组态视角下突发事件提级问责结果的影响因素研究——基于29个案例的模糊集定性比较分析

许玉镇，王光臣

一、问题的提出

在风险特征明显的现代社会，突发事件构成了中国法治政府、透明政府、高效政府、协同型政府、责任政府建设的重要驱动力量，有效推动着中国国家治理现代化的进程，由突发事件治理引发的改革实践和制度建设已成为国家治理的重要组成部分。[1](p101-113)在安全生产领域，随着各级政府对突发事件治理力度的加强，我国特别重大安全生产事故发生率呈逐年下降趋势，并以提级调查制度的形式将治理重心向重大和较大事故转移。[2]部分省市陆续颁布了《生产安全事故提级调查处理办法》《较大生产安全事故提级调查处理及挂牌督办办法》等规范性文件，为非特大安全生产事故提级问责的运行提供了制度支持。“提级问责”一词最先出现在安全生产事故的处理中，即根据事故的具体情况，对社会影响较大、属地调查处理难度较大的生产安全事故，由原管辖政府的上一级政府组建事故调查组，依法调查事故的性质和责任，提出对事故责任单位和责任人的处理建议。在实践中已作为安全生产治理、危机治理和环保治理的重要方式频频出现在新闻报道和官方话语中。[3]在相关法律法规中，2007年国务院发布《生产安全事故报告和调查处理条例》明确提出：“事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理工作，并提供必要的便利条件。”2018年出台的《中华人民共和国监察法》第十六条规定：“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。”随后，国家监察委员会颁布的《中华人民共和国监察法实施条例》第四十七条明确规定：“上级监察机关对于下一级监察机关管辖范围内的职务违法和职务犯罪案件，具有下列情形之一的，可以依法提级管辖：（一）在本辖区有重大影响的；（二）涉及多个下级监察机关管辖的监察对象，调查难度大的；（三）其他需要提级管辖的重大、复杂案件。”这都为非特大安全生产事故提级问责实践提供了合法性支持。在学术研究上，周明星等人基于湖南省14 个地级市的平衡面板数据证实了提级调查对地方安全生产治理效果具有明显的促进效应。[4](p162)提级调查能够使上级政府不受事故属地组织的影响，短时间内实施有效、高效问责，可以有效解决事故处理的“宽、软、慢”问题，发挥问责的震慑作用。谷志军和曾言以2015—2021 年生态环保问责案例为研究样本，发现提级问责是影响问责精准度的关键因素。[5](p37)可以说，提级问责是上级政府机关对具有较大负面影响或破坏性事件进行跨层级追责问责的责任追究方式，本质上是科层体系中上级政府对下级政府权力配置的适度“收缩”或直接“干预”。那么，哪些因素影响了突发事件提级问责结果？各因素发挥了怎样的作用，呈现出何种组合样态？基于此，本文以29 个非特大安全生产事故为研究对象，运用模糊集定性比较分析方法分析影响突发事件提级问责结果的主要因素、路径组合及其内在逻辑。

二、文献回顾与分析框架

责任性问题是公共行政研究的核心旨趣，官员问责是民主政治的逻辑必然、公共行政基本原理的具体要求、改善中国政治生态的现实需要，从“不问责”到“问责”、从“弹性问责”到“制度问责”，标志着政治文明程度的不断提高，对官员问责的研究一直是学术界的热点议题。[6](p4-13)[7](p56-61)目前对安全生产事故问责的研究已较为丰富，既有研究主要集中在事件属性、问责情境以及官员个体权力因素三个方面，这为本研究提供了一定的文献支撑和思考基点。

一是事件属性因素是影响安全生产事故问责结果的关键因素。在安全生产事故问责中，事故本身的严重程度是影响问责幅度的关键因素，二者具有因果关系，决定了官员问责幅度大小，事故越严重，问责对象职级越高，问责力度越大。[8](p105-106)危机事件的发生与地方政府失职的关联取决于危机类型或性质，自然灾害的发生一般与地方政府无关，而社会性危机则可能与地方政府失职有关。[9](p20)也就是说，与不可抗力造成的危机事件相比，受人为因素影响的安全生产事故被追责问责的可能性更高、力度更大。

二是官员个体权力因素对安全生产事故问责结果具有重要影响。在安全生产事故调查中，事故原因调查是其中的一项重要内容，相关领导干部对事故发生负有监管责任，对官员的责任追究也是基于相应责任。从官员自身角度来看，被问责官员因在官僚组织中的角色差异而承担着不同职责，这构成了组织内固定的权责结构。[10](p129-131)权责结构是以明确的上下级关系为核心，以官僚制中政府机构和政府官员的等级化为基础的强制式压力模式。[11](p23)被问责官员的职权类型包括正职和副职，一般来说，不同的组织成员在官僚组织内的职位不同、拥有的权力大小不同，那么所承担的责任也就不同，[12](p65-69)党政“一把手”所掌握的权力更大，影响力更强，在安全生产决策中拥有更大的话语权，也就承担更大的责任。[13](p276-278)领导责任是安全生产事故问责的核心组成部分，是对由于懈怠、不作为和事故之间存在“非直接因果关系”的一种责任界定。[14](p136-148)对主要责任和次要责任的区分，是基于共同责任的行政人员在治理安全生产事件时合理有效的责任分配，旨在实现以责任大小进行问责，以规避问责结果不准确、不公平问题，有助于实现问责的有效性。[15](p15-16)

