网络空间命运共同体视角下网络空间国际治理

翁 臻

一、数字技术对网络空间治理带来新挑战

信息技术的蓬勃发展，极大程度改变了全球人民的日常生活方式，这一领域的相关动向对各国的经济社会发展、安全与经济社会发展及全球治理体系都至关重要。2022 年8 月，国际法研究组织--国际法协会委托其法国分会发布了名为《国际法的数字挑战》的白皮书，白皮书是由指导委员会负责撰写，3 名法国学者担任指导委员会主席，此外的10 名委员分别来自美、英、中、波兰、南非等国。白皮书的撰写围绕数据、安全和人工智能三个议题展开，其中，现状部分介绍了三个议题的技术特性、现行国际法规则、共识性规制和争议性规制。但在一般国际法的充分性和有效性，国际法规则与网络空间的相关性，国际法规则如何解释和实施等方面还存在一定分歧和局限。这在很大程度上可以归因于参与国际谈判的数字强国和区域组织之间的文化差异。总体来看，白皮书有一些值得关注的亮点：“它大致勾勒了数字时代的技术问题与国际法问题全貌；辩证地看待新技术与国际法之间挑战与机遇并存的关系；清晰地梳理了共识性规则和争议性规则、现行规则和发展趋势，兼顾了共识与分歧、现在与未来、一般与特殊的关系；是数字时代国际法发展演变的阶段性成果，也是专家学者在数字时代国际规则进程中的又一积极贡献。”①黄志雄、罗旷怡：《论国际法的“数字化转型”——兼评<国际法的数字挑战>白皮书》，载《武汉大学法律评论》2023 年第3 期，第28 页。

网络空间是全球治理和国际规则制定的新兴领域，它既带来了机遇，也带来了挑战。一方面，网络空间不同于物理空间，使国际法规则和原则在管辖、适用和解释方面变得更为错综复杂；另一方面，网络空间的跨境快速发展给人类社会带来前所未有的预期。网络空间将各国紧密联系在一起，各国应当共同担负维护网络空间和平稳定发展的责任，保障国际社会在互联网领域的共同利益。网络空间命运共同体理论是网络空间治理的基石，笔者以该理论为视角对网络空间国际治理的现状进行梳理并提出网络空间国际治理的有效路径。

二、网络空间国际治理的现状

（一）“中国声音”得到认同

早在2010 年我国就开始关注网络空间治理问题，并提出“互联网主权”①2010 年中国国务院新闻办发布的《互联网白皮书》中提到，“中国政府认为，互联网是国家重要基础设施，中华人民共和国境内的互联网属于中国主权管辖范围，中国的互联网主权应受到尊重和维护。”的概念。2011 年中俄等国在联合国大会上提交的《信息安全国际行为准则》重申了“与网络相关的公共政策决策权是各国主权”的观点。2014 年习近平总书记在首届世界互联网大会中提出“尊重网络主权”。此后我国多次阐明了网络空间主权立场，明确了“网络主权包括了对内最高主权与对外的独立权，是基于一国对境内的网络设施、主体、行为及相关网络数据和信息等所享有的权利，主要包括独立权、平等权、管辖权（包括立法规制权、行政及司法管辖权）与防卫权四项。各国行使网络主权应遵守国际法一般原则和基本规则，切实履行国际法所规定的相关义务。主要包括以下四项：第一，不侵犯他国；第二，不得干涉他国内政；第三，审慎预防的义务；第四，保障义务。”②黄志雄等：《网络主权：理论与实践（3.0 版）》，https：//cn.wicinternet.org/2021-09/28/content_36222995.htm，访问时间：2022 年12月22 日。一直以来，以美国为首的西方网络大国为确立在网络空间的地位，提出网络空间具有全球公域性，将网络空间视为与公海、外层空间类似的国际空间，不为任何国家所支配，不属于国家主权内事务。③胡丽、齐爱民：《论“网络疆界”的形成与国家领网主权制度的建立》，载《法学论坛》2016 年第2 期，第60 页。自该学说产生以来各国在网络空间相关技术领域的发展程度参差不齐，将弱化国家主权作为全球网络空间治理的前提，实质上是强化了少数网络技术发达国家对网络空间的支配管理权，不仅加剧网络空间发展的不平衡，阻碍合理规则建构，也容易因为各国在网络空间发展的诉求不一致易带来潜在的冲突与隐患。④王爱玲、达妮莎：《坚持“网络主权”的中国声音及国际认同分析》，载《大连理工大学学报（社会科学版）》2020 年第6 期，第6 页。实际上，“网络空间主权说”和“网络全球公域说”是两种正在形成共识的网络空间治理路径。⑤See, Henning Lahmann: On the Politics and Ideologies of the Sovereignty Discourse in Cyberspace, Duke Journal of Comparative &International Law.2021.Vol 32:61,p.63.

