长三角地区公共服务发展情况研究

□ 戴安然 郭慧敏

2023 年是长三角一体化发展上升为国家战略五周年。五年来，长三角地区紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，经济联系日趋紧密、人员交流愈加频繁，基本公共服务便利共享水平持续提高，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。本文对长三角地区公共服务发展现状进行研究，分析其发展基础、成效和需关注的方面，为促进公共服务优质共享、缩小区域差距提供政策依据。

| 公共服务发展基础不断夯实

（一）综合实力持续增强，为公共服务发展奠定经济基础

“一极”①《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确长三角“一极三区一高地”战略定位，“一极”指全国发展强劲活跃增长极，“三区”指全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区，“一高地”指新时代改革开放新高地。地位更加巩固。在百年变局和世纪疫情交织叠加的背景下，2018—2022 年，长三角地区生产总值五年平均增长5.5%（按不变价格计算），增速高于同期全国5.2%的平均水平；社会消费品零售总额、固定资产投资和地方一般公共预算收入五年平均增速分别高于全国平均水平0.9 个、1.6 个和0.4 个百分点，全国发展强劲活跃增长极地位更加巩固。

经济实力更加凸显。2022 年，长三角三省一市国土面积仅占全国的4%，却承载了全国17%的人口，贡献了24%的国内生产总值、25%的社会消费品零售总额、26%的一般公共预算收入和36%的进出口总额。江苏、浙江地区生产总值持续居全国第2 位、第4 位，安徽首次跻身前十，上海居全国第11 位、直辖市第1 位。《2023 中国县域经济百强研究》显示，全国百强县中长三角地区占据42 席；全国54 个“千亿县”中长三角地区占据31 席，占比高达57%。

（二）跨省协同有序推进，为公共服务发展破除行政壁垒

“一网通办”高品质公共服务便利化持续推进。2019 年5 月，长三角“一网通办”正式上线。依托全国一体化政务服务平台公共支撑能力，持续推进跨区域业务协同，深化数据共享应用，助力长三角区域公共服务便利共享。截至2023 年4 月末，“一网通办”上线148 项服务，累计全程网办超过642.6 万件，实现身份证、驾驶证、行驶证等37 类高频电子证照共享互认，电子亮证超过1430.2万次，数据共享交换累计达8 亿条。

“一卡通用”促进跨区域公共服务便捷共享。2022 年10 月1 日起，长三角三省一市同步实施《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》，以社保卡为载体，实现交通出行、旅游观光、文化体验以及社会保障、医疗卫生、金融服务等领域一卡多用、跨省通用。

（三）交通便利程度提升，为公共服务发展提供关键支撑

“轨道上的长三角”稳步推进。2022 年末，长三角地区高速铁路运营里程达6668 公里，比2017 年末翻一番；铁路面积密度392 公里/万平方公里，比2017 年末增加98公里/万平方公里，里程和面积密度均居全国主要城市群之首，已建在建高铁覆盖区域内所有设区市。

高速公路更加通达。2022 年末，长三角地区高速公路里程达16649 公里，居全国主要城市群之首；高速公路面积密度466 公里/万平方公里，比2017 年末提高53公里/万平方公里。在2021 年实现高速公路陆域县县通的基础上，推动县城通比例达94%。2022 年，省际高速公路接口新增6 个，拓宽3 个，年末接口总数达33 个。

