清廉单元的标准化建设研究

王俊杰 吴敏敏 蒋洪勇 黄湘媛 陈雅莹

摘 要：自2017年6月浙江省第十四次党代会首次提出建设清廉浙江以来，清廉浙江已成为该省全面从严治党的“一张金名片”。本文以丽水市清廉村居标准化建设为例，通过文献研究、实例研究、比较研究、访谈研究等方法，以标准化的视角、理论、思维和工具，总结清廉单元标准化建设工作经验，发现问题不足，试提出了清廉单元标准化建设体系的构建建议，以期为全省乃至全国的清廉单元标准化建设提供参考。

关键词：清廉浙江，清廉单元，清廉建设，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.08.012

浙江省第十五次党代会指出，要全域深化清廉浙江建设，以清廉单元建设为重点，做实做细清廉建设颗粒度。作为全域深化清廉浙江建设的重要抓手和重点内容，清廉单元建设已具备较好的工作基础和实践经验，但目前尚未形成统一、权威、科学、规范的标准体系。为践行打造新时代清廉建设高地的新使命，有必要对清廉单元标准化建设进行研究和总结，厘清相关理论概念与实践逻辑，探索构建清廉单元标准化建设体系。

1 推进清廉单元标准化建设的意义

清廉单元建设的迭代升级，必须建立在高质量发展的基础上。将标准化的思维方式和工作方法引入清廉单元建设，通过系统化思维、精细化管理、项目化推进、数字化赋能，将建设体系向精细、具体的方向不断延伸。推进标准化建设，有助于解决当前清廉单元建设中存在的问题和困惑，有利于推动清廉单元建设具体化、制度化、标准化、规范化，真正实现清廉单元建设颗粒度的细化、实化。

2 清廉单元标准化建设概念的研究和引入

2.1 清廉建设的概念

清廉建设是浙江在推进全面从严治党向纵深发展的重要抓手，也是工作目标，其内容涵盖党的政治、思想、组织、作风、纪律和制度建设全方位，其范围覆盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设各领域，其建设目标和评价标准包含干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗四个维度，标志着浙江率先进入了科学治腐的阶段。

2.2 清廉单元的概念

清廉单元是对清廉建设工作对象的划分，以根据各领域、系统、行业的权力、资源、资金、社会影响等情况不同，各有侧重、有针对性地推進该领域、系统、行业的清廉建设各项工作，是清廉建设的重要抓手。

2.3 清廉单元标准化建设的定义

清廉单元标准化建设是指在推进各领域、系统、行业清廉建设过程中，导入标准化的理念、方法、工具、技术，将清廉建设各模块进行梳理、设计、制定、实施、检查、评估、反馈、应用，从而构建内容优化、流程细化、评估量化的标准体系和工作规范。

3 清廉单元标准化建设的探索实践

3.1 丽水市清廉单元标准化建设情况

2019年，各清廉单元建设首先在丽水市松阳县开展试点工作，并形成了计划管理、项目推进、过程检查、考核评价全流程工作机制。截至2022年6月，该市各清廉单元均制定了建设标准，部分清廉单元同时制定了评价指标。其中，清廉村居单元于2022年5月份发布了《清廉村居建设规范》（DB3311/ T215-2022）市级地方标准；清廉民企发布《浙丽·清廉民营企业建设标准指引（试行）》，明确“6+X”一级指标和40项二级指标。此外，该市于2022年1月发布了全国首个《廉洁文化建设指南》（DB3311/T207-2022）市级地方标准。

3.2 丽水市清廉村居标准化建设的内容与启示

3.2.1 标准的主要内容

《清廉村居建设规范》共分9个章节，并附12项村级小微权力运行流程规范，29项村干部履职负面清单。严格按照《标准化工作导则—第1部分：标准化文件的结构和起草规则》（GB/T 1.1-2020）的规定起草，兼顾了统一性、实用性原则，明确了清廉村居建设在总体方向和基本要求上的“最大公约数”。

