“一国两制”台湾方案中台湾地区政权组织形式构建的两个面向及其实现

周叶中，徐 莹

习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40 周年纪念大会上提出探索“一国两制”台湾方案（以下简称为“两制”台湾方案）的对台工作新理念。他明确指出：“在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，和平统一后，台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。”①习近平著：《习近平谈治国理政（第三卷）》，外文出版社2020 年版，第406 页。台湾地区政权组织形式决定着台湾公权力机关及其相互关系，为规范台湾地区公权力行使、保障台湾同胞基本权利明确重要制度依据。由于两岸长期处于对立、隔绝状态，台湾地区政权组织形式一直以所谓“中央政府体制”的形态运作，对两岸关系和平发展和祖国完全统一造成较大负面影响。在这种情况下，我们必须深入思考和认识台湾地区政权组织形式对于维护国家统一的重要意义，并通过对规范文本和政治实践的分析，释出统一后台湾地区政权组织形式的构建面向，以期为进一步探索“两制”台湾方案提供智力支持。

一、台湾地区现行政权组织形式构建面向的释出

从权力结构设计来看，台湾地区现行政权组织形式应归类为“半总统制”。但考察台湾地区自“宪政改革”以来的政治实践，台湾的权力机关及其相互关系却呈现出“总统制”的主要特征。这种规范设计和实际运作间的差异，不仅是当前台湾政治体制存在的主要问题，更是我们构建统一后台湾地区政权组织形式必须重点关注和解决的理论问题。

（一）台湾地区现行政权组织形式的权力结构设计

尽管宪法学界目前尚未就半总统制的概念达成明确共识，①苏子乔：《哪一种半总统制？——概念界定争议的厘清》，载《东吴政治学报》2011 年第4 期，第6 页。但一般而言，半总统制应包含如下构成要件：（1）总统由直选产生；（2）总统拥有相当的权力；（3）存在受国会信任的总理与内阁，与总统共同行使行政权力。②Maurice.Duverger, A new political system model： Semi-presidential government, European Journal of Political Research,Vol.8：2,p.166(1980).上述构成要件若从权力结构角度分析，则半总统制应形成一种二元行政权力结构，组成此结构的行政机关分别与立法机关保持独立和负责两种关系。从规范层面来看，台湾地区现行政权组织形式基本符合“半总统制”的构成要件。

一方面，从行政权力的配置来看，“总统”与“行政院院长”构成独特的二元行政权力结构。国家权力中最为关键的便是行政权，因此行政权的掌控和负责可以被用于界定不同的政治体制。③沈有忠、吴玉山主编：《权力在哪里？从多个角度看半总统制》，五南图书出版股份有限公司2012 年版，第1 页。半总统制与总统制、内阁制的最大区别在于，半总统制设定了两个不同主体分享行政权，而总统制和内阁制下行政权的行使主体具有单一性。因此，是否具备二元行政权力结构，是我们判断一个政权组织形式应否归类为半总统制的核心标准。考察台湾地区“宪法”及其增修条文可知，“总统”和“行政院院长”及其领导的“行政院”共同行使台湾的行政权力。其中，“总统”名义上享有的权力有限，主要包括官员提名权、紧急命令发布权、“国家安全大政方针决定权”和“覆议核可权”等，且这些权力大多是“特定、被动与紧急的行政权”，④汤德宗著：《权力分立新论卷一宪法结构与动态平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第36 页。其行使须经“行政院院长”副署或“立法院”同意、追认才能生效；“行政院”名义上则是台湾地区最高行政机关，其职权范围涵盖政策制定、预算案研拟、对外交流等一般性行政事务。因此，台湾地区“半总统制”下的行政权力配置表现为“行政院院长”及其领导的“行政院”掌握一般性行政权力、“总统”在一般性行政权力外行使特定行政权力的独特二元结构。