早在2003 年，联合国就明确提出过网络空间主权的相关理念⑥参见联合国《日内瓦原则宣言》第49 条（a）款。，近年来，联合国相关专家组报告中多次确认了网络空间的国家主权。这表明网络空间主权的概念在联合国大会决议层面已被认可和接受。而在网络空间规则制定上有重要地位的《网络行动国际法塔林手册2.0 版》（以下简称为《塔林手册2.0 版本》）在开篇即提到国家主权原则适用于网络空间。⑦参见北约网络合作防御卓越中心特邀国际专家组编写，[美]迈克尔·施密特（Michael N.Schmitt）总主编：《网络行动国际法塔林手册2.0 版》，黄志雄等译，社会科学文献出版社2017 年版，第57 页。根据目前的实践情况来看，虽然大多数国家对网络空间的边界提出质疑，但基本都对网络空间主权的适用持肯定态度，并承认会产生法律后果。新西兰和芬兰在相关法律文件中确认了网络空间的国家主权，荷兰、德国肯定了网络主权原则是有约束力的国际法原则和规则；法国、俄罗斯确认了某些网络空间的行为可能构成对他国主权的侵犯；澳大利亚和伊朗也提出要保护网络空间的国家主权，欧盟、越南通过各种法律实践活动行使网络主权。①黄志雄等：《网络主权：理论与实践（4.0 版）》，https：//cn.wicinternet.org/2023-11/09/content_36955448.htm，访问时间：2023 年11月9 日。2019 年起世界互联网大会发布了由多元主体参与制定的关于网络主权理论与实践的文件。这些实践充分证明，主张网络空间主权的中国声音符合大多数国家的利益。

（二）《联合国打击网络犯罪公约》开启谈判进程

从国际立法上来看，全世界第一部制裁网络空间犯罪行为的公约是2001 年欧洲委员会的《网络犯罪公约》，该公约将网络非法进入、非法截取、干扰资料、干扰系统、设备滥用、计算机犯罪等9 种行为纳入刑法规制范围。时隔21 年，该公约的第二议定书已经于2022 年5 月开放签署与批准，主要关注将数字证据用于刑事司法和打击网络犯罪，包括打击在利用互联网进行的非法活动中虐待和剥削未成年人的行为。该公约作为首个制裁网络空间犯罪行为的公约具有里程碑式意义，也在实践中取得了一些成果，但其仍属于区域性公约。

近年来，全球网络犯罪高速增长，给预防和制裁带来了严峻挑战。究其原因主要是网络设备越来越普遍，犯罪成本较低；许多网络犯罪行为具有跨国性质，受害者数量较多；犯罪者利用技术手段逃避稽查；犯罪类型层出不穷。2022 年1 月，联合国大会正式启动《联合国打击网络犯罪公约（草案）》的谈判，这是联合国主导下首个网络国际公约谈判，目的是打击以犯罪为目的使用信息通信技术的行为，联合国专门设立了“打击网络犯罪公约特设政府间委员会”以全程推进该谈判。该草案最初是由中俄等国提交的，尽管参与谈判的国家在一些核心问题上仍存在分歧，但谈判的开启表明国际社会对于积极应对网络犯罪已经达成初步共识。目前，谈判正在稳步进行中，未来，该公约的缔结有望对国际网络空间治理产生一系列重要影响：首先，明确“为犯罪目的使用信息通信技术行为”的类型及其构成要件；其次，推动打击网络犯罪的跨国合作，包括电子取证、执法合作、司法协助等；再次，加强各国能力建设、技术援助和预防犯罪的相关机制。