3.2.2 思考和启示

（1）“标准化”必将引领各领域治理体系和治理能力现代化。“标准化”就是要自上而下推动治理体系的系统梳理，标准化有利于将清廉建设科学、规范、有机地融入地方治理、部门治理、行业治理、单位治理、基层治理之中，推动各地各部门工作高质量发展。

（2）“标准化”必须建立统一规范又各有特色的指标。“标准化”是一个科学高效的工具。但在研究中发现，目前各地、各清廉单元的标准化建设存在不平衡、不统一现象。同时，由于行业主管部门之间缺乏充分的信息交流和资源共享，导致不同的标准之间出现了交叉重叠。

（3）“标准化”必须在推广应用中见成效。《清廉村居建设规范》的实施是清廉单元标准化建设中的一个环节，应当将“标准”的宣传推广、实践应用作为评价“标准化”工作是否成功的重要依据，广泛开展标准化建设的普及和培训工作，定期进行效果评估，及时进行调整改进。

3.3 当前清廉单元标准化建设存在的问题

3.3.1 顶层设计不到位

近年来，浙江省以清廉单元建设为重点，全方位全领域推进清廉浙江建设，但目前还缺乏一套完备的管理规范。一方面，尚未出台标准化规划文件，缺乏系统的顶层设计及标准化体系建设指引，导致职责分工缺乏制度性规范，标出多门、标出无门等问题突出；另一方面，在标准需求调研、起草以及实施等方面尚无完备工作机制，尚未建立清廉建设相关方面的标准化技术委员会或分标委，导致清廉建设标准体系缺少专业系统的设计，标准化研究应用进度缓慢。另外，标准化工作专业性要求较高，需要专业技术支撑，但目前在清廉建设标准化方面的服务研究机构和标准化人才相对较少，影响了清廉建设标准化工作水平。

3.3.2 标准体系不统一

从形式上看，有的通过市场监管部门发布了正式的地方标准，有的则是内部工作指导或规范。例如丽水市发布了清廉村居、廉洁文化建设地方标准；而有的清廉单元则为“示范标杆培育标准”“评估指数”“对照检查清单”“重点任务贯标导引”等各类形式。从主体上看，目前清廉村居、清廉交通单元由省级主管部门统一制定了示范标杆培育标准，其他单元目前以各地市自行制定为主；从内容上看，各地市、各单元对标准化建设的侧重点不同，具体指标模块设置各不相同，有的侧重于具体业务工作，有的侧重于流程体系，导致标准条块分割明显，标准的外部融合性和内部延续性不够，标准结构关系模糊，开放性和稳定性不足，更新升级不便。

3.3.3 实施效果不明显

清廉单元标准化工作目前尚处于探索阶段，缺乏成熟的经验基础和科学论证，导致标准实施落地不到位，如一些标准重制定轻实施，一些标准缺乏实施反馈、效果评价机制，有的建设标准与评价指标之间不协调、不衔接，不能真实、全面、有效地反映标准本身是否科学以及实施的效果是否有效，影响了标准体系的科学性和严肃性。

4 全面推进清廉单元标准化建设的建议

4.1 明确建设目标

4.1.1 探索一套科学的标准体系

运用标准化手段与方法，借鉴清廉单元标准化建设经验，围绕各清廉单元建设内容和要求，总结提炼通用的基础性建设指标，并结合各领域实际细化个性标准，编制兼顾共性与个性、可复制、可推广的标准，形成一整套科学、合理的标准体系，确保清廉单元建设有方向、有指引、有要求。

4.1.2 健全一套闭环的运行机制

围绕各清廉单元建设全过程，借鉴PDCA质量管理循环理论（Plan-Do-Check-Act）（见图1），建立健全组织、实施、评估、处置的闭环管理机制，使清廉单元标准化建设向整体性、系统性转变，确保清廉单元建设实现全过程管理。