另一方面，从行政和立法关系来看，存在一个相对独立的“总统”和应向立法机关负责的“行政院院长”及“行政院”。半总统制是一种“兼容并蓄”的政权组织形式，其权力结构设计兼具总统制和内阁制的特征。就总统和国会的关系而言，总统和国会都由直接选举产生，各自具有独立的正当性来源且互不隶属，因而半总统制下总统和国会的关系呈现出总统制的典型特征，甚至有学者将“总统独立于国会”视为半总统制的必备要素；⑤See Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering ：An Inquiry Into Structures, Incentives, and Outcomes, Macmillan Press,1994,p.131-132.就总理和内阁同国会的关系而言，总理和内阁须向国会负责，国会有权否决政府提出的施政纲领和政策，或通过对内阁的不信任案，迫使总理请辞，因而半总统制下总理和内阁同国会的关系具有内阁制的典型特征。台湾地区自“宪政改革”后，其行政和立法关系已具备半总统制的权力结构特点，主要表现在以下几个方面：其一，明确“总统”由“中华民国自由地区全体人民直接选举之”，赋予“总统”相对独立的“民主正当性”；其二，废除“国民大会”，确立“立法院”“单一国会”地位，使“总统”无需再向立法机关负责；其三，建立“行政院”向“立法院”负责机制，“立委”不仅有质询“行政院院长及行政院各部会首长”之权，且经三分之一以上“立委”联署，得对“行政院院长”提出不信任案。若经“二分之一”以上“立法委员”赞成，则“行政院院长”应于十日内提出辞职。因此，仅从规范文本检视，台湾地区已经建构起“总统”独立于立法机关、“行政院院长”及“行政院”应向立法机关负责的一套行政和立法关系。

（二）台湾地区现行政权组织形式的“总统制”运作

自“宪政改革”以来，台湾地区政权组织形式在实际运作中一直呈现“总统”主导行政之局面。这不仅与台湾地区“宪法”及其增修条文确立的二元行政结构相去甚远，而且引发两岸学界对台湾地区政权组织形式类型的争论。有学者依据Shugart 和Carey 的“二分法”①Shugart 和Carey 认为，“半总统制”强调的是在总统制和内阁制之间的“交替”，而非暗示一种存在于总统制和议会制之间的“中间”政体，因此半总统制这一概念本身就是具有误导性的。基于上述认知，他们依据总统和总理的权力对比，提出“总理—总统制”和“总统—国会制”两个概念，前者由总理主导行政，后者则由总统主导行政。See Matthew S.Shugart&John M.Carey,Presidents and Assemblies：Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge University Press,1992,p.23-24.，将台湾地区政权组织形式界定为“总统—国会制”；②参见王业立：《我国宪政运作的回顾与前瞻》，财团法人“国家”政策研究基金会“宪政民主的成长与挑战”学术研讨会论文，2006年4 月30 日于台北。还有学者认为，台湾地区政权组织形式实质上是以总统为行政核心的“总统制”；③汤德宗著：《权力分立新论卷一宪法结构与动态平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第38 页。甚至有学者提出，台湾地区现行政权组织形式既不是“半总统制”，也不是“总统制”，而是界于“总统制”与“半总统制”之间的独特体制。④王英津：《台湾地区政权组织形式的演变：路径、特点及走向》，载《新视野》2011 年第4 期，第82 页。本文认为，台湾地区政权组织形式虽然在规范层面表现为“半总统制”，但在实际运作中却朝着“总统制”方向发展。