水路运输支撑力强。2022 年，长三角水路货运量达44.5 亿吨，占全国一半以上；港口货物吞吐量和集装箱吞吐量占全国比例分别达41%和38%，上海港集装箱吞吐量连续13 年居全球第一，宁波舟山港货物吞吐量连续14 年居全球第一。

|公共服务优质共享扎实推进

（一）幼有善育服务持续健全

大力健全完善托育服务体系，增加托育服务供给。发展托育服务是完善生育支持配套政策的关键举措，是促进人口长期均衡发展的基础性工程。2022 年末，上海市各类托育机构达到1277 个，是五年前的3.6 倍。2022 年，江苏、浙江、安徽比上年分别新增3 岁以下婴幼儿托位数4.0 万个、6.1 万个和5.4万个；截至2022 年末，每千人口拥有3 岁以下婴幼儿托位数分别为3.05 个、3.65 个和2.75 个，均高于全国平均水平（2.5 个），较好满足了婴幼儿家庭的托育需求。三省一市均已出台托育服务发展相关规划或方案，上海、江苏、浙江规划2025 年每千人口3 岁以下婴幼儿托位数达4.5 个，安徽为4.6 个。

（二）学有优教水平持续提高

初中等教育扎实推进。2022年末，长三角地区共有小学14500所，在校生1540.7 万人；初中7474 所，在校生720.8 万人；各类中等职业教育学校（不含技工学校）1016 所，在校生224.4 万人；普通高中2191 所，在校生360.9万人。

高等教育资源雄厚。2022 年末，长三角地区共有普通高等学校（含独立学院）466 所，其中本科院校224 所，高职（专科）242 所。“985 工程”学校8 所、“211 工程”学校24 所，与京津冀地区相近，大幅超过珠三角地区。上海、江苏、浙江、安徽高等教育毛入学率分别为78%、65%、66.3%和50%以上，均已达到高等教育普及化阶段。

（三）劳有所得保障持续加强

居民收入稳步增长。2022 年，上海、江苏、浙江、安徽居民人均可支配收入分别为79610 元、49862 元、60302 元和32745 元，比2018 年分别提升15427 元、11766元、14462 元和8761 元，年均名义增长率分别为6.2%、7.3%、7.5%和8.4%。分城乡看，三省一市农村居民人均可支配收入增速普遍高于城镇居民，城乡居民收入倍差持续缩小。

多层次社会保障覆盖面更广。截至2021 年末，长三角地区参加城镇职工养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别达到10015 万人、22359 万 人、5398 万 人、6898 万人、5691 万人；共有城乡低保对象357.3 万人，其中城市最低生活保障人数为61.3 万人，农村最低生活保障人数为296 万人。

（四）病有良医资源持续丰裕

医疗资源明显增加。长三角地区卫生技术人员数量由 2018 年末的161.6 万人增加到2022 年末的204.4 万人，其中执业（助理）医师数量由62.6 万人增加到79.7 万人，每千常住人口拥有执业（助理）医师数由2.78 人增加到3.36 人。医疗机构床位数由2018 年末的123 万张增加到2022 年末的156.3万张，每千人口拥有医疗机构床位数由5.77 张增加到6.6 张。

长三角卫生健康一体化持续推进。三省一市卫生健康委联合印发《长三角公共卫生安全防控协同专题组2022 年工作要点》，有序推进长三角职业健康合作等项目。异地就医实现“同城化”。截至2022 年末，长三角地区社保卡持卡人数已超过2.3 亿，电子卡持卡人数为1.3 亿。异地就医门诊费用直接结算41 个城市全覆盖，超过2.1 万家医疗机构和3.6 万家药店支持凭卡即时结算医保费用。

（五）老有康养体系持续完善

养老机构建设深度合作。2019年，三省一市民政部门签署推进长三角区域养老一体化合作备忘录，共同探索建立养老共建对接合作机制。2022 年末，长三角异地养老机构达108 家，核定床位数4.71万张。2021 年末，长三角地区提供住宿的民政机构中共有养老机构7449 个，养老机构床位合计123.2万张，占全国的比重分别为18.7%和24.6%；每万常住人口养老机构床位数52.1 张，比京津冀地区和全国平均水平分别多15.1 张和16.6 张。