4.1.3 建立一套合理的评价机制

以干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗的“四清”目标为导向和评价维度，从主体责任落实、工作成效、社会反响、建章立制等方面，对清廉单元建设工作进行动态研判分析，将日常工作评估、党内外民主测评与民意调查等客观评价相结合，并明确问题查处类负面项和工作评比类正面项，建立一套量化考评体系，确保清廉单元建设责任可量化、进度可评估、效果可感知。

4.2 应遵循的原则

4.2.1 坚持理论指导与实践操作相结合

既要立足于理论原理，将标准化的理念、方法、工具、技术以及职责、范围、流程等导入清廉单元建设日常工作，按照统一、简化、组合、协调、优化等要求，对清廉单元建设的主体要素进行科学部署与规划设计，明确标准化建设的内涵与外延，确保指标的代表性和权威性。又要立足于实践操作，以准确、可行、通俗、简洁的形式体现主体、流程、指标、考评、应用等标准要素，保证标准体系在不同地域、不同层级、不同领域可理解、可执行、可操作，确保标准化指标具有良好的执行效果。

4.2.2 坚持统一规范与分类指导相结合

既要立足于党章党规党纪和宪法法律法规，通过标准化的工作方法实现制度的有机整合，确保清廉单元标准化建设在符合党的政治、思想、组织、作风、纪律和制度建设要求的基础上开展工作，又要立足于实际，充分考虑不同清廉单元之间的领域、行业等差异，丰富建设内涵，彰显单元特色，处理好标准的统一性和差异性、稳定性和适应性的关系，在追求普遍统一的基础上提高针对性、实用性和差异性。

4.2.3 坚持检查评估与持续改进相结合

既要遵循标准化工作的规律，通过加强监督检查和工作指导，推动清廉单元建设标准化工作落实落地，促使各清廉单元自查自纠，形成自我约束，又要加强结果运用和反馈，根据检查评估的情况，结合形势、政策、风险的变化，及时对相关标准进行调整完善。特别是充分发挥数字赋能作用，推动清廉单元建设标准持续改进、创新，进而推动清廉建设迭代升级。

4.2.4 坚持典型示范与复制推广相结合

既要坚持边推进、边总结、边规范，通过对各清廉单元示范样板标准化建设的经验总结，不断深化规律性认识，并将其上升为制度、标准，逐步形成一整套适用全省的、具体可操作的清廉单元建设标准范式，又要以标准化为引领，将清廉单元建设标准复制推广到各地域、各领域、各层级，通过以点带面、抓纲带目，形成清廉建设全域推进、全线共进态势。

4.3 构建“1+3”标准体系

在总结实践经验的基础上，根据标准化相关理论，建议从以下4个方面构建全面的清廉单元建设标准体系。

4.3.1 总体架构

根据标准的统一性原理，需要在遵守党章党规党纪和宪法法律法规的前提下，从不同清廉单元的多样化指标中总结归纳具有重复性、统一性的共性标准；根据统一规范与分类指导相结合的原则，需要在共性标准的基礎上，根据不同领域、单元的特征，提出有针对性的重点指标；根据闭环管理理论，需要建设全流程管理标准，以保障标准的实施和改进。因此，课题组试提出以党章党规党纪和宪法法律法规为依据，以通用标准为基础，以领域标准为补充，以保障标准为支撑的“1+3”标准体系（见图2）。

4.3.2 通用标准

根据“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”的新时代党的建设总要求，并通过对现有不同清廉单元建设标准中共性指标的总结归纳，试提出以“思想政治”“组织管理”“纪律作风”为主要内容的通用标准模块（见图3），并对各子模块的部分指标作了去特性化处理，以使之适用于不同领域单元。

（1）思想政治模块，突出加强党的全面领导，把政治建设摆在首位，把“两个维护”贯穿各清廉建设全过程、各方面，包括党的政策决策执行、党组织建设、学习教育、意识形态等内容。