一方面，在实际政治运作中，“总统”通过不断扩权成为台湾的决策中心，二元行政权力结构名存实亡。半总统制的二元行政权力结构在理论上必然会导致政治体制的“两轨制”运作。简单来说，当直选总统基于同国会多数分属不同政党或自我谦抑等原因，使总理主导行政权行使并向立法机关负责时，半总统制将转移到内阁制的政治轨道上运作；当直选总统所属政党与国会多数保持一致时，半总统制则更有可能朝向总统制的政治轨道发展。考察台湾地区自“宪政改革”以来的政治体制运作可知，台湾地区现行政权组织形式始终在“总统制”的政治轨道上发展，从未真正实现过政治体制的“换轨”。造成这一现象的原因很多，其中之一是“总统”无需“立法院”同意即可提名“行政院院长”的制度设计。台湾地区第四个“宪法”增修条文规定，“行政院院长”由“总统”任命之，这意味着，“总统”享有完全的“行政院院长”任命权。在实践中，“总统”甚至可以透过党内机制或体制外途径等，进一步掌握“行政院院长”的免职权。因此，“总统”不仅有充分的动力任命与自己同属一个政党的“行政院院长”，以便贯彻所属政党的施政理念，而且能够以较低成本结束“左右共治”情形，使政治体制重回“总统制”轨道。在这种情况下，“行政院院长”实际上沦为“总统”的附庸，“行政院”退而成为“总统”决策的执行机构，台湾地区名义上存在两个行使行政权的主体，现实却是“总统”独揽行政大权。基于上述认知，我们判断，台湾地区现行政权组织形式在较长一段时间内将持续在“总统制”轨道上运作。

另一方面，“立法院”难以形成对“行政院院长”的有效制约，行政机关缺乏向立法机关负责的动力。“半总统制”下的总理和内阁既应向立法机关负责，又应在一定程度上获得总统信任，因而具有“双重信任”之特征。⑤吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司2005 年版，第115 页。但实践中，台湾地区“行政院院长”及其领导的“行政院”往往倾向于对“总统”而非“立法院”负责，使台湾地区的行政和立法关系几乎完全遵循“总统制”的权力结构设计。造成这一现象的原因有二：其一，“总统”享有完全的“行政院院长”任命权，无需“立法院”同意，因而“行政院院长”的政治生命基本取决于能否获得“总统”信任。在此机制下，“行政院院长”自然会产生向“总统”负责之动力。其二，尽管“立法院”享有“倒阁权”，但这一权力是“根本无法适用的、飞蛾扑火似的权力”⑥周叶中、祝捷著：《台湾地区“宪政改革”研究》，香港社会科学出版社有限公司2007 年版，第38 页。，实践中很难产生震慑行政机关之作用。具体来说，一是“立法院”只能通过不信任投票迫使“行政院院长”而非整个“内阁”下台，在“总统”完全掌握“行政院院长”任命权的情形下，启动不信任投票机制缺少必要性；二是一旦“立法院”行使“倒阁权”，“行政院”院长即可呈请“总统”解散“立法院”，此时“立法委员”不仅将承担重新选举的成本，而且也面临落选的风险。因而对“立法院”而言，启动不信任投票机制亦缺乏可行性。因此，在行政机关既需寻求“总统”支持、又无惧“立法院”“倒阁”的前提下，台湾地区出现明显的行政与立法分野的现象。

如果说台湾地区现行政权组织形式持续在“总统制”轨道上运作尚可解释为“半总统制”在台湾一直表现为特定的运作类型，那么“行政院院长”及其领导的“行政院”实际上对“总统”负责，则可被视为台湾地区政权组织形式已转变为“总统制”的关键标志。台湾地区政权组织形式在规范层面与实际运作间的差异表明，我们不仅应着眼于政权组织形式本身的权力结构设计，还应重视造成政权组织形式在实践中偏离规范设计的制度因素。基于此，规范构造与实际运作是我们构建统一后台湾地区政权组织形式的两个主要面向。

二、台湾地区现行政权组织形式两个面向的主要内容及评析

在明确台湾地区政权组织形式构建的两个面向后，应进一步明确现行台湾地区政权组织形式规范构造和影响其实际运行各方面因素的主要内容。

（一）台湾地区现行政权组织形式的规范构造

制度是治理的基础，有效的治理必须以良好的制度为前提。台湾地区现行政权组织形式作为台湾本地政治力量相互斗争、妥协的产物，其权力结构设计存在诸多缺陷。如“总统”实际掌控行政权力，政治责任却由“行政院院长”承担；实行三权分立体制，却保留“五权宪法”体制下“考试院”和“监察院”两个权力机关，等等。可以说，台湾当局实际统治台湾过程中面临的各权力机关权责不清、相互争权等问题，很大程度上源于台湾地区现行政权组织形式难以为理清权力机关及其相互关系提供明确制度依据。因此，要确保统一后台湾的长治久安，就必须建立一个权力结构合理且明确的政权组织形式。

