环保大数据赋能环保行政违法行为检察监督的路径构建

泉州市洛江区人民检察院课题组

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。随着我国工业化的发展进程，污染环境、破坏生态的现象屡见不鲜。当前，环保行政检察监督面临诸多的现实难题，利用环保大数据赋能环保行政违法行为检察监督是“健全数字检察制度体系，提升新时代法律监督质效”的必然要求。

一、环保大数据建设的重要意义及法治需求

生态环境部发布的《生态环境大数据建设总体方案》中指出，大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合。理论中，一般认为，生态环境大数据是为生态环保决策问题提供服务的大数据集、大数据技术和大数据应用的总称。①蒋洪强、卢亚灵、周思、杨勇：《生态环境大数据研究与应用进展》，载《中国环境管理》2019 年第6 期，第11～15 页。随着互联网与生态文明建设深度融合，全国各地区均在不同程度上构建了各种不同的生态环保大数据平台，包括了国家级、省级、市级，也包括了官方的、非官方的环保平台系统。

环保大数据平台注重公众服务体系建设，面向政府、企业、公众三方形成了有机的互动机制。企业可享受一站式服务，并通过一次性填报基础信息，让“信息多跑路，企业少跑腿”。人民群众则可以打开手机，随时随地获取水、大气、辐射等环境质量信息，还能对有关环境问题“一键投诉”，充分落实了便民利民的原则。对于现阶段我国的环境保护监督管理工作而言，推广环保大数据应用具有战略性意义。

第一，环保大数据为环保监督提供更为有力的技术保障。“环保大数据能够对生态环境预警能力实现提升。通过对环保大数据的获取和分析，能够预知生态环境的发展状况，这能够便于对生态环境的变化和自然灾害等情况提出应急预警①傅冰：《环保大数据及其在环境污染防治管理创新中的应用》，载《中小企业管理与科技》2021 年第30 期，第149～151 页。”，运用环保大数据，能够对环境质量控制、环评监管、排污许可管理、污水检测、大气检测、土壤调查等数据进行有效分类，为提升环保监管工作的质量和效率提供技术支撑。

第二，有利于提高环境监测工作的质量和效率。当前，各地政府部门的环保工作中，如何加快环境污染防治管理已成为首要任务，如何提高环境污染防治效率已成为首要难题。科学运用环保大数据，可以快速实现资源共享，减轻地方政府工作量，帮助局部经济欠发展地区避免污染情况加重，确保全国各地区环保监测工作高质量高效率实施。

第三，有利于促进现代化环保执法体系。“现代化执法体系的构建，离不开大数据运用这一核心基点②刘士清：《环保大数据在智慧环保监管领域的应用探究》，载《中国资源综合利用》2020 年第6 期，第28～30 页。”，我国各地方的环保性规范均达成了一致共识——以环保大数据为平台，探索构建非现场环境监管执法系统。只有跟上当前的技术革新，不断将在线监控、遥感、无人机、人工智能等技术手段融入有关部门的执法活动中，才能促进生态环境监管执法现代化、科学化与规范化。

同时，环保大数据平台建设也对当前的环保法治实践提出了相关要求。第一，需要加快物联网配套设备建设。要建立以信息传感集成和数字通信网络为基本方式，端、管、云三者有机结合为主要内容的物联网体系，为环保大数据平台配备终端传感、管道信息传输、云端管理与分析服务的基础设施。第二，需要加强生态环保人才队伍的建设。要强化环保法治人才教育，在环保执法领域培育德才兼备高素质人才。第三，需要实现数据共享基础机制。要着力于打破环保数据孤岛，合理配置数据归属权、数据使用权和共享管理权，打造安全可靠的跨部门数据共享模式。第四，需要牢牢把握环保法治中领导干部这个关键少数。在思想层面，应当培育管理者大数据思维，为环保法治建设注入新的血液，推动大数据赋能环保法治。

二、行政违法行为检察监督的现实困境

行政违法行为检察监督是指，人民检察院依据宪法与法律授予的职权，监督行政行为的合法性与合理性的一项制度。由于行政违法行为检察监督的法律依据模糊，针对此项职权的概念界定在学术界与实践中均有争议，现实中也面临着诸多难题。