（三）联合国“双轨制”框架下艰难前行

尽管《联合国打击网络犯罪公约》是联合国主导下的首个网络领域的国际公约谈判，但实际上，早在2004 年，联合国就成立了联合国信息安全政府专家组（即UNGGE，以下简称为“政府专家组”），期望从国际安全的角度来研究信息和电信领域的发展，但先后六届政府专家组仅取得了部分共识。②第一届（2004-2005 年）、第二届（2009-2010 年）、第三届（2012-2013 年）、第四届（2014-2015 年）、第五届（2016-2017 年）和第六届（2019-2021 年），首届与第五届未能达成共识报告。为使网络安全的谈判进程更加民主、包容和透明，2018 年在中俄等国的建议下，联合国大会决定于2019 年召集一个不限成员名额的工作组，继续推进应对国际信息安全领域现有和潜在威胁的合作措施。该工作组名为“国际安全背景下信息和电信领域发展开放式工作组”（即UN OEWG，以下简称为“开放式工作组”）。2021 年，开放式工作组通过了首届共识报告。2022 年，联合国大会通过第75/240 号决议，决定召集2021-2025 年开放式工作组，继续围绕制定国家负责任行为的规则、规范和原则及其实施方式等内容开展工作。该工作组于2022年7 月通过了最新的共识报告。

联合国框架下政府专家组和开放式工作组的“双轨制”，展现了多元主体的包容性，是网络空间的国际治理取得共识的新路径。但双轨制框架下达成共识亦是较为艰难的过程，毕竟这两个组织均隶属于联合国大会第一委员会，而非立法机构，其主要任务是讨论、制定相关领域的规范，努力通过积极的对话与协商达成共识，形成相关文件，为各国提供行动指南，为国际网络空间治理规则的建构指明方向，铺平道路。但是，目前达成的共识报告对各国成员国均无约束力，双轨制下进程艰难缓慢，尚未在网络空间国际治理方面取得突破性进展。①徐培喜：《解读联合国两份网络问题共识报告的五个视角》，载《中国信息安全》2021 年第9 期，第77 页。

（四）多方主体参与网络空间的国际治理

鉴于各国在网络空间治理存在较大的分歧，联合国框架下的政府间讨论难以发挥作用的情况下，政府以往的其他主体也开始参与到网络空间国际治理的进程中来。以下列举若干近年来比较有代表性的多元主体参与网络空间国际治理的例子：

2006 年，联合国通过决议设立了互联网治理论坛（IGF）。这是一个专门就互联网治理问题和技术发展等问题进行对话的全球多元利益相关方参与的开放性论坛，由联合国秘书长负责召集，参与方包括各国政府、企业、民间组织、智库等。2013 年，北约网络合作防御卓越中心委托国际专家组编写的《网络行动国际法塔林手册》（以下简称为《塔林手册》）正式发布，2017 年又发布了《塔林手册2.0 版本》，试图通过“专家造法”推动网络空间国际规则。虽然各国对于是否需要新的网络空间治理规则看法不一，但两版《塔林手册》的编纂积极影响不容质疑，通过不同国家的国际法学者的合作全面地对战时和平时网络空间国际法规则进行梳理编纂，有可能发挥事实上的“专家造法”作用，成为今后有关国家处理该问题的行动指南。②黄志雄：《网络空间国际规则制定的新趋向——基于<塔林手册2.0 版>的考察》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第1 期，第7 页。2017年，海牙战略研究中心与东西方研究所组建了全球网络空间发展委员会（GCSC），该机构囊括了来自美、印、中等国的前政府官员、企业和社会组织的代表以及网络安全专家。GCSC 就国家和非国家行为体的禁止性网络行动，建立相关透明程序，维护网络安全，阻止或不参与网络攻击等方面提出了维护网络空间稳定、保护互联网公共核心的4 项原则，8 条规范和6 个建议。2018 年，美国微软公司起草了《网络安全技术协议》，该协议获全球60 多家网络公司加盟。同年，西门子公司起草了《信任宪章》，得到来自北美、欧洲和日本等国家、地区的企业支持和签署。2021 年，国际电信联盟（ITU）首次发布了隐私计算技术领域的国际标准，该标准由中国蚂蚁集团、中国联通及之江实验室共同制定。此外，前文提及的“国际法的数字挑战”白皮书则是从事国际法研究的国际法协会对国际人道法、国际贸易法等国际法律规范在数字技术领域的现状及挑战、共识与分歧等进行梳理的成果。

当前网络空间国际治理已经形成了由政府、私营部门、社会团体和个人等多种行为主体构成的互动体系。政府之间的博弈则主要体现在经济和安全等政治性相对较高的领域；而非政府主体一般表现为学者、企业与行业等围绕网络空间国际法的特定问题集思广益，开展研究，提出主张。③郎平：《网络空间国际秩序的形成机制》，载《国际政治科学》2018 年第1 期，第33~34 页。

从当前网络空间国际治理的效果来看，虽然相关国际公约的谈判也已经逐步展开，多方主体积极参与到该领域治理中，但仍处于追求共识的初步阶段，进展比较缓慢。究其原因，主要是由于网络空间国际治理存在若干现实层面的困境。