在经济欠发达地区，产业发展往往不完善，这也间接导致扶贫工作的困难，精准度一定不会太高。而在旅游区，通过发展旅游业，劳动力人口转移到旅游业，可以促进产业结构的完善，也可以吸引更多的农民到旅游项目当中来，增加家庭收入，从而可以带动整个区域的经济发展，贫困率自然也会相应降低。旅游精准扶贫就是改以往的“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，通过市场和政府的共同合作来改善贫困状况。

第一，台湾地区现行政权组织形式的规范定位。政权组织形式的定位深刻影响着权力机关及其权力的性质。对大陆方面而言，在两岸尚未统一状态下，台湾地区现行政权组织形式只是台湾当局实际控制台湾的制度工具之一。由此产生的各权力机关既不具备完整的合法性，也不能行使“主权性权力”。对台湾方面而言，台湾地区现行政权组织形式则是台湾在“政治民主化”和“本土化”改革过程中形成的代表性成果，是台湾以“国家形态”运作的根本制度基础，据此产生的各权力机关共同组成所谓“中央政府”，行使“主权权力”。台湾方面对台湾地区现行政权组织形式的定位，不仅严重违背国家统一的价值取向，而且对台湾民众的国家认同造成极大负面影响。因此，必须去除台湾地区现行政权组织形式的“中央政府体制”印记，消除台湾民众在台湾当局对台湾地区政权组织形式错误定位影响下产生的国家认同异化现象。这就要求我们必须在坚持“一国”前提下，从理论层面讲清楚、说明白统一后台湾地区政权组织形式的定位。

第二，台湾地区政权组织形式的规范类型。政权组织形式的类型决定了权力的配置原则和制约机制。如内阁制在行政和立法共享权力的基础上，要求建立行政对立法负责机制；总统制则强调行政和立法在“起源与生存上最大限度地分离”①See Matthew S.Shugart&John M.Carey,Presidents and Assemblies：Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge University Press,1992,p.18-19.，形成行政和立法相互制约机制。由于权力构造及被分立权力之间的相互关系存在差异，对不同类型的政权组织形式进行评价和比较一度成为宪法学界的热门话题。②Juan J.Linz 于1990 年发表的一篇论文中提出了“内阁制比总统制更有利于民主巩固”的观点，在宪法学界引发了“内阁制和总统制孰优孰劣”的激烈辩论。在充分讨论后，越来越多的学者意识到，同一类型的政权组织形式在不同国家和地区可能呈现迥异的运作样态和政治影响，因而政权组织形式并无高低、优劣之分，只有适配与否的区别。结合宪法学一般原理和台湾地区政治生态特点，我们认为，“半总统制”绝对不能作为统一后台湾地区的政权组织形式。原因有三：（1）半总统制的二元行政权力结构容易产生权责不清问题，“台独”分裂分子极有可能借此逃避破坏国家统一的政治责任；（2）半总统制在“分立政府”状态下较理想的运作模式是“左右共治”，但由于台湾民主政治发展尚不成熟，出现行政与立法对立等政治不稳定情形的可能性较大；（3）在法治发展仍受“人治”思维影响的情况下，直选产生的台湾地区领导人不仅能在二元行政权力结构中占据优位，而且具备同立法机关抗衡的实力，从而使“半总统制”的权力制约机制徒具形式。台湾地区长期存在的“修正中央政府体制”等声音，也从侧面反映出台湾社会对“半总统制”的认同有限。基于此，我们必须重新思考统一后台湾地区政权组织形式的类型。