一是法律空白是此项职权实施的一大阻碍。自2017 年《行政诉讼法》修改后，环保领域的行政检察监督职权虽然扩张至行政诉讼外，但目前其他的行政行为法以及环保部门法均缺少明确的检察监督职责规定，针对具体检察监督建议的启动程序也缺乏专门性规范。二是案源途径获取方式单一导致案源不足。行政违法行为检察监督的案源主要来自党委、人大、政府、上级人民检察院等机关，或者公民、法人和非法人组织等信访反映，检察机关主动获取的案源寥寥无几。目前我国检察院的环保行政违法行为检察监督工作主要“等”“靠”申诉人上门，不上门就无米下锅，因此存在案源渠道不畅通，办案数量和规模小的问题。三是检察监督的人员、专业、机制的力量不足。环境保护类案件具备颇强的专业属性，且相关科学技术以及法律法规的更新迭代速度快。相比普通案件，此类案件要求检察监督人员在生态环境保护领域具有充分的知识储备和精进的学习能力。目前该领域检察机关办案的工作机制存在结构性缺陷，专项的检察监督工作常常需要求助于第三方，监督工作的主动性、专业度不足。四是检察监督介入后的效果难以实际落地。“行政违法行为检察监督是程序性权力而非实体性权力，属于结果监督而非过程监督。检察权与行政权、审判权不同,它没有实体上的处分权,所作决定并无终局性①江国华、王磊：《行政违法行为的检察监督》，载《财经法学》2022 年第2 期，第88 页。”。行政违法行为检察监督是一种柔性的程序性法律监督方式，纵然有关机关被提出检察建议，但最终的决定权仍然归属于行政机关自身。

三、大数据赋能环保行政违法行为检察监督的路径构建

一是对环保大数据案源合法性的审查。国务院发布《促进大数据发展行动纲要的通知》和生态环境部发布的《生态环境大数据建设总体方案》，均展现了党和国家对于大数据在环保行政检察监督推广应用的积极态度。环保大数据赋能行政检察监督在基层实践中也已陆续进行试点，以陕西省人民检察院西安铁路运输分院为例，该检察院2022 年第三季度通过“一案三查、行刑衔接、关注网络媒体反映”等方式，注重运用官方数据平台，主动排查涉环境资源案件两项监督线索，逐步打破监督案件线索匮乏、被动监督等窘迫局面，具有良好的监督效果。因此实践表明，通过官方环保大数据平台获取的案源，不仅符合法律优先与法律保留原则，更具高效性、可靠性和安全性。

二是要制定标准化的程序和统一的监督规则。目前行政违法行为检察监督刚性太弱的本质原因即缺少直接的执法依据和具体的执法程序，由于缺少统一的监督规则与标准化的程序，各地的落实情况层次不齐，再加上近年来环保大数据的兴起，许多地方的环保领域的行政检察监督执行面临着无经验可采、无规则可依的尴尬局面，这也导致了部分地区环保行政检察监督名存实亡，因此相关部门应当尽快出台相关规范文件。制定标准化程序可考虑包括获得官方权威数据平台合作与授权，强化环保大数据平台操作培训，制定数据监督工作办法，及时寻找可疑线索，及时组织审查小组针对可疑数据进行初步分析审查，经初步审查，认为不涉及环保行政违法行为，终止案件审查，认为可能涉及环保行政违法行为，则根据实际情况可以采取访问调查、检察建议、公益诉讼等手段等内容。制定统一监督规则要明确检察机关运用环保大数据行政检察监督范围，明确相关行政检察监督工作开展的程序流程，规定相关行政检察监督反馈机制及期限，明确环保行政违法行为纠错与问责规定等。

