外汇领域重大决策部署落实情况审计方法与实践研究

杨奉宇

（中国人民银行通化市分行，吉林通化 134001）

外汇领域重大决策部署落实情况审计主要是指审计机关或审计部门就制定的一系列重大外汇管理政策措施和实际执行情况进行专项监督,以保证外汇领域重大决策部署得到有效执行，促进整个外汇领域良性运行和健康发展。主要功能是及时和不断地发现政策措施贯彻执行过程中存在的问题，提出整改和完善建议，预防政策偏离目标，保障政策顺利执行，提高政策运行绩效。究其根源，它的本质是政策跟踪绩效审计，也就是以政策为对象的持续性的绩效审计。

一、外汇领域开展重大决策部署落实情况审计的意义和目标

（一）外汇领域开展重大决策部署落实情况审计的意义

重大决策部署落实情况审计作为一种具有中国特色、符合我国审计发展实际状况需要的全过程审计方式，它能够克服传统审计被动、滞后、低效率等缺陷，及时发现和解决发展过程中的问题，有效避免资源浪费，提高执行率。重大决策部署落实情况审计以行政管理部门政策部署落实情况为审计对象，是行政机关作为政治机关为促进上级各项改革政策落实而授予审计机关或部门的一项新职权。

（二）外汇领域开展重大决策部署落实情况审计的目标

聚焦外汇管理中心工作。围绕中心、服务大局，推动外汇局各级机构重大决策部署落实见效，是新时代赋予审计部门的崇高使命，也是外汇局作为政治机关和宏观管理部门的职责所在。审计部门应自觉融入外汇局各级党委工作大局，统筹谋划审计项目，加强对重大决策部署落实情况的监督检查，积极发挥审计在服务国家治理中的基石和保障作用。

促进宏观政策落实到位。深入落实中央要求，依法全面履行监督职责，以促进中央政令畅通为抓手，以促进权力规范运行为重点，既及时反映和总结外汇局各级机构在贯彻落实重大决策部署中的经验做法，也深度曝光弄虚作假、隐瞒实情，以及不作为、慢作为、假作为等懒政怠政庸政问题，当好政策落实的“督查员”和经济发展的“助推器”,确保党中央政令畅通、令行禁止，保证重大政策措施落地见效，推动干部担当作为、干净干事。

推动政策措施调整完善。政策本身具有多元目标而且执行过程中包含许多无法控制的外在因素，因此一项政策执行之后所产生的效果可能符合政策制定者的初衷，也可能与其目标相背离。通过开展重大决策部署落实情况审计，及时反映政策落实过程中存在的突出矛盾和痛点、难点、堵点问题，深入分析原因，结合现有政策导向和未来政策走向，辩证评判政策措施本身的科学性、合理性和可操作性，从体制机制制度层面提出针对性的审计建议，促进政策制定者及时调整完善正在实施的政策，以便实现预期目标和更大的政策效果。

促进审计队伍人员转型。近年来，随着国内外经济、政治形势的变化，外汇局相关政策改革进入深水区，简政放权的同时，也在客观上要求外汇局审计工作人员尽快转变管理理念，将审计工作重心转移到重大决策部署落实情况上来。要牢固树立依法行政观念，使外汇执法人员能够自觉遵守法律、崇尚法律，竭力维护法律的尊严和权威。要提高政治站位，要站在国家利益层面对相关政策的落实进行积极助力，为外汇局树立良好的对外形象奠定基础。

二、外汇领域开展重大决策部署落实情况审计的难点

一是政策跟踪审计涉及单位多，沟通成本高。一般重大决策部署落实情况审计项目相较其他审计项目而言，诸如当地相关政府部门、金融机构、涉汇主体等与被审计单位相关联的单位会涉及多家，在出具调查问卷时都要根据不同主体性质情况单独出具。在审计过程中，需要与各部门进行沟通，特别是在一些样式表格的填写方面，经常要对每家单位进行了拜访，现场指导其填写。

二是政策跟踪审计需延伸调查单位多，并可能会涉及民营企业，审计难度大。在审计过程中，如需要延伸审计民营企业，有的并不能完全配合审计工作，可能会出现不接受审计人员的现场调查，不能及时提供相关审计资料等情况，增加了审计难度。

三是政策跟踪审计涉及政策文件较多，政策解读能力要求高。政策跟踪审计需要审计人员在较短时间内准确掌握各项相关政策文件的要求，对于审计人员理解政策、把握政策的能力要求较高。

四是政策跟踪审计需要团队配合，组织协调事项多。政策跟踪审计多为省、市、县联动项目，在审计过程总中如何更好地组织协调各审计组成员，如期完成审计项目，如何调动全体审计人员积极性，提高审计效率是贯穿政策跟踪审计全过程中的思考课题。