居家养老建设各具特色。2022年末，上海市已建成社区养老服务综合体428 家、社区老年助餐服务场所1608 家；2022 年居家环境适老化改造6804 户。2022 年，江苏完成适老化改造3.6 万家，其中南京市依托养老机构为老年人提供家庭专业照料、远程监测等居家养老服务，已建设家庭养老床位8700余张。2022 年末，浙江累计建成居家养老服务中心1456 家、社区照料中心2.2 万家，实现乡镇（街道）和社区全覆盖；每万名老人拥有持证养老护理员22 人左右。安徽组织实施老年助餐服务暖民心行动，2022 年9 月末，已建成城乡社区老年食堂（助餐点）6228 个，服务老年人超450 万人次；建成村级养老服务站（农村幸福院）854个。

（六）文体设施建设持续推进

2022 年末，长三角地区共拥有公共图书馆377 个，文化馆360个，博物馆1182 个。2021 年，上海、江苏、浙江、安徽人均拥有公共图书馆藏量分别为3.30 册、1.31 册、1.62 册、0.62 册，比2018 年分别增加0.04 册、0.15 册、0.12 册、0.16册；每万人拥有公共图书馆建筑面积分别为177.9 平方米、191.0 平方米、238.9 平方米、104.0 平方米；2022 年人均体育场地面积分别为2.5 平方米、4.0 平方米、2.8 平方米、2.6 平方米。

| 需关注的方面

（一）经济基础和水平存在差异导致对公共服务的投入和保障不均衡

公共服务分布于各级政府的不同部门之中，不同省市之间、城乡之间的经济发展水平和财政收入水平存在差异，导致对公共服务的投入和保障不均衡，公共服务供给数量和质量具有一定分散性和不连贯性。从GDP 看，2022 年，长三角城市中，8 个城市地区生产总值超万亿元，11 个城市在5000 亿—10000 亿元，22 个城市在1000 亿—5000 亿元，规模最大的上海市（44653 亿元）是规模第二的苏州市（23958 亿元）的1.9 倍，是规模最小的黄山市（1002 亿元）的44 倍。从一般公共预算收入看，6个城市一般公共预算收入超1 千亿元，7 个城市在500 亿—1000 亿元，25 个城市在100 亿—500 亿元，3个城市在100 亿元以下，规模最大的上海市（7608 亿元）是规模第二的杭州市（2451 亿元）的3.1 倍，是规模最小的池州市（83 亿元）的92 倍。财政实力存在差异导致地方政府对公共服务的投入和保障不均衡，规模最大的上海市（9393亿元）是规模第二的苏州市（2589亿元）的3.6 倍，是规模最小的铜陵市（201 亿元）的47 倍。

（二）优质公共服务地域差距较大

教育资源差异较大，上海优势较为明显。从师资规模看，2021年，上海、江苏、浙江、安徽初中阶段教育生师比①生师比：是指学校专任教师数与折合在校学生数的比例。反映学校教育规模的大小、人力资源利用效率，也从一个侧面反映了学校办学质量。生师比越低，班级规模越小，教学质量越高。分别为10.80、11.85、12.24、13.50，高中阶段教育生师比分别为9.00、11.07、10.97、13.48，除安徽外均好于全国平均水平（12.64 和12.84），上海生师比优势较为明显。从幼儿园到普通高中各阶段的生均一般公共预算教育经费看，上海教育投入持续大幅领先其他三省及全国平均水平；安徽教育经费投入低于全国平均水平。

顶尖医疗服务集聚在核心城市。2022 年末，安徽、上海“每千人医疗机构床位数”分别为7.26张、7.01 张，分列长三角地区第一、第二；浙江、上海“每千人拥有执业(助理)医师数”分别为3.75 人、3.44 人，分列长三角地区第一、第二。上海在顶尖医疗水平、医疗服务质量上呈现较大优势，杭州、南京等省会城市医疗卫生资源集聚度普遍高于其他城市。

