促进地摊经济正规化的国际经验和启示

贺芷逸，李思敏，倪 璇

(1.南京师范大学，江苏 南京 210023；2.山西财经大学，山西 太原 030006；3.苏州大学，江苏 苏州 215031)

地摊经济是一种以自我雇用为主的经济形式，临时存在于城市的各类街道、广场等公共场所，被认为是一种典型的非正规经济[1-2]。

对于老百姓，尤其是失业、创业失败或是受到部分工厂压榨人群，地摊经济是重要的就业来源，但对于着力打造文明卫生城市的政府，地摊经济却一直是城市治理的一大难题。政府对城市形象的要求与市井百姓谋生需求的差别引发了诸多社会矛盾，往年有多起城市管理部门与摊贩街头冲突的事件发生[3]。因此，一味实行排斥性政策不可取。在促进摊贩经济正规化的道路上，各地政府都在不断尝试中摸索，却一直没有总结出顺应摊贩本身特点的同时还能够满足城市管理需求的政策。

后疫情时代，为了促进就业、带动经济发展，艰难生存的地摊经济再度复苏，随之而来的问题也亟待解决。

地摊经济并不是中国特色，国外不仅有马路市场和“地摊经济”，而且出现的时间更早，一直保留到现在[4]。文章将关注点从国内顺延到国外，希望通过对国外应对政策的分析思考，为国内积极的规划响应提供一些经验参考和启示。

1 中国地摊经济现状

1.1 摊贩自身问题

没有固定摊位的摊贩挤占公共空间，在街头随意摆放，部分商贩在人流量较大的商场门口、广场附近、学校周围摆摊设点，影响交通，引发拥堵。其“脏、乱、差”的特点深入人心。并且，食品来源也不清楚，卫生环境条件不理想。摊贩大多因追求低成本，在食品安全方面没有很高的要求。地摊也没有固定门店，食物大部分暴露在外面，缺少必要的防护措施，很容易沾染灰尘。

1.2 政府治理摊贩困难重重

政府为方便管理摊贩，并打造文明卫生城市，规划了疏导区，这既能美化城市环境，也能“固定”这些流动摊贩，但流动摊贩就是依靠这“流动”二字获得可观的收益，一旦让其在固定区域内经营，其顾客群很容易就会被消耗殆尽，利润不如流动在不同地点多。

我国尚未形成一套完整细致的法律来治理摊贩，因而在管理时没有明确的法律界限，损害了一部分摊贩的利益。执法权力约束机制的不明确也容易放大执法过程中城管的权力[5]，加之工资待遇不高，容易利用职权挣得额外收入，比如向摊贩收取保护费，作为交换，城管会在执法时睁一只眼闭一只眼。逐渐形成的行业“潜规则”是对法律、政策权威的挑战，也是对治理过程的扰乱。

此外，税收方面也存在问题，没有营业许可执照没有办法收税，而对没有固定摊位的摊贩发放营业许可执照又不太现实，收税也会打击一些低收入者进入。

2 国际地摊经济管理模式分析

2.1 发展中国家——以印度为例

同为世界人口大国和发展中国家，印度的摊贩经济规模也十分巨大。

2.1.1 印度有较强劲的摊贩组织

在印度有常见的全国性和地区性的摊贩协会，如1972年成立的自我雇佣妇女联合会(SEWA)，1998年在艾德迈赫巴德成立的印度全国性的摊贩组织——印度国家摊贩协会(NASVI)，地区性的组织有孟买小贩协会(Bombay Hawkers Union)、加尔各答的摊贩组织HSC。这些摊贩协会组织主要维护内部的秩序和对外(政府)的沟通谈判，并且在政府政策制定方面有重要影响。这与我国的摊贩经济的组织形式大为不同。

2.1.2 印度摊贩治理过程政治化

印度摊贩经营者往往是党派成员，摊贩组织对印度的政策导向具有重要影响，既是权力上的政治行为者，也是行动上的政治势力。这虽然在一定程度上是对摊贩的保护，但也造成了政治混乱。