五是政策跟踪审计要服务领导决策，报告撰写立意高。作为审计人员，在审计中发现问题，既要从微观角度发现问题，更要运用宏观思维为如何推动政策更有效实施提供好的建议。

三、外汇领域重大决策部署落实情况审计存在的现状及问题

（一）审计风险比较大

落实情况差异比较大，我国不断大力推进外汇管理改革，不断优化和简政放权，增加跟踪审计工作的艰巨性。传统审计人员更擅长审查业务合规，理解和把握宏观政策的过程中缺乏前瞻性。审计工作利用被审计单位的上报数据及报告，这样跟踪审计就会存在片面性和局限性等缺点。综合上述情况，审计人员在审计过程中就会存在盲点，使审计风险由此增加，审计风险的可控性也会由此弱化。

（二）问题整改反馈的难度比较大

重大决策部署落实情况审计主要是通过检查问题，从而可以真正落实惠民利企政策，因此定期跟踪检查被审计单位的整改情况，可以更好地落实重大决策措施。重大决策部署落实情况审计应该具备时效性特征，要求审计人员把握时间，确定审计工作的重点，迅速核查重大决策部署的落实情况，因为审计对象比较多，又具有很强的持续性，再加上通常都是利用正式书面材料呈报审计报告，还需要公文流程的审核，这样就会产生时间差，无法突出跟踪审计的重点，导致反馈出现滞后性缺点。

（三）人力资源存在瓶颈限制

重大决策部署落实情况审计，具有“点多、面广、线长”等特点，加之时效性强，专业要求高，风险隐患大，对审计人员而言是一种严峻的挑战。落实政策措施的过程中，不仅要求审计人员具备扎实的外汇业务专业审计知识，还要了解相关的国家的大政方针、财经法律法规和计算机审计方法等。此外，由于普遍缺乏系统的研究方法和科学的分析技术，在面对内容新、范围广且具有较强时效性和连续性的重大决策部署落实情况审计任务时，政策研究能力不足的问题就显得较为突出。

四、重大决策部署落实情况审计应关注的重点

重大决策部署落实情况审计作为一种新兴的审计类型，在推进决策部署、精细化管理、预防惰政不作为等方面发挥着不可替代的作用。如何把握审计重点，有效提高审计效率，防范审计风险至关重要。在全面了解项目总体情况的基础上，应着力抓好“四个重点”，稳步推进项目实施工作。

（一）重点关注政策制定的目的性

重大决策部署落实情况是一个宏观概念，涉及内容广泛，层级繁多，专业性强。国家出台的各项政策措施是实施审计的依据，因此，跟踪监督检查政策落实情况，审计人员就必须认真组织学习，广泛收集与该项政策相关的文件资料，充分认识和把握国内外以及区域基本形势，了解政策措施出台的背景、内容、目标和评价标准，把握其中的重点内容和关键环节，从而切实领会政策精神，明确着力点，找准切入口。

（二）重点关注政策执行的到位度

政策需要多级部门分头贯彻执行，需要政府发挥支持保护作用，营造有利于发展的环境条件。因此，要加大对问题的揭示力度，重点检查政策执行过程中是否存在政策不落实、项目不落地，曲解政策，变相拖延不执行，或者搞变通打折扣，选择性执行、象征性执行，不作为、慢作为、乱作为等问题。

（三）重点关注政策执行的公平性

外汇领域落实重大决策部署是外汇局代表国家贯彻落实中央改革政策措施的最重要手段和途径。虽然有大量的惠民举措与便利化改革举措，但由于政策落实不科学不透明，具体操作不规范不严格，导致一些政策在执行过程中缺失公允，应该惠及的群众没有或是难以享受到改革发展的成果，极大的弱化了改革的效力。因此，在开展政策落实跟踪审计时，要以落实为主线，了解政策落地的各个节点，重点关注政策落地的时效性，是否存在等、靠、要惰政行为。

（四）重点关注政策执行的效益性

政策本身具有抽象性，金融机构与涉汇主体作为政策实施的主体，是政策效果的最大收益者。然而一些机构为追求政绩，在缺乏论证、违背客观规律的情况下，盲目施压金融机构强行推进一些政策落地，导致银企矛盾计划，造成负面舆情。因此，开展政策落实跟踪审计，一是要对照政策目标要求，从不同层面多角度分析政策落地效益，客观评价政策措施落实的执行进度和实际效果，是否达到预期的经济和社会效益。二是要关注政策本身有无先天性的瑕疵和缺陷，是否符合地方、市场主体实际，政策落实的评价标准是否因地制宜、因企，各地出台的配套措施是否切实可行，多个宏观政策之间的协调、衔接是否顺畅，揭示执行中存在的困难和偏差，为上级局补齐工作短板、堵塞制度漏洞提供依据和参考。