第三，台湾地区权力机关的组织架构。权力的实现必须依托一定的载体。权力机关的组织架构关系政权组织形式的权力安排能否顺利落实，因而构成我们构建统一后台湾地区政权组织形式的重要内容。目前，经过多次“宪改”，台湾地区已经形成“总统”“立法院”和“司法院”三权分立的模式，“五权宪法”遭到破弃。①周叶中：《台湾问题的宪法学思考》，载《法学》2007 年第6 期，第40 页。但在权力配置模式发生重大变化的情况下，台湾地区却保留了“五权宪法”体制下的“五院制”架构，致使权力机关的组织架构与“半总统制”的权力安排产生冲突，引发台湾理论界和实务界对“考试院”和“监察院”的存废之争。其中，主张废除“两院”者认为，以人事行政权为主要内容之“考试权”，只是行政业务的一部分；②李鸿禧、叶俊荣、林子仪等合著：《台湾宪法之纵剖横切》，元照出版有限公司2002 年版，第22 页。监察机关所追究的是政治责任，但只有民意代表才有权力追究政治责任，③李鸿禧著：《李鸿禧宪法教室》，元照出版有限公司1999 年版，第218 页。故而应将现行体制“由五权改三权”。民进党也多次提出将“考试院”并入“行政院”、“监察院”主要职权移交“立法院”的“修宪”提案。尽管上述提案均被退回，但台湾地区废除“两院”之声并未停歇，反而在“台独”分裂势力操纵下，成为推进“去中国化”目标的重要方式。因此，我们必须从维护国家统一的前提出发，慎重考虑统一后台湾地区权力机关的组织架构安排。

（二）影响台湾地区现行政权组织形式运作的制度因素

如前所述，台湾地区现行政权组织形式持续在“总统制”轨道上运作，不仅是政权组织形式本身权力结构设计不合理的结果，而且与“立委”选举成本过高和政党运行机制等因素密切相关。因此，除规范构造外，我们还应关注影响台湾地区现行政权组织形式运作的主要制度因素。

第一，“大法官释宪制度”。宪法解释对维护政府体制类型具有“细节补充”作用，违宪审查则有助于维护政府体制的稳定运作。在2022 年台湾地区“宪法诉讼法”实施前，“大法官”不仅具有对“宪法疑义”和“宪法（权限）争议”的解释权限，而且可以通过法定程序宣布“法令违宪”，因而能够深度参与对行政和立法关系的塑造。基于此，“大法官释宪”甚至可以发挥“制度类型抉择”的功能，以促进政权组织形式的实质变迁。如“释字第387 号解释”明确“立法委员”改选后首次集会前，“行政院正副院长”、各部会首长及“政务委员”应提出总辞，以示行政对立法负责之精神。又如“释字第585 号解释”申明立法无权入侵行政权力的核心领域，从而限制了“立法院”行使调查权之对象、范围，进一步明确了行政和立法的权力边界。但经过七次“修宪”后，“大法官”面对具有“直接民主正当性”之“民选总统”，在“释宪”结果上出现倒向行政权的倾向，④陈淳文：《释宪趋势与半总统制的制度韧性》，载《政治科学论丛》2017 年第72 期，第39～41 页。不仅未能有效弥补台湾地区政权组织形式在规范层面和现实运作间的差异，反而一定程度上为推动政权组织形式向“总统制”方向发展提供了助力。

第二，“总统”“立委”选举制度。政府形态是行政与立法关系互动的产物。对当今大多数国家和地区而言，民主必然要求经由人民自由意志选举产生的代表组成政府进行治理，因而选举制度对政府形态具有决定性影响。台湾地区“中央政府”形态由“总统”和“立委”选举制度共同形塑，将“半总统制”运作导向不同的行政与立法互动结果。具体说来：（1）台湾地区“总统”选举采取单一选区相对多数决制，“立委”选举则采取单一选区搭配比例代表制的混合制。在上述选举制度组合下，台湾地区容易产生直选“总统”民意代表性不高、与“立法院”多数分属不同政党之“分立政府”。在此情形下，即便形成“左右共治”格局，“半总统制”运作亦存在陷入行政与立法对立之危险。（2）由于“立委”选举成本较高，立法机关行使倒阁权存在现实困难，“分立政府”一旦形成，除非下一选举周期到来，否则“半总统制”运作几乎不具备脱离行政与立法僵局的可能。由此，“总统”“立委”选举制度构成影响台湾地区现行政权组织形式运作的又一重要制度因素。