2.1.3 印度的法律制度对摊贩是排斥的

印度虽然在法律上没有直接禁止摊贩经济，但是也对其在城市公共空间的使用上进行了限制。1951 年出台的《警察法》规定：“任何人不得在任何街道或公共的地方通过下列方式造成阻碍：以公开展示售卖，或者在货摊、放入桶里、篮子里等任何方式进行售卖。”该法还规定警察有权驱逐任何在大街上的售卖[5]。

2.2 发达国家——以英国、美国、荷兰、韩国为例

发达国家的地摊有历史，有传承，许多地摊集市已经成为这个国家或者地区的标志性景点，如英国建于13世纪的博罗市场、法国巴黎的哈斯拜有机市集。地摊、小商贩只要规范、合理，搭载着优质产品的地摊经济肯定会是城市的一道靓丽风景线。

在分析了各代表国家对于地摊经济的管理方式后，总结出了以下具有普遍适用性的措施。

2.2.1 执照经营

在像伦敦这样的大城市，管理方式主要是强化执照管理，建立信用体系。如果市民想摆地摊，需要提前申请执照，由所在地区的警察进行资格审核合格后才能获得摆摊资格[4]。同时英国健全的个人信用体系，也确保了违法处罚的顺利实施。在美国，与普通经营行业一样，流动摊贩需要达到相关的卫生标准，得到牌照，才可以经营摊位。在荷兰，许可证分为摊位牌照、街市牌照、商贩牌照三类，由消费者和市场管理局共同监督发放。

2.2.2 适当的税收和准入门槛

韩国政府每3年会重新审核摊主的经营资格[6]。以2016年11月对首尔市芦原区实施的调查为例，以芦原区的生活型财产收入标准：2人家庭(及以下)3亿韩元、3人家庭3.3亿韩元、4人家庭3.6亿韩元、5人以上3.9亿韩元为考量基准，对于持有总资产超过3亿韩元的摊主，将由政府审议决定其是否能继续保留对地摊的经营资格[7]。这在一定程度上保证了真正需要通过摆摊维持生计的经济基础较差的摊贩的经营权。

出于对卫生安全、依法登记、纳税等综合性要求，美国对流动摊贩的准入门槛较高。纽约政府通过详细的法规，对流动餐车从室内环境卫生程度到停放位置都有详尽的标准规定。再加上相关部门的监督罚款，摊主在鞭策中不断提高自身质量，因而形成了对管理者、经营者、消费者三方都有利的良性循环。而适当的税收也是在各地普遍存在的，这一方面维护了商场或租赁商铺个体经济的利益，同时也可以对流动摊贩进行一定程度上的规范。例如，每年4月之前，摊主要主动向政府上报所得税，并支付每季度300或400美元的执照费[4]。但这并非固定的，费用会根据销售额进行适当调整。

2.2.3 打造各地特色，实行区域管理[7]

荷兰各个地区的自由集市，根据区域功能定位与历史发展沿革来决定市场分工与业态组成[8]。位于德派普区(De Pijp)的艾伯特市场是欧洲最大的露天市场；水上花市(Floating Flower Market)是著名的鲜花市场；巴扎跳蚤市场(Black Market The Bazaar)是欧洲最大的室内二手市场。通过合理的市场分工，有效地利用区位条件进行资源配置，使得每个集市承担起具有特色的商业功能。

韩国实行区域管理，即将市区划分为三类区域：绝对禁止经营区域，相对禁止区域，引导区域。同时对营业时间和经营范围也有限制，在鼓励不同地区的地摊经济迎合消费者需求的同时，也要保留和突出一定的经营特色，使之能与地区的人文气息相互交融[7]。如位于首尔市钟路区的“东庙跳蚤市场”，主打“二手货”买卖，还有望远小吃市场、仁寺洞三清洞古董市场等。这些特色集市不仅满足了消费者的需求，同时也成为一道人文风景线，成为游客们的人气观光地。

