纳税人作为国家征税的对象进行税收宣传,何者对激发纳税人的纳税热情更有效?从因果链条的长短审视,将纳税人作为纳税主体进行税收宣传因果链条更短,效果更为直接。因为群众与农业税的直接关系是“缴纳”,群众是纳税的主体,纳税是主体的行为。倘若将纳税人当作国家征税的对象,则蕴含着由于国家征税,所以纳税人才应当纳税的逻辑。换言之,纳税是国家征税的原因导致,纳税人与农业税的因果关系被拉长。两相比较,纳税人是纳税的主体比纳税人是国家征税的对象更容易激发纳税人的主观能动性。

那么,在税收宣传中如何体现纳税的重要性?具体而言,通过广泛宣传纳税是群众的义务凸显纳税的重要性。伯钊发表于《红色中华》的文章《关于征收税收问题的意见》提出,“将税收问题做广泛的宣传,造成群众大家觉得应该迅速缴纳税收的空气,要使广大群众知道缴税是他们的义务,不缴税给国家是苏维埃的罪人。”[8]一方面纳税是义务,既是义务就要履行,另一方面,不履行义务不仅是对法律的违背,更具有道德卑劣的评判意味,是对国家的辜负,是一种“罪过”。概言之,纳税是法律责任也是道德义务,不纳税则要付出相当的心理代价。在一篇名为《大家热烈缴纳农业税》的报道中,纳税宣传的效果得以体现:各地工农群众屡次要求增加税率。[53]

五、结语

随着农业税收在财政中扮演的角色越来越重要,中央苏区农业税制的建构被提上了日程。这是中共在战争背景下的税收尝试,这既受制于历史的局限,也凸显了自身独特的价值。从演化历程来看,中央苏区农业税制具有过渡性,其演化过程处处体现出法律与政治的交缠关系。首先,中央苏区农业税制需要优先解决自身的正当性问题。政权的赋权是基本前提,而结合实际对自身合理化的追寻才是其正当性的活力所在。其次,为获取稳定的农业税收,通过法律这一稳定的形式确立农业税率、农业税目、计税方式和征税机关是必然选择,而这里头的本质是税收权力的分配问题。在中华苏维埃成立初期,中共考虑到各地情况不一,将税收权力赋予地方。在此情况下,恐将导致财政混乱、账目无法查清。为查清税收账目与筹集战争经费,将税收权力收归中央是大势所趋。再次,中央苏区为完成征集战争经费的政治任务,遂以法律的形式两次调整农业税制,税负由轻到重,广大农民群众为争取战争的胜利作出了巨大贡献。尽管如此,中央苏区的农业税制与国民政府田赋制相比,仍具有税目单一无附加、相对公平、征收日渐规范等显著优点。当然,部分群众对于加重的税负也心存抵抗情绪,因而中央苏区加大了税收宣传力度,在宣传中强调纳税的重要性,以期充分调动各种社会力量动员群众,让群众对税收目的和功能有清晰的理解。最终,中央苏区农业税制得以发挥自身的作用,为反围剿贡献了应有的力量。

经过前文的细致考察,可得出的初步结论是:中央苏区农业税制是一场战争年代背景下从政治到法律过渡的农业税制实践,政治的需求通过法律来实现,而法律的实施也通过政治的手段予以保障。从演化视角考察,中央苏区农业税制首先要解决的是确立自身存在的正当性问题,包括政权(外部)和税制的合理化(内部)两个方面;继而构建符合现实情况的征收秩序,以便完成补给财政经费的历史使命。总体而言,中央苏区农业税制面临战争需求和正当性的双重压力,既要灵活应对战争局势的变化,也要坚守法律的底线。为应对税负加重引起的社会抗拒心理,中央苏区充分运用政治宣传的手段,最大限度调动各种力量鼓动群众,强调纳税的重要性。这生动诠释了政治与法律在中央苏区农业税演化过程中的共生性与水乳交融关系。