第三，政党制度。政党是连接选举与治理的关键政治组织，且在行政与立法两端均居于核心角色，因此讨论行政和立法关系必然涉及政党关系。①吴维旭：《制度配套与体制运作：对台湾地区行政与立法关系的一项分析》，载《台湾研究》2022 年第2 期，第78 页。政党对台湾地区现行政权组织形式运作的影响，主要体现在两个方面：（1）目前，在政治体制和选举制度的共同作用下，台湾地区已经形成以国民党为代表的“蓝营”和以民进党为代表的“绿营”相互竞争的政治格局。两党联盟的成型、发展与稳定，使台湾地区的行政与立法关系，在很大程度上能够转化为两党关系进行处理。（2）“总统”可以通过兼任党主席等方式，透过党内机制影响立法机关的决策，调整不同政府形态下的行政和立法关系。如陈水扁在任时期，民进党在“立法院”并未掌握过半席次，台湾出现典型的“分立政府”。但陈水扁通过兼任党主席，能够使政府提案的通过率较之于未兼任党主席时更高，②李凤玉、黄建实：《总统兼任党主席对政府法案通过的影响：陈水扁政府时期的分析》，载《政治科学论丛》2015 年第64 期，第121 页。这在一定程度上缓解了行政和立法机关间的对立。

三、构建统一后台湾地区政权组织形式的基本设想

（一）重塑台湾地区的权力机关及其相互关系

就统一后治理台湾问题而言，只有构建一个权力结构合理且明确的政权组织形式，台湾真正重回国家治理体系才能正常运作，中央对台湾的全面管治权才能得到有效落实，国家主权、安全、发展利益才能得到有效维护。

第一，明确台湾地区政权组织形式是地方政府治理台湾的制度基础。政权组织形式的定位关系到权力机关及其权力的性质。因此，重塑台湾地区的权力机关及其相互关系，首先必须明确统一后台湾地区政权组织形式的基本定位。两岸统一后，台湾即被纳入国家治理体系，台湾当局从不具备合法性的地方当局，转变为中华人民共和国的一个合法地方政府。在此基础上，以往台湾当局行使的权力，也从基于实际控制权虚构的“主权性权力”，转变为由中央授予的地方事权。因此，统一后台湾地区政权组织形式既不是所谓“中央政府体制”，也不再是台湾当局实际控制台湾的制度工具，而是作为“一国两制”制度体系的重要组成部分，为地方政府治理台湾提供根本制度遵循。

第二，台湾地区的权力配置模式应有别于既有政权组织形式。根据权力分立与制衡原理，结合我国民主政治实践，“总统制”“内阁制”、人民代表大会制度和行政主导制可以作为统一后台湾地区政权组织形式的备选类型。但是，上述政权组织形式在维护国家统一和“一国两制”基本精神方面存在不足。具体说来：（1）由于台湾地区民主政治发展尚不成熟，“总统制”的权力配置模式可能会造成比“半总统制”更严重的行政和立法僵局；“内阁制”的权力配置模式则会削弱行政权的机动性，降低统一后台湾政府应对危害国家主权、安全、发展利益等突发事件的能力。（2）人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是我国的政权组织形式，具有巨大的优越性。在台湾地区适用人民代表大会制度，在法理层面并无疑义。但“一国两制”的基本精神即在于将坚持“一国原则”和尊重“两制差异”有机结合在一起，①周叶中：《“一国两制”法理内涵新释》，载《中国评论》2014 年第12 期，第11 页。因此直接将人民代表大会制度适用于台湾地区，无疑与“一国两制”的基本精神存在差异。（3）行政主导制是中央透过行政长官治理特别行政区的一项制度保障，②祝捷：《澳门特别行政区行政主导制的检讨与再论——基于政权组织形式的诠释》，载《当代中国政治研究报告》2015 年第00 期，第290 页。其核心在于行政长官相对于立法和司法机关处于优位。但香港出现的立法和司法机关扩权并反过来制约行政长官施政的情况表明，行政主导制的权力结构设计仍有待完善。相较于香港，台湾议会自治和司法独立制度更为健全，因而统一后台湾地区若采用行政主导制，则保持行政长官的相对优位将成为一个难题。基于上述认知，我们认为，应在既有政权组织形式外，充分运用宪法学理论和政治智慧，创新统一后台湾地区的权力配置模式。