三、网络空间国际治理的现实困境

（一）网络空间发展不平衡导致数字鸿沟

近年来，数字技术应用呈现急速增长，在防控信息、医疗咨询服务、网络教学、物资调配等领域，发挥了中流砥柱的作用。但网络空间的发展伴随着各国之间的竞争与博弈，许多国家更是想在数字技术应用领域抢占先机，无论是从教育、办公、生活各大领域的APP 网络使用量激增，也为网络硬件带来了极大考验。根据国际电信联盟（ITU）2022 年的统计报告显示，全球约80 亿人口中仍有约三分之一处于无法上网的状态，而发达国家与发展中国家之间、不同性别和年龄之间、城乡之间的互联网覆盖率也有较大差别。欧洲与北美国家使用互联网的人口比例达到八成，阿拉伯国家和亚太国家约占近七成，而非洲国家能够使用互联网的人口比例仅占四成。不发达国家的数字基础设施仍较为滞后，截至2021 年，不发达国家移动4G网络的覆盖率仅为一半左右，每百名居民中使用宽带网络的只有不到两名。在网络传输速度上，不发达国家也远落后于发达国家。①ITU：Measuring digital development： Facts and Figures,https：//www.itu.int/itu-d/reports/statistics,last visited on DEC 22,2022.技术发展迭代使得网络空间的变化日新月异，供需的不平衡导致各国的网络空间发展水平参差不齐。数字技术对如何进行有效监管、治理权责边界与数字流动等问题提出了更高的要求，但并非所有国家都有能力去独自面对这些问题。网络空间发展的不平衡势必加深各国之间的数字鸿沟，给治理带来更大的难度。

（二）传统国际法在网络空间治理领域作用有限

在网络空间遵守国际法是促进网络稳定和预防冲突的重要途径，国际法应当明确在网络空间中，哪些国家行为可以被接受，而哪些应受禁止。前文提及的UNGGE 第六届专家报告就明确承认国际人道法适用于武装冲突期间的网络行动，但是，对于诸如国际人道法中的“攻击”在网络背景下应如何定义，以及对民用数据的销毁或删除是否违反国际人道法等具体规范性内容仍存在分歧。②Michael Schmitt： The Sixth United Nations GGE and International Law in Cyberspace, https：//www.justsecurity.org/76864/the-si xth-united-nations-gge-and-international-law-in-cyberspace/, last vistied on DEC 22,2022.网络空间迭代速度极快，导致网络空间治理的理论发展落后于实践；对于亟需关注的关键信息基础设施安全、跨境数据保护、网络攻击溯源、惩治网络犯罪和网络恐怖主义等前沿问题，传统国际法几乎未有涉猎。因此就算国际社会已就网络空间治理适用国际法达成了所谓的原则性共识，但具体适用哪些国际法原则、规则可适用于网络空间，又应当如何适用于网络空间，仍需探讨。尽管传统国际法在面对网络空间时显得有些力不从心，但可以肯定的是，网络空间的发展势不可挡，为了适应发展的需求势必有一部分的必要规则和规范将先出现在某一个领域。③王贵国：《网络空间国际治理的规则及适用》，载《中国法律评论》2021 年第2 期，第23 页。

（三）治理规则主要呈碎片化且缺乏普遍共识

如上所述，相关方一定会推出相关的治理规则，但由于各国数字网络发展水平不一，在网络空间国际治理模式上就出现了“各说各话”的局面。各国之间的严重分歧和缺乏共识是全球网络空间治理面临的主要问题之一。有的国家主张制定专门的国际法律文件以规制网络空间活动，并期待就网络空间国际法适用达成普遍共识；另一些国家则认为，以现有的国际法规范辅以一些不具有强制约束力的文件就足以解决网络空间治理的主要问题。尽管联合国大会决议已经通过，但美国、欧盟坚持认为以现有网络犯罪公约作为打击网络犯罪全球标准足矣，否认在联合国框架内谈判达成一项新国际公约的必要性。联合国先后六次组建政府专家组，其中就有两届未能达成共识报告。2022 年爆发的俄乌冲突加大了各国对于国际人道法如何进一步适用于网络空间的关注，UNOEWG2021 年报告中明确了国际人道法仅适用于武装冲突局势，对于人道原则、必要性原则、相称性原则和区分原则如何适用于各国对通信技术的利用还需要进一步的研究，有关该议题的探讨却始终难以取得实质性的进展。④A/76/136：https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N20/378/93/PDF/N2037893.pdf?OpenElement,last vistied on Jan 22,2023.