江苏、浙江养老机构建设略滞后于人口规模增长。2022 年末，安徽养老机构床位比2018 年末接近翻番，每万常住人口养老机构床位数由30.5 张增至61.7 张，从长三角地区第四跃居第一；而江苏养老机构及其床位数总量较2018 年末缓慢增长，浙江养老机构数量缓慢增长但床位数总量有所下降，常住人口却分别增加454 万人、803万人，导致江苏、浙江每万常住人口养老机构床位数分别比2018 年末略有增加、有所下降。

（三）区域公共服务共享共建、统一标准等深度一体化建设任重道远

长三角地区41 个城市行政隶属关系较为复杂，政策环境不一致，地区间协调难度大，资源要素在区域内自由流动和合理配置短时间内实现难度大，制约了区域公共服务一体化进程。如：区域间社会保险缴费和待遇政策存在较大差异，尚未完全实现基本医疗保险药品、诊疗项目、医疗服务设施三个目录的统一，在更广范围、更深领域推动医保待遇同城化方面还有较大提升空间。

| 对策建议

（一）以推动产业分工协同为着力点，带动长三角地区经济实力整体提升

紧紧围绕长三角地区“一极三区一高地”的战略定位和“创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享”的战略要求，打造世界级产业集群，共筑强劲活跃增长极。长三角地区应加强产业分工协同建设，形成分工合理、优势互补、各具特色的协调发展格局，全面提升长三角产业链供应链韧性和安全水平。部分地区要合理规划产业结构，通过激励措施承接和吸引其他城市转移出的产业和溢出资源，并做好承接产业的服务和配套工作，完善长三角产业生态链，形成良性循环。打造长三角地区高水平大学、科研院所、行业龙头企业产学研合作共同体，联合攻关关键核心技术，加强高水平科技供给，进一步提升长三角产业发展能级和核心竞争力。

（二）以创新公共服务业态模式为重要手段，增加长三角地区优质公共服务供给

发挥毗邻上海优势，充分利用好以上海为轴心的公共服务溢出效应，共享优质公共资源，增进民生福祉，不断提升长三角公共服务水平。养老方面，通过鼓励行业创新，推行长三角区域异地养老、候鸟式养老、疗养式养老、田园式养老等模式，增加以专业医疗、康复护理、康养、抗衰老健康服务为主的医养融合服务供给。深化省际毗邻区对接合作，加快推动长三角生态绿色康养基地建设，激发市场力量，支持养老服务企业品牌化、连锁化、规模化发展。医疗方面，通过组建医联体、合作办院、设立分院或专科联盟等形式，共享优质医疗资源。继续推动长三角区域一体化合作项目，如2019 年开业的瑞金医院无锡分院，该院临床科室学科带头人、执行主任等均由上海瑞金总院医疗专家及业务骨干担任，目前已有近400 名上海瑞金总院专家在无锡分院完成执业注册并定期开展诊疗活动。教育方面，依托上海、杭州、南京、合肥等地优质教育资源，探索跨区域教育资源共享、教育合作协调服务机制，通过缔结姊妹学校、加强信息和资源交流、交换有关教学资料、举行教学观摩研讨等方式，促进教育深度融合。创新集团化办学模式，打造教育新高地，如著名民办教育集团上海世外教育集团办学区域已辐射至上海、江苏、浙江等10 多个地区，管理宁波上海世界外国语学校、上海市临港实验中学等近50 所学校。

（三）以健全区域协调合作机制为根本路径，促进长三角地区治理深度一体化

长三角三省一市山水相连、习俗相近、文脉相通、人文相亲，具有区域协调合作的天然优势。要坚持共商合作机制，打破地区、行政的藩篱，在产业规划编制、行业标准制定、资源共建共享、人才队伍培养、联动宣传推广等方面深化合作，进一步推动长三角地区各行业信息互通、资质互认、资源共享，提高行业标准一致性、区域发展连结性、政策举措协同性。要进一步破除在就业创业、社会保障、执业资格等方面存在的人才流动障碍，进一步加大对高水平人才住房、教育、医疗等需求的政策倾斜，以更高水平的协同治理吸引各类人才在长三角地区安家乐业。