第三，“五院制”不宜作为统一后台湾的政府架构。政府架构是权力配置的产物。统一后台湾地区的政府架构，最终取决于采用何种政权组织形式。台湾地区现行的“五院制”是“五权宪法”的制度遗绪，一定程度上表明台湾当局与中国现代史上曾有过的“中华民国”之间具有一定的历史连续性。③王英津：《台湾重启“宪改”的争议、共识与走向》，载《中国评论》2018 年第6 期，第65 页。因此，“五院制”在客观上对维护一个中国原则具有积极作用。但两岸统一后，“五院制”作为台湾地区的政府架构却存在诸多问题。具体说来：（1）“中华民国宪法”在台湾地区具有的事实上的法律效力，将随着统一行为的完成而终止，“五院制”也随即失去权力基础。（2）宪法对国家认同的再造发挥着不可替代的作用。④魏健馨：《国家认同：缘起、特殊性及其制度优势》，载《海峡法学》2022 年第2 期，第10 页。“五院制”是“中华民国”制宪活动的产物，不仅不利于形塑台湾民众对中华人民共和国的国家和政权认同，而且可能被视为“中华民国”的“法统象征”，而对国家统一产生负面影响。（3）“宪政改革”后，“行政院”基本完成了对“考试院”核心职权的侵蚀，“考试院”仅保留对公务人员之任免、考绩、级俸、升迁、褒奖等事宜的法制权。因此，即便出于维护法制稳定之考虑，也无必要在行政机关外另设一考试机关。此外，因监察权的高度独立特性，“监察院”仍可作为独立的权力机关予以保留。

（二）确保台湾地区政权组织形式在预设轨道上运作

确保国家主权、安全、发展利益是我们构建统一后台湾地区政权组织形式的首要前提。一旦台湾地区政权组织形式在实践中偏离预设轨道，则可能会给“台独”分裂活动留下空间，继而破坏国家统一状态。因此，必须通过有效制度安排，引导和规范台湾地区政权组织形式的实际运作。

第一，应基于台湾在国家治理体系中的基本定位，重新确立台湾地区的法律解释与司法审查制度。依据台湾地区现行的“宪法诉讼法”，“司法院大法官”组成“宪法法庭”，审理法规范及裁判“宪法审查”、机关争议、正副“总统”弹劾、政党“违宪解散”、地方自治保障和统一解释“法律”及命令之案件。这意味着，由“宪法法庭”取代“大法官释宪”，统一行使台湾地区的“宪法解释权”与“违宪审查权”，参与塑造台湾地区行政与立法关系。但国家统一后，台湾地区“司法院”作为地方司法机关，既无权行使全国人大常委会享有的宪法解释权和监督宪法实施权，更不能就行政长官弹劾与政党违宪解散等超出地方自治范围的案件达成终局性裁决，“宪法法庭”模式将不可能存在。考虑到过去“大法官释宪制度”对政权组织形式的形塑作用，我们认为，宜在“一国”原则基础上，参考香港模式，重新确立台湾地区的司法审查和法律解释制度，使之符合维护国家统一之需要。具体说来：（1）推动台湾地区司法体制向“一元单轨”⑤所谓“一元单轨”，即将台湾地区“最高法院”“最高行政法院”和“惩戒法院”等进行合并，最后形成一个作为“终审法院”的“司法院”。本文所指“一元单轨”，意指在国家统一后，建立一个作为台湾地区“最高法院”而非“终审法院”的“司法院”。转变，明确由台湾最高审判机关而非所谓“宪法法庭”行使台湾地区的法律解释权和司法审查权。（2）明确台湾最高审判机关的审查依据和解释对象不是《中华人民共和国宪法》，而是规范台湾地区权力机关及其相互关系的宪制性法律。（3）台湾最高审判机关得在中央授权前提下决定台湾自治范围内的机关争议和地方自治保障案件，但涉及中央和台湾关系的案件除外。