（2）组织管理模块，侧重于指导清廉单元建设主体内部加强自我管理，完善治理体系，提升治理能力，包括组织结构、决策机制、人事管理、内控机制、工作流程、法治建设等内容。

（3）纪律作风模块，主要针对清廉单元建设主体在纪律建设和作风建设的组织、制度等方面提出规范性要求，包括反腐败机构、廉洁风险防控、惩戒与奖励机制、监督体系、检举举报机制、行风建设等。

4.3.3 领域标准

在领域的分类上，按照各领域组织机构的职责功能、业务特点，结合现有的“7+N”清廉单元划分实践。本文试将清廉建设领域划分为5大领域，即党政机关、事业单位、企业单位、社会团体、群众性自治组织（见图4）。

（1）党政机关模块。党政机关，主要指党的机关和行政机关。党政机关是政治机关，在清廉建设中应起到龙头带动作用。因此，在党政机关推进清廉单元标准化建设：

一方面，要突出政治性。从政治监督、关键少数、党风政风、机关党建等方面提出规范性要求。具体而言，要压实管党治党政治责任，健全机关政治生态研判和处理机制；加强对“一把手”和领导班子监督，推动规范有效用权，构建亲清政商关系；推进数字化改革，开展“三服务”，推动党员干部联系服务群众，树立正确选人用人导向，落实容错纠错机制等。

另一方面，要注重业务性。由于党政机关各部门、系统所管理服务的内容不同，在具体业务和工作要求上也不同，因此在突出政治性的基础上，还需要根据不同的机关类型，着重在规范履职上提出各有侧重的规范性要求。

（2）事业单位模块。事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这一领域的清廉单元建设应侧重于突出基本公共服务提供、群众反映强烈问题治理、专项经费规范使用和管理、专业人才招聘和管理、学术（科研、赛事、活动）规范、下属单位监管等方面。

（3）企业单位模块。企业单位是指以盈利为目的的独立核算的法人或非法人单位，本文主要指国有企业和民营企业。清廉国企建设应突出国有资产规范运作、严格监管，治理违规投资经营损失、贱卖国资、违规借贷、违规担保、关联交易、内幕交易等国企人员失职渎职、以权谋私、利益输送，以及金融风险背后的腐败问题；清廉民企建设应着重引导民营企业建立健全企业惩防体系，将廉洁风险防控纳入企业内部流程控制，强化员工廉洁从业教育，规范政商交往行为，加强市场监管和行业自律等。

（4）社会团体模块。社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。主要分为两个大类，一类是由机构编制部门管理的群众团体；一类是经民政部门核准登记的社会团体，即一般意义上的“社会组织”。本文所称“社会团体”主要指群团组织和社会组织，结合清廉建设实际，社会团体在开展清廉单元建设时，应突出自觉接受党的领导、团结联系服务群众、促进经济社会发展、依法依章程开展工作等方面。

（5）群众性自治组织模块。群众性自治组织是指由群众直接选举产生的非政权性质的群众自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织。在通用标准各项要求的基础上，清廉村居建设标准应突出对民主自治、基层治理、小微权力运行、集体“三资”管理、“三务公开”、维护社会稳定等方面提出规范性要求。

4.3.4 保障标准

为有力有效推动清廉单元标准化工作的实施、评估和完善，根据清廉浙江建设的相关部署要求，结合标准化理论和实践中的经验做法，试提出包括“组织保障”“机制保障”“数智保障”“文化保障”四个子模块的保障标准（见图5）[1]。

（1）组织保障模块。应成立全省推进清廉单元标准化建设工作领导小组或在清廉浙江建设工作专班下设标准化建设专项小组，形成专班专项推进、牵头部门主责、省市县乡协同配合的工作格局。应制定全省清廉单元标准化建设工作方案，对动员部署、对标建设、检查评估等工作进行安排，推进各项任务落细落实。应制定“1+7+N”建设标准，制定全省统一的清廉单元建设标准，发布省级地方标准，并辅以个性标准，为各清廉单元标准化建设提供规范性指导。