最新的网络犯罪公约谈判进程更是凸显了各国在这一领域的重大分歧。首先，在网络空间治理的基本原则上，大部分发展中国家强调应当坚持主权平等和不干涉内政等国际法基本原则，要求参照之前国际公约的模式在首先明示保护国家主权，在之后的相关章节充分体现原则的应用即可。有些国家认为侵入性的网络犯罪制裁措施很可能导致人身自由、隐私、言论自由等基本权利遭到侵害，应当在整个公约内贯穿人权保护原则。还有国家还提出对弱势群体遭网络犯罪侵害予以特殊保护。其次，关于该公约的适用范围，各国均认可针对“计算机系统及数据”的犯罪应当纳入规制范围，但对是否应将利用网络技术实施的计算机犯罪纳入公约规制的范围，仍存在较大分歧。一些国家仅支持将儿童色情等极少数利用网络实施的传统犯罪纳入公约，并提出应该就可以纳入公约的、利用网络技术实施的犯罪提出具体标准。另一些国家认为信息通信技术不仅包括计算机、互联网，还包括移动通信网络、电视广播网络等，是否应当使用信息通信技术的概念以便将更多利用网络技术实施的犯罪行为纳入公约，并促进国际合作。①姜博谦、王渊洁：《2022 年度<联合国打击网络犯罪公约>谈判进展》，载《中国信息安全》2023 年第1 期，第70~72 页。此外，对于国际合作的范围是否仅限于刑事领域，个人数据保护、跨境数据流动方面是否需要制定标准作为明确拒绝国际合作的理由，还是由各国保留充分的自主权，也都是各国关注的问题；而如何建立跨境取证的具体司法合作方案，能否及时要求开展相关国际合作追回资产并返还给受害人等具体问题尚存在异议。②姜博谦、王渊洁：《2022 年度<联合国打击网络犯罪公约>谈判进展》，载《中国信息安全》2023 年第1 期，第70~72 页。

综上所述，数字技术带来的经济利益蔚为可观，而各国在许多重要问题上尚有分歧；若各国将重心放在争夺各种技术标准与应用规范规则制定权，而协同治理上，最终可能导致大多数国家的利益不能充分实现。各国的发展水平不一，如果不以网络空间命运共同体为理论导向，不仅可能阻碍网络空间治理领域的规则发展，还可能导致难以消弭的鸿沟与裂痕。

四、中国继续有效参与网络空间国际治理的实践路径

中国一直以来致力于积极参与网络空间相关规则制定，习近平总书记提出了网络空间治理的“四项原则”，构建网络空间命运共同体的“五点主张”。③构建网络空间命运共同体的四项原则包括尊重网络主权，维护安全和平，促进开放合作，构建良好秩序。五点主张分别是：1.加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；2.打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；3.推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；4.保障网络安全，促进有序发展；5.构建互联网治理体系，促进公平正义。中国政府近年来多次在相关会议上提出，各国在网络空间国际交流与合作中应坚持和平、主权、共治、普惠的基本原则，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。此外，中国政府还建议在联合国框架内成立开放式工作组，深度参与双轨制，自2014 至2022 年连续举办世界互联网大会。中国网络空间安全协会自2019 年至今已连续成功申办四届联合国互联网治理相关论坛。2022 年发布的白皮书围绕数字经济、网络安全、网络空间治理等介绍了中国贡献提出了中国主张。④2022 年11 月7 日，国务院新闻办公室发布的《携手共建网络空间命运共同体》白皮书中提到，构建网络空间命运共同体的中国贡献及构建更加紧密的网络空间命运共同体的中国主张。目前，在联合国框架下达成的共识基本符合我国一贯主张的维护网络空间和平的理念，但是在治理主体、治理边界、治理方法等基础性问题方面还有待明确。笔者认为，应当正视纷繁复杂的网络空间治理局面，以网络空间命运共同体为理论基地，继续运用“中国智慧”提供“中国方案”。

（一）推动共识，加快构建网络空间命运共同体

1.网络空间主权是构建网络空间命运共同体的前提

网络空间主权就是要确保各国拥有网络发展、治理体系和公共政策的对内独立权，平等参与网络空间国际治理和规则制定的权利，通过立法、行政和司法手段保障的管辖权，以及抵御外来风险和侵犯的防卫权。只有保障主权才有可能通过平等协商合作在国家之间建立有效的对话与协商机制，共同建设网络空间的命运共同体。网络空间中各国看似独立却又血肉相连，网络空间命运共同体的构建与完善是保障维护各国网络主权的有效路径。国内已有些学者提出“领网”概念，认为“主权国家在领网范围内具有最高权力，这一权力主要涉及到对信息基础设施和相应的网络空间的有效管辖，依法构建相应的网络秩序，保障网民的合法权益，维护国家利益与国家安全。”⑤陈星：《论网络空间主权的理论基础与中国方案》，载《甘肃社会科学》2022 年第3 期，第115 页。