3 国外对地摊经济的治理经验及对我国治理的启示

3.1 建立摊贩行业内部组织，实行“多方共治”

我国是民主的国家，“人民”不仅包括消费者群体，也包括摊贩群体。政策要结合政府、摊贩行业、社区、消费者的意愿，打造多方合作治理的模式，以便更好更快地推行治理政策。这是以公共利益为价值取向，而不是囿于一方的个人利益。

我国摊贩群体庞大，具有高度分散性，并且在社会上总体属于弱势群体，政府难以收集所有摊贩的信息，了解他们的意愿，摊贩也无法有效地维护自己的权益，因此建立一个全国性的摊贩组织在一定程度上具有必要性。韩国、印度等国家都自发形成了属于摊贩的组织，对其国家治理有一定的益处，值得借鉴学习。

建立摊贩组织有利于构建全国性的摊贩信息网。在互联网发达的今天，建立一个网站或设计一款App不是难事。在属于该组织的网站或App上，可以设计多个单元，如政府政策、摊贩信息、摊贩交流窗口、消费者建议等，供摊贩和消费者交流。

摊贩组织的存在也减轻了政府的行政压力，提高了决策效率。组织内部可以先协调好各方矛盾，整合出团体利益要求，再向政府相关部门递交申请，摊贩间的关系变得紧密，避免直接冲突。反过来，政府若要对摊贩群体下达命令，只需直接找到组织的领导者，节省了人力与物力成本。

摊贩以一个组织的形式存在还能在一定程度上促进自我规范。一旦组织形成了凝聚力，组织成员便会自觉遵守组织规定，集体荣誉感使其不会轻易违反，甚至进一步提高自身素质和产品质量[9]。

3.2 打造特色文化街区，提升摊贩的商业价值

不同地区的地摊经济在满足消费者需求的同时，可以突出一些经营特色，形成地区特定的消费文化，打造成固定的摊贩街区。例如首尔市钟路区的“东庙跳蚤市场”主打二手商品买卖。成片的地摊经营和有销售主题的商品会吸引消费者光顾，这有点类似于城市“疏导区”。可按商品种类打造不同特色的街区，如小吃一条街、百货街等，在如今发达的自媒体时代，视频、文字宣传还能提高街区曝光度，吸引城市消费者，甚至成为旅游打卡地，以提升其商业价值。这样看来，特色文化街区不仅能保证摊贩固定经营场所，方便管控，又能给摊贩带来较满意的收入。生活上，文化街区还能给重复单调的生活增光添彩，丰富市民的休闲娱乐方式，给钢筋水泥的城市带来温暖的火光。

3.3 完善相关法律法规，实现层层渗透管理

设置准入条件。效仿韩国治理模式，可以对摊贩家庭总资产进行调查，并根据国情设置准入条件。这可以更精准有效地帮扶经济基础较差的群体[7]，同时又能一定程度上避免行业劳动力过剩的情况。摊贩须实名登记，注册摆摊账户，拥有各自的“商标”，以便后续反馈。

同时，实施全方位的监管和考评。从食品安全和产品质量到摊贩信誉，需要不定期考察，并设置专门的监管机构监管城管受贿或怠工的现象。政府可以让摊贩加入一个特定的系统，以提供实时定位和选择、预约摊位的操作，方便对流动摊贩进行管理。

4 结论

地摊经济是日常生活中一种流动性很强的经济形式，也是非正规经济形式不可分割的一部分。在中国这个人口大国里，地摊经济作为一种解决无业人口的方式登上历史舞台。20世纪末期，我国开始摸索并不断探索地摊经济的各种发展方式，向其他发达国家、发展中国家学习，取其精华，去其糟粕，在不断地学习与更正中寻找适合自己的发展方式。