（2）机制保障模块。一是要建立协调联动机制。清廉单元建设标准化工作涉及多个部门，标准的制定主体（主管部门）、配合部门和标准化部门（市场监管部门）之间应加强协调配合。标准的制定主体部门要统筹协调，做好清廉单元标准化建设规划，建立清廉单元标准化建设配套规定；其他部门应做好协助配合；标准化部门要提供技术支持         并负责发布[2]。二是要建立督导检查机制。建立清廉单元标准化建设常态化督导检查，及时发现、反馈问题，以形式灵活的督查问效促进清廉单元标准化建设各项工作规范化开展，有效避免应付了事、弄虚作假等形式主义问题。三是要建立动态调整机制。建立由反腐败领域的专家学者、纪检监察机关、各清廉单元建设主管部门和市场监管部门等组成的委员会或协调机构，定期开展清廉单元标准化建设的调研与研讨，参与各类清廉单元建设标准的制定。四是要建立考核评估机制。以“四清”目标为总框架，在“5+N+1”指导性评价指标的基础上，借鉴“透明国际”组织的“全球清廉指数”，结合各地探索，如丽水市的基层政治生态评估、“清廉指数”等，建立与清廉单元建设标准相适应的考核评价机制。五是要建立结果运用机制。把清廉单元标准化建设列入党风廉政建设主体责任考核、党委政府目标考核等重要内容 。

（3）数智保障模块。一是要加强教育培训。建立清廉单元标准化建设的教育培训机制，组织相关单位、人员开展清廉单元建设标准体系的宣传、培训，确保其掌握标准化建设的内容和方法；同时，积极推动标準化建设内容纳入新时代纪检监察学科理论体系[3]。二是要加强理论研究。与院校开展合作，建立清廉建设标准化人才培养机制，支持开展清廉单元标准化建设相关研究，支持标准化专家和行业专家组建标准团队，打造专家智库，成立标准化技术委员会或分标委。三是要加强数字化监督。以数字化改革为牵引，以公权力大数据监督应用建设为抓手，推动数字化技术有机嵌入清廉单元标准化建设。

（4）文化保障模块。廉洁文化既是清廉建设的重要组成部分，又是清廉建设的引领、支撑和基础。要将廉洁文化作为基础保障，贯穿各领域单元清廉建设全过程各方面，制定廉洁文化建设相关标准。特别是要加强廉洁文化品牌的标准化建设，在“浙里清风”品牌的引领下，对其内涵、标准、标识（LOGO）等作出规范，形成统一的品牌、标准、标识，增强浙江廉洁文化的品牌辨识度和凝聚力。

5 结 语

推动清廉浙江建设全域深化，打造新时代清廉建设高地，离不开标准化工作的引导。本文以丽水市清廉村居的标准化建设为重点研究对象，采用文献研究、实例研究、比较研究、访谈研究等方法，以标准化的视角、理论、思维和工具，来审视清廉单元的标准化建设工作，从中总结经验，发现问题，并进行了初步的研究和探索。在此基础上，试定义了清廉建设、清廉单元和清廉单元标准化建设的概念，试提出了清廉单元标准化建设的目标、原则，试构建了包含通用标准、领域标准、保障标准的“1+3”标准体系，以期为全省乃至全国的清廉单元的标准化建设提供一定参考。

参考文献

汤国荣.文旅系统廉政风险的识别与防控体系建构[J].领导科学论坛，2021（6）：116-122.

霍修勇.基层党组织标准化建设：逻辑理路、实践局限与应然取向[J].理论导刊，2021（2）：35-41.

祁雪春.基层党组织标准化建设：逻辑理路、原则导向与实践方案[J].求实，2020（1）：16-26.

（责任编辑：张佩玉）