“一时胜负在于力，千秋胜负在于理。”在网络空间发展不平衡的加剧，坚持人类命运共同体思想，倡导网络空间命运共同体理念下和平利用网络空间领域，不能随意将传统国际法粗暴挪至网络空间治理领域，网络空间作为独立空间与领域，需要建立完善独立的相关规则，更好地厘清网络主权权力运用的具体内容，在各国相互尊重的基础上，为保障网络空间和平发展，通过平等参与网络空间治理，构建网络空间的新秩序。①陈星：《论网络空间主权的理论基础与中国方案》，载《甘肃社会科学》2022 年第3 期，第118 页。

2.对外积极拓展数字合作交流

网络空间作为独立空间与领域，需要建立健全独立的规则，而网络空间主权的独立性，是指各国相互尊重网络空间主权的基础上，为保障网络空间和平发展，通过平等参与网络空间治理，构建网络空间的新秩序。近年来，中国与阿拉伯国家联盟、东盟、金砖国家等在数字领域进行多次政府间对话、合作，在区域框架下参与签署相关文件②主要包括《中阿数据安全合作倡议》《上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言》《上海合作组织成员国元首关于共同打击国际恐怖主义的声明》等。，推动各成员国开展数字合作、共同打击包括网络恐怖主义在内的恐怖主义等。借助“一带一路”、区域性组织合作等契机，积极开展双边或多边合作，形成具有法律效力的双边或多边协定，能够有效拓展网络空间治理的共同伙伴数量和范围，是提升我国在网络空间治理话语权的重要路径。在网络空间互帮互助，坚持对话不对抗，完善数字基础设施的建设，促进数字经济快速发展，缩小各国的数字鸿沟，以网络空间命运共同体推动人类命运共同体的伟大实践。

从专家对话层面看，《塔林手册2.0 版本》的制定邀请了来自中国武汉大学的黄志雄教授参与；他亦参与了前述的数字白皮书的编纂。近年来其率领的师生团队将网络空间治理领域的最新信息和研究成果发布至微信公众号“网络空间国际法前沿”，为国内学者参与网络空间治理的研究提供了重要参考。2022 年IGF领导小组中有来自清华大学薛澜教授的身影。ITU 技术标准的制定也有我国企业的参与。可以说，我国学者和企业在重点平台和热点领域的参与越来越多，这也从一个侧面反映了我国对国际网络空间治理的积极参与。然而网络空间治理领域覆盖面广，需要拓展更多的理论对话与实践合作。尤其对于全球网络空间的治理情况梳理及研究，应当全面而客观，认清在网络空间领域治理许多的选择上各国还存在分歧的事实，对待分歧应当坚定立场，积极表达合理的意见，展现平等包容的大国风范；促进开放合作是构建网络空间命运共同体的基本原则之一，③参见世界互联网大会组委会发布的《携手构建网络空间命运共同体》概念文件，https：//cn.wicinternet.org/2019-10/16/content_3620 9455.htm。访问时间：2022 年12 月22 日。及时共享信息与对话交流，能够促进各国更好地共同维护网络空间的良好秩序。事实证明，许多国家都在关注中国在网络空间治理的建设与研究，而中国在网络空间治理问题上发出的声音也得到了一定认同，今后我国应当继续深度参与并积极推进网络空间国际治理中的国际协作，加强机制建设，分享最佳做法，共同应对网络空间当前和未来的各种威胁。