五、做好外汇领域重大决策部署落实情况审计的主要方法

开展外汇领域重大决策部署落实情况审计涉及面广、内容众多、情况复杂。为更好发挥建设性作用，审计机关要创新跟踪审计思路，在具体实务过程中灵活运用不同审计方法，从而提升工作效率，实现审计目标。

（一）创新实施方式，突出审计重点

对于一些面广量大的项目，可以采用“单位自查、整改落实、实地核查”的方式，审计部门在掌握总体情况的基础上，制定周密计划，通过综合分析和重点筛选，对具体项目或事项进行延伸审计或调查。例如在开展支持新冠肺炎疫情防控和经济发展工作部署落实情况跟踪审计时，先期向当地金融机构发放调查问卷，获取新冠肺炎疫情爆发以来各项外汇业务办理情况，了解疫情期间企业的用汇需求是否得到保障、绿色通道政策是否满足市场主体业务需要，有针对性地制订审计实施方案。在对被审计单位疫情期间简化和优化外汇管理行政许可与执法基础上，再对简化材料的外汇业务实施风险防控措施以及市场主体反馈成效进行现场核查，从而提高审计工作的科学性和精准度。

（二）更新知识结构，提升人员技能

对审计人员加强审前和审中培训，特别针对重大决策部署的目标、任务、措施、阶段性成效等进行培训；做好人才储备，积极引进法律、管理等相关学科的专业人才，集思广益，共同提高。组织审计人员认真学习外汇重大政策以及法律法规，全面提高审计人员的法律意识和依法审计能力。加强资源共享，及时收集梳理出台的重大政策措施，并分类整理，及时交流分享，使重大决策部署落实情况审计既能做到把握全局，又能突出重点和地方特色，逐步提升审计人员开展重大决策部署落实情况经验和综合分析能力。

（三）加强组织实施，优化资源配置

一是推进人力统筹。牢固树立审计“一盘棋”理念，抓好审计资源的统筹调配。既可以由上级审计机关统一组织实施审计，也可以强化与下级审计机关的联动协作，或者审计机关内部跨处室融合实施，不断完善“上审下”“交叉审”“一拖N”等多兵种、大兵团、合成式的审计组织模式，使有限的审计资源发挥最大效能。还可以充分利用社会审计、内部审计等资源，聘请有专业技术资质、有实际工作经验的协审人员，弥补审计力量的不足。同时，大力推动人民银行与外汇局部门之间协同配合，加强工作交流与沟通，如开展一些重大项目政策跟踪审计时，可以联合纪检、会计部门开展综合检查，形成监督合力，达到事半功倍的效果。二是推进项目统筹。科学谋划，将本级项目计划与上级计划、下级计划及时衔接，加强政策落实跟踪审计与其他专项审计的融合，多类型审计项目共同发力，做到项目同步安排、协同实施、成果共享，实现“一次进驻”“一审多项”“一审多果”“一审多用”，最大限度扩展覆盖面，有效提高审计工作质量。

（四）坚持刚柔并济，保护改革创新

开展政策落实跟踪审计是审计部门推动完善国家治理和改革发展的大胆探索和有力实践，在此过程中必然会遇到许多新情况和新问题。审计人员既要坚持原则、依法审计，严肃查处重大违纪违法、重大风险隐患、重大履职不到位等问题；也要坚持客观求实、实事求是，历史、辩证、客观地看待审计中遇到的问题，鼓励创新，宽容失败，按照“三个区分开来”原则，审慎作出结论和处理。以贸易投资便利化政策跟踪审计为例，审计人员在现场核查时发现，部分便利化政策并非是当地外汇局有主观“不推广”意愿，而是受区域涉外经济发展滞后以及企业自身管理不规范所限，银行在合理展业的情况下，难以找到合适的有资质企业去推进便利化业务的开展。另外，部分新设企业虽有便利化需求，但因成立时间短、企业管理的规范性尚有待改进，银行需要一段时间的持续跟踪监测评估。还有一些是因为辖区涉外业务体量小，涉外业务尚处于培育阶段，难以有效开展贸易投资便利化业务尝试。因此，审计部门在具体实施中，不可作“一刀切”式认定，而是要应从当地经济社会发展实际出发，突出地域特色，注意揭示越位、借位、缺位等问题，以促进令行禁止、政令畅通。