第二，应建立健全“爱国者治台”机制，确保台湾地方权力始终掌握在爱国者手中。行政长官和立法机关是否通过普选产生，是我们构建台湾地区选举制度必须回答的首要问题。台湾地区现行“宪法”及其增修条文确立了“总统”“立委”由普选产生，经过十多年的实践，普选已上升为台湾民众广泛认可和尊崇的民主价值。可以说，行政长官和立法机关由普选产生，在台湾具有较深的民意基础和有利的现实条件。但在“台独”分裂势力及其活动的长期影响下，台湾民意结构呈现出明显的“偏独化”特征。在此情形下，“台独”分裂分子极可能利用普选进入台湾管治架构，歪曲、篡改中央对台湾权力结构的安排，甚至操纵台湾权力机关对抗中央管治，破坏国家统一和台湾长治久安。习近平总书记明确指出，“政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。世界上没有一个国家、一个地区的人民会允许不爱国甚至卖国、叛国的势力和人物掌握政权。”①习近平著：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，人民出版社2022 年版，第6 页。因此，我们必须建立“爱国者治台”机制，确保台湾地区政权组织形式始终在正确轨道上运作。具体说来：一是建立台湾行政长官候选人资格审查委员会，防止出现“台独”分子成为正式候选人的情况；二是由中央政府执掌台湾行政长官任免权，强化行政长官对中央负责机制；三是明确“立委”言论自由范围与界限，建立“立委”清退与补选机制。在此基础上，应进一步结合不同的权力结构设计，推演具体选举制度下的台湾政府形态，形成更加明确的选举制度方案。

第三，应修正和完善台湾地区的防卫型民主机制，确保台湾政党的目的与行为符合国家主权、安全、发展利益。过去一段时间，“台独”政党及其活动给两岸关系和平发展与国家统一造成诸多牵制和破坏。必须认识到，即便两岸统一后，“台独”政党及其活动仍构成治理台湾的最大障碍。因此，必须彻底去除台湾政党体系中的“台独”因素，实现对台湾政党及其行为的有效规制。我们认为，一个可资借鉴的制度是“政党违宪解散”。当前，台湾已基本完成“民主政治转型”，并在“防卫型民主”理念指导下，建立起防御政党破坏宪制秩序的反宪制政党“违宪”禁止机制。这表明，台湾社会对特定政治组织和团体的禁止并不陌生。基于此，我们可从实质和形式两方面修正并完善台湾地区的防卫型民主机制：在实质层面，明确台湾政党之目的与行为，凡违反《宪法》《反分裂国家法》和台湾地区宪制性法律及其所维护的核心价值，得经法定程序予以解散；在形式层面，以宪制性法律确定台湾政党违宪解散的声请主体、负责机关和必要程序。通过建立防卫型民主机制，两岸统一后，民进党等“台独”政党及其侧翼将彻底失去生存空间，台湾政党将在行政和立法机关选举与互动等政治性活动中，更好发挥引导和调适政权组织形式运作之功能。

当前，中华民族伟大复兴已进入不可逆转的历史进程。复兴的民族，必然是统一的民族。实现中华民族伟大复兴要求我们必须有效化解国家统一的阻碍因素，推动两岸关系向和平统一方向稳步发展。一个时期以来，台湾当局多以“捍卫自由民主宪制体制”为由拒斥统一，对两岸关系发展和国家统一造成极大负面影响。值得注意的是，在台湾宪法学界的话语体系中，“宪制体制”指的就是台湾地区现行政权组织形式。因此，形成对统一后台湾地区政权组织形式的合情合理合法安排，有助于化解两岸因制度差异产生的隔阂与误解，为实现国家统一扫除制度障碍。面向未来，我们还将以本文形成的理论框架为基础，围绕统一后台湾地区的权力配置模式、权力运作组织架构等问题展开进一步研究，以期助益中华民族伟大复兴和国家统一实践。