（二）正视多方主体参与治理下软法的作用

“国际法上的不同价值追求，共同作用和相互影响，推动着国际社会的全面发展。”④赵勇：《国际法发展新趋势与非政府组织的参与》，载《海峡法学》2019 年第4 期，第51 页。近年国际法治理中，各国很难就一些领域问题达成共识，花费时间精力但却毫无起色，一定程度上促进了软法的发展。“凡是在目的和性质上能够看出没有实施意愿、没有实施资格、没有实施可能的国际规范性文件均属于软法”，包括但不限于“两个以上国家做出的政治宣言、政府间国际组织做出的建议和决议、相关行为体制定的以技术规程、示范法等方式出现的行为准则”。⑤何志鹏著：《国际法治论》，北京大学出版社2016 年版，第398 页。在当前的网络空间国际治理中，软法主要表现为单方或多方机制下形成的报告、文件或出版物。但由于参与治理的多方主体利益方向并不一致，软法的大量产生不仅无法提升规制效率，反而可能导致网络空间治理规范趋于碎片化。此外，软法在实体内容与制定程序方面的正当性也有待拷问。如前文所述，全球网络空间发展委员会提出的有关维护网络空间稳定的原则、规则和建议，表面强调运用多利益相关方模式以大多数国家利益来推动规则的制定，其实其背后主要是西方大国来主导推动，忽略了国家网络主权，片面追求公平性，忽略了国家安全，现阶段规范实用性较弱。①郭丰、林梓瀚、胡正坤：《基于全球网络空间稳定进程的国际软法建构与演变》，载《信息通信技术与政策》2020 年第6 期，第65 页。此外，非正式规范的形成更可能为相关利益团体所左右；由此产生的带有利益倾向的规则对于以平等、公正、开放为诉求的网络治理领域而言可能是一种阻碍。

在网络空间领域建章立制，尤其涉及技术准则时，先制定软法再适时上升为正式法律，可能是一种效率较高的做法。尽管不是正式的国际法渊源，但软法对于全球网络空间治理实践具有实实在在的影响，应当肯定其在平等、公开、透明环境下的积极作用。2020 年联合国发布的《数字合作路线图》指出：“数字合作是众多利益相关方的努力，各国政府仍处于核心地位，但私营部门、技术企业、民间团体和其他利益相关方的参与也至关重要。若要作出切实有效的决议和政策，从一开始就必须与私营部门、技术界和民间团体互动协作。”②Report of the Secretary-General Roadmap for Digital Cooperation： https：//www.un.org/techenvoy/sites/www.un.org.techenvoy/files/general/Roadmap_for_Digital_Cooperation_9June.pdf, last vistied on Jan 22, 2023.因此，在未来的国际网络空间治理实践中，我国应当鼓励和支持更多的互联网企业走出去，积极参与相关行业国际标准的制定；学界、智库、行业协会等也应当主动参与其中，建言献策。

（三）保持在联合国框架下达成有效共识

以现有的国际法辅以不具有约束力的规范无法有效解决网络空间治理的主要问题，且已经造成该领域内各国自说自话的局面。制定统一的国际法规范是必要的。而在联合国的框架下，以专家组和工作组的共识报告为基础，就某一领域达成共识，后再上升国家行为的相关准则，这样的步伐显得踏实稳重许多。③耿召：《政府间国际组织在网络空间规治中的作用：以联合国为例》，载《国际观察》2022 年第4 期，第127~129 页。

1.最大限度发挥双轨制的作用

在联合国框架下构建全球多边合作的网络空间治理国际规则，是践行构建命运共同体的重要宗旨。虽然双轨制艰难前行的过程中面临的挑战依然严峻，但不可否认的是这一机制在网络空间治理的积极作用。中国作为网络大国，能够为支持联合国讨论和处理网络空间治理问题提供强大的后盾；应当始终坚持信息技术的使用应遵循国际法基本原则，不遗余力地维护和促进全球网络空间的和平与发展；应当在联合国框架内考察网络空间现状问题，并积极探讨各项具体应对之策，以建设性的态度继续积极参与双轨制的专家组工作，扭转网络空间各说各话、各自为阵的现状；充分利用双轨制了解最新的技术发展，主动出击，在数据治理、人工智能治理等新兴领域倡导新议题的讨论研究，掌握新兴领域规则的创制权和话语权；④刘金河、杨乐：《联合国框架下双轨制进程的博弈焦点与发展趋势》，载《中国信息安全》2021 年第9 期，第84 页。着眼未来最大限度地利用新技术带来的机会，把握将网络空间命运共同体理论付诸实践的大好机会。

