协作自治：摊贩治理的昆山之道

■王晓燕

在城市进程中，马路摊贩、流动摊点因其带来的脏、乱、差等一系列问题，一直被视为现代城市文明的绊脚石，以致成为困扰现代城市管理的一大“社会顽症”。如何管理流动摊贩，寻求一条使其走向合理、合法、和谐的治理之道，是我国当前城市管理中正在积极探索并致力解决的问题。

2013年以来，江苏昆山市找到了一条摊贩与城管和谐共处的新路子。昆山市转变理念，变“强制管理”为“服务管理”，变单向管理为互动和多元参与，通过设立流动摊贩小规模疏导点，并对这些疏导点推行政府指导、摊主自治的管理模式，从而实现政府与社会自我调节，居民自治良性互动。

来自昆山的尝试

近年来，北京、上海、广州、江苏等地，纷纷展开了对摊贩治理新模式的实践探索。特别是2013年以来，昆山在实践中探索出了一条有效治理流动摊贩的路子。他们通过尝试“摊贩自治”模式，使得流动摊贩变身成为经营者和管理者，以自治的方式解决了摊贩管理中存在的诸多问题。

“摊贩自治”模式实施一年来，效果显著。他们的具体做法是：第一步，摸清现状，了解市民的消费需求、流动摊贩经营的状况，明确要解决的问题。

第二步，管理方酝酿建议和设想。例如昆山锦溪城管中队提出的“小规模疏导区域摊贩自治模式”设想，将约20平方米的区域设为疏导点，附近摊贩全部进入疏导点内经营，实施摊贩自治，6个摊贩既是其中的经营者，又是管理人。

而苏州高新区城管局，设置了大大小小7个疏导点800个摊位，提出了“小疏导点推行政府指导、摊主自治的管理模式，做到‘小而精’，打造精品工程；大疏导点做到‘大而全’，打造特色品牌”的设想。

第三步，召开恳谈会。摊贩参与、共同协商，达成摊贩自治的协议。

第四步，实施自治，轮流管理。摊贩成为疏导点内的固定经营者，实施自我管理，排定摊贩人员值班表，轮流负责管理疏导点内的环境卫生、摊贩数量、设摊时间等。

第五步，考核打分。城管部门在疏导点内设立10分制考核办法，每月对疏导点不定时进行考核督查，低于8分换人经营。把要求进入这个疏导点的其他摊贩作为备案，如果考核分数低于下限8分时，就换另外6个人进来经营。

第六步，经验推广。“摊贩自治”模式初见成效，锦溪城管又在锦东路实施了同样的小规模摊贩自治疏导点，这些疏导点的进驻摊贩还是控制在6-8人。想加入的摊贩就来城管中队备案，城管中队同时也积极为他们设置新的疏导点。

创新管理的先决条件

昆山“摊贩自治”模式，寻找到一条摊贩与城管和谐共处的道路，不仅解决了流动摊贩占道经营的难题，也满足了市民的需求，并且保证了城市的整洁有序。总结其中的经验，有许多可资借鉴之处。

城市管理应服务于民，最终目的是为了让人民生活得更美好。政府作为主导，必须变管理为服务，变单向管理为互动和多元参与，发挥各方参与热情，实现政府与社会自我调节、居民自治良性互动。

昆山“摊贩自治”满足了市民的合理需求，保障了流动摊贩合法的生存空间、利益诉求，以及城市环境的整洁有序。建疏导点，实行摊贩自治管理，符合改进社会治理方式的新要求。摊贩自治用实践印证了变管理为服务，坚持政府主导与社会自治的统一，更有利于化解社会矛盾，协调社会关系，从而提高管理的有效性。

其中，尊重与信任是实现摊贩自治的基础。协商产生的约束实为一种契约，更是一种信任。摊贩可以文明摆摊，不会拖城市文明的后腿。通过昆山“摊贩自治”的实践，我们看到，城管在授权摊贩自治的同时，也给予了他们足够的尊重和对其自我管理能力的充分信任。有了这份尊重与信任，摊贩们就会更加自觉地遵守契约，履行自己的承诺。

同时，民主参与是先决条件。摊贩自治解决的是管理的对立问题。通过共同参与、民主讨论，确立了摊贩作为管理主体所应具有的平等地位，这是协商沟通、平等对话的前提。

昆山的城管与摊贩们，通过恳谈会这种民主讨论的方式表达了双方的愿望，实现了平等的沟通与协商。有了这种建立在互相协商、互相理解的自律基础之上的基层协商，大多数商贩都会珍惜自己获得的经营权利，而不会对其予以滥用。

如果说建立临时疏导点是管理创新的第一步，那让进驻摊贩自治、进行考核淘汰制度，这些管理的延伸就更加具有创意。城市管理者必须在科学、法制的前提下，进行创新管理。

摊贩自治作为解决摊贩管理问题的一种尝试，需要在科学的管理制度和法制保障下不断进行管理创新。因而，在法律层面通过修订原有法律或者制定新的法律, 赋予流动摊贩合法地位，是有效治理流动摊贩的基础和前提。

充分发挥社会自治功能

从管理的理念和方法看, 目前对流动摊贩的管理，与现代城市管理追求的协同治理、和谐共生背道而驰，不符合现代城市治理的本质要求，必然会导致流动摊贩问题的产生。

目前，城管执法体制改革尚处在不断完善中。正是由于体制不完善等方面的原因，城管执法还存在着许多问题，对流动摊贩的治理在回应社会需求上还未起到预期作用。同时，法制的完善需要一个过程。

目前对流动摊贩执法权，存在明显的制度性缺陷和法律依据。流动摊贩无证经营, 虽然属于非法经营, 但这种行为与法律意义上的非法经营存在严格的区别。城管执法仅仅依据一些地方性法规和规章行使权力，例如没收流动摊贩的商品,实际上是有悖于我国法律规定的精神。这使得城管部门在执法过程中，必然遭遇来自社会方方面面的重重阻力，治理流动摊贩难见成效。

在这样的背景下，昆山摊贩自治的有效尝试，带给当前城市管理一些新的启示，使我们认识到不断加强社会管理创新，对于化解摊贩治理困境的重要意义。

在昆山下一步的创新和完善过程中，可以把摊贩自治组织作为行业协会的自治体系，从而成为摊贩表达和维护自身利益的代言者。比如，印度政府就设立“城镇贩卖委员会”，作为印度摊贩的主管机构，由现有的市政设施对摊贩组织提供法律建议、会议室及相关办公服务。

“印度全国街头小贩联合会”，由印度各地商贩组织、公会和非政府组织组成，在印度拥有全国性影响力，经常与政府就相关问题展开对话。2004年，印度摊贩通过推动国家决策，实现了宪法保障街头叫卖的权利。

这方面，我国一些城市和地区虽有一些尝试，如2007年北京的革新西里摊贩自治会，宁波的马路小摊自治委员会；2008年温州成立全国首家流动摊贩自治公司等，但大多数是浅尝辄止。即使运作比较成功，也仅限于局部地区的影响，总体而言做得还很不够。

因此，作为社会管理创新的一项重要内容，应积极鼓励建立摊贩自治组织，构建一个顺畅的社会沟通机制。通过政府与摊贩协会的合作实现摊贩自治，发挥社会的自治功能，从而形成协作治理的发展态势。