三是要建立相关主管部门、环保组织、第三方机构与检察机关的的环保数据共享机制。“检察机关过去通过案卷移送等方式介入，不能第一时间及时掌握行政机关是否作出处罚及处罚结果等信息，无法提高监督的实效②寿樱、刘凤琪：《论完善环保领域“两法衔接”机制中的检察监督》，载《中国检察官》2021 年第15 期，第45～49 页。”。因此，为保证高质量高效率实施环境执法工作，提高环境保护执法能力，从而促进各区域治理能力与治理体系现代化，亟需充分发挥环保大数据平台效能，凝聚数字共享共识，共建多方主体协作沟通机制。其一要强化环境信息资源共享顶层设计。多年以来，受制于各方主体利益矛盾冲突和行政观念陈旧保守等因素，我国的环境信息资源共享的顶层设计与统筹规划存在明显缺陷，环保组织、第三方机构和行政机关的环境信息资源系统处在各自为政、自成体系、重叠繁杂的窘境。着眼于推进环保法治建设的大局，必须要设立多方联席会议并发挥其统筹协调作用，抓住实践中环境信息资源共享的关键问题，科学布局组织架构和管理体系，制定规范有序的信息共享顶层设计，合理调配环境信息资源开放、协同、交流、应用的结构体系。其二要加快建成环保大数据全国共享平台体系。生态环境作为社会体系重要一环，同经济、政治等有着紧密关联，然而目前各政府部门应用的专网网络业务以及政府内外网，实质上不仅阻碍了跨领域信息资源共享，还直接性导致了各主体环保信息资源孤岛化。因此要设立科学标准对环境信息资源进行分类，明晰相关业务范围、涉密级别和数据类型，制定科学可行的实施方案，规范有序地落实信息资源封闭垄断向数据开放共享的转变，搭建全国性的环保大数据共享平台体系。要构建国家国情省情环境信息资源库，推动环保大数据多领域、跨地域、越层级的优化整合，有效推动环保大数据赋能行政违法行为检察监督。其三畅通环境信息资源共享体制机制。在相关主管部门、环保组织、第三方机构、检察机关之间建立多领域、跨地域、越层级的环境信息资源共享机制，保障相关环保大数据的集成、权属、储存、公开、共享、安全各方面的统一与协调。数据质量是环境信息资源共享效能的前提保障，因此必须运用多源碰撞验证机制，制定可持续的环保大数据共享规划，并完善相关交换目录体系，提高数据的权威度和可靠度。其四为环境信息资源共享提供法律保障。要提升环境数据资源共享的法律意识，各方利益主体要杜绝“数据个体化，资源利益化，信息孤岛化”的错误理念，破除个体利益藩篱。在充分保障各方主体的合法权益的同时，要明确各方主体应承担的法律责任和义务，落实环境信息资源共享机制的法律保障。

四是要落实监督效果反馈机制。监督的目的在于纠正违法、取得实效，监督效果反馈机制是环保行政违法行为检察监督的重要一环。依靠环保大数据提供的技术支持，高频落实监督效果反馈机制具备了可能性，故检察机关应当充分运用环保大数据跟踪监督相关地区的环保行政违法行为，实现生态法治、环保“智”理。其一要找准工作定位，突出工作重点。检察机关在运用环保大数据进行行政违法行为检察监督过程中，应当把握“监督的再监督”的工作定位，抓准环保行政违法行为存在领域，明确检察监督重点，针对性发挥环保大数据功能，提高检察监督工作效率。其二要全面掌握信息，及时发现线索。要强化落实环境信息资源共享，形成环保大数据各大系统平台的共享联动机制，促进检察机关能够及时、全面掌握环保行政行为信息，及时发现可疑行政行为，为后续精准实施审查、纠错、问责等环节奠定检察监督基础。其三要明确监督事实，科学研判分析。明确监督事实是行政检察监督工作的生命线，直接影响行政检察监督工作的后续成效。要科学研判形势，注重运用环保大数据，动态监督全国性、地方性环保行政行为中的可疑之处，并且深入剖析个中缘由，把握关键和核心问题，为针对性提出纠错改正的检察建议提供科学依据。其四要督促纠错改正，落实监督成效。督促纠错改正是行政检察监督工作高质量发展的落脚点。环保大数据赋能检察机关落实行政违法行为监督，要注重构建多元矛盾纠纷解决机制，探索一套符合中国国情民情、具有中国特色的纠错改正方案，及时纠正环境污染与防治领域行政违法行为，落实行政检察监督成效。

五是要建立生态环保责任机制。有权必有责，问责作为一种督促手段，其本质目的在于“负责”，推动权力规范运行。行政违法行为检察监督权作为一种非实体性权力，在实践中往往存在刚性不足的问题，因此应当科学利用环保大数据与智慧环保平台中的相关资源，建立生态环保责任机制，及时纠正行政机关错误决策，并落实相关主体责任承担。首先，明责知责是前提。检察机关对相关环保行政违法行为提出的检察建议，应当充分展现科学研判的审查问责思路，保障相关责任主体明确责任、知悉义务，确保其日后依法履职，正确引领公众落实污染防治的生态法治目标，建设美丽中国。其次，履责尽责是关键。检察机关监督问责可以利用数据平台，形成环保行政违法行为问责系统公示，结合舆情手段督促相关行政机关履责尽责。但同时也要综合考量主客观因素，从实际出发，正确判断有关行政机关的执法行为，对于越权执法、执法失误、执法不严、怠于执法这些不同情况，不可“胡子眉毛一把抓”，要针对性地采用不同策略，促进行政机关履责尽责，实现司法效果、执法效果和社会效果的有机统一。最后，追责问责是手段。利用“检察监督+互联网”模式，巧妙运用各级官方环保大数据平台，对地方政府及下属部门纠错改正情况进行动态监督，对履责不力的行政机关实施精准问责，落实相关主体责任承担。