2.努力推动《联合国打击网络犯罪公约》谈判进程

目前全球安全漏洞、数据泄露、网络诈骗、勒索病毒等网络犯罪滋生蔓延速度极快，已成为各国面临的共同威胁；《联合国打击网络犯罪公约（草案）》能够进入谈判环节也充分说明各国在这一问题上谋求共识度的迫切性和协力打击网络犯罪的意愿。一些起初对公约并不看好的国家，也慢慢改变态度，参与到了提案的讨论和谈判中来。公约草案的基本框架业已形成，这是在网络空间国际治理上的重大突破口，我国应当密切留意其发展动向，并把握以下原则：（1）坚持在联合国主持下进行公约谈判。联合国在跨国犯罪方面通过立法实践和司法实践积累了较为丰富的经验，是缔结公约的最佳协商机制。（2）坚持维护网络主权原则，不盲目扩大管辖权。发挥网络主权原则在这一领域的根本性作用，打击为犯罪目的跨越国界的使用信息和通信技术行为亦应该在现行国际法的基本法律框架内进行，不应超出必要限度。（3）完善“网络犯罪”的界定。除传统计算机系统的犯罪之外，公约还应适用于主要通过使用互联网和信息技术实施的犯罪，以及协助和准备实施此类犯罪的活动。（4）尊重网络主权基础上，构建打击网络犯罪的国际刑事司法协助新体系，国际执法合作的新机制。“就有关打击网络犯罪司法协助、警务执法合作进行更有针对性的制度创新，以提升网络犯罪执法和司法的效能。”①赵永琛：《〈联合国打击网络犯罪公约〉的制定问题研究》，载《武大国际法评论》2022 年第5 期，第14~17 页。充分理解和尊重不同国家网络犯罪刑事立法和司法制度的差异。目前公约谈判尚在进行中，应保持审慎乐观的态度，拭目以待这将成为包含国际刑事实体法、国际刑事程序法、国际网络执法合作法等内容的第一部打击网络犯罪的全球公约。②赵永琛：《〈联合国打击网络犯罪公约〉的制定问题研究》，载《武大国际法评论》2022 年第5 期，第19 页。

（四）加快建设网络强国，完善数字中国法治保障

根据国家统计局2021 年数据显示，我国互联网上网人数已经突破10 亿人，成为了“网络大国”，加快建设网络强国应从增强关键网络技术基础设施建设入手，针对农村偏远地区的网络技术基础设施建设，强化关键信息基础设施安全防护能力建设，增强监管能力。

网络强国还必须依靠依法治网，加强互联网平台的治理，优化数据资源利用，防范数字技术带来的法律风险。自2017 年《网络安全法》施行以来，我国陆续出台了一系列保障网络空间安全、监管网络空间治理的法律法规，为国内网络治理提供了安全保障，亦明确了国内法网络治理的边界。有学者指出，网络领域的立法可适度超前，即并不是在某一类网上行为累积了足够经验后才开展网络立法，而是践行开拓性思维，持续地加速或提升网络法的建设，以积极引导网络强国、数字中国的建设。③刘品新著：《网络法：原理、案例与规则》，中国人民大学出版社2021 年版，第25 页。对目前处于规制空白地带、灰色地带的领域问题，应当加紧展开学术研究和实践探索。应当充分重视国内法与国际法的衔接，密切关注相关公约的谈判进程，对谈判中的关键问题及时跟进研究。如前文所述，在国际法层面，《网络犯罪公约（草案）》谈判中各国对于数据跨境流动的相关问题还存在分歧，而在国内法层面，“数据跨境流动不仅与数字经济发展的经济利益相关，更与个人数据权利保护、国家安全等非经济利益密切关联，涉及到如何深化个人数据权利保护和促进数字经济发展法律制度的研究”，④许清婷、陈明添：《数据流动豁免主体研究》，载《海峡法学》2022 年第3 期，第56 页。因此，研究跨境数据流动的法律制度对网络空间治理可谓一举多得，不仅能够填补国内法的空白，完善数字中国的法治保障，亦可以给公约谈判提供新的思路。

网络空间的治理亟需高质量复合型法治人才。2023 年中共中央办公厅、国务院办公厅共同发文强调了“培养高质量复合型法治人才，加快培养具有国际视野，精通国际法、国别法的涉外法治紧缺人才。”⑤2023 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》。网络空间治理涉及跨学科的信息技术、网络安全、法学、外语等综合性专业人才，培养具有法律知识和技术能力的专业人才梯队，对标相关行业应用型人才的需求，优化“数字中国”的网络空间综合性治理人才队伍建设，能够赋予数字中国更有力量的法治保障。

五、结语

党的二十大报告指出“构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在。”“网络空间命运共同体”是“人类命运共同体”在网络空间的逻辑延伸，是网络空间治理的重要理论基石。各国应当以尊重网络主权为前提，以加快构建网络空间命运共同体为目标，以互信为基础共同探究相关规则的空间，积极参与国际网络空间治理。中国将继续推动开放、多元、平等的网络空间治理管理机制，积极谋求国际共识，疏通信息技术的丝绸之路，为构建网络空间秩序贡献中国方案。