三是问责情境因素是安全生产事故问责结果的重要环境因素。从实际来看，官员问责情境分为行政组织内部和外部两个方面。一方面，在行政组织内部，行政组织内部因素表现为领导注意力强度，由政府高层发起的官员问责一般呈现出用时短、处理快的“敏捷性”特征，且处理结果较为严厉，这表明上级政府关注或高层注意力的增强带来的自上而下的科层压力是官员问责重要的驱动因素。[16](p141-145)“上级党政部门”是官员问责的启动者，影响贯穿始终，上级领导的重视程度影响问责力度，领导批示层级越高，说明高层对安全生产事故的注意力越高，对官员问责强度就越大。[17](p149)[18](p239)在行政组织外部，随着大数据和社交媒体的发展和应用，网络舆情已成为民众监督公权力的重要手段，大部分安全事故以及其他“涉官”舆情事件研究表明，媒体的报道数量越多，在网上的曝光度越高，就越容易形成舆情问责的压力场，倒逼涉事官员或部门的问责实现。[19](p90)媒体报道可以左右公众的判断和选择，能够塑造出具有明显倾向的公共舆论，对问责决策形成压力，从而影响问责力度，对问责的输入或输出阶段产生显著影响。[10](p131)[20](p178-180)[21](p120)因此，突发事件一旦引起政府高层和社会公众的注意，问责处理往往会比较迅速和严厉。

在分析框架建构上，我们需要从中国的实际问题出发，而不是从西方的理论建构出发，将实际剪裁来纳入某一理论，这都可能产生削足适履的错误。[22](p35)本文以我国安全生产事故问责的事实为依据，对事实中的关键因素，包括事故类型、领导批示、社会舆论等方面进行梳理和检视，提炼构建了“事件属性—权责结构—注意力分配”的分析框架，对非特大安全生产事故提级问责结果展开分析，探讨各因素对提级问责结果的影响效应，如图1所示。

图1 突发事件提级问责结果影响因素的研究模型

三、研究设计

（一）研究方法：模糊集定性比较分析法

定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis，简称QCA）由美国社会学家查尔斯·拉金（Charles C.Ragin）首次提出，他认为定性比较分析是一种基于布尔代数（Boolean Algebra），以集合理论作为核心运算逻辑，通过关注案例本身的复杂结构和影响条件来挖掘逻辑条件组合，对多重条件并发原因进行分析的方法。[23](p5-7)本文采用模糊集定性比较分析方法主要是因为：一是样本量较少，我国官方公开发布进行提级处置的非特大安全生产事故调查报告数量较少，而QCA主要针对中小样本案例（案例数量一般在10～40 之间）开展研究；二是影响非特大安全生产事故中提级问责结果的因素具有组合作用，QCA 的优势在于不仅可以探究核心变量对结果的影响，还可以揭示不同的条件变量如何以组合的形式影响结果变量的发生；三是QCA可细分为清晰集、模糊集与多值集分析，模糊集定性比较分析可以使变量在“程度”上发生变化，在测量上可以将其划分在0～1 的区间内，现实案例的变量赋值中很难通过0 或1 的二分取值完全界定，存在一种隶属程度的模糊状态，更适用于模糊集定性比较分析。但QCA 对条件变量数量的选择有所限制，一般中等样本条件变量的数量为4～6 或4～7 个，过多的条件变量会导致分析结果的组合路径呈指数增加，产生冗余变量。[23](p24-79)所以，最好选择有限数量、具有高影响力的条件变量，即影响非特大安全生产事故提级问责结果的解释变量越少，越容易挖掘核心因素和探究其背后的因果机制。

（二）选取典型案例

根据突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，《中华人民共和国突发事件应对法》将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。依据我国应急管理体制中“分类管理、分级负责”的工作原则，特别重大、重大、较大和一般安全生产事故分别由国务院、省级、市级和县级政府分别负责调查处理。特别重大安全生产事故的调查处理主体已是最高级别，不在提级问责范围之内，因此，本文选取被提级调查的非特大安全生产事故作为研究对象。由于安全生产事故提级调查制度正式设立于2013年，本文对所搜集到的事故案例进行筛选，选取2014至2022年间发生的被提级调查的典型案例，提取了调查报告中关于事故性质、事故责任认定以及对事故责任人的处理建议等内容作为分析文本，经过人工筛选构建了非特大安全生产事故提级问责案例库（表1 所示）。典型案例的选择步骤为：首先，将从中华人民共和国应急管理部、国家安全监督管理总局、地方政府安全监察局和原煤矿管理局等官方网站收集到的169个案例作为一级备选案例库；其次，根据本文设定的原则筛选和确定典型案例库；最后，对案例支撑材料进行搜索、扩充与整理，形成本文所需的最终案例库。

表1 非特大安全生产事故提级问责案例库

典型案例的选择遵循以下原则：1.所选案例具有代表性，即该案例具有较大的社会影响力，得到学术界、媒体和社会的广泛关注；2.所选案例具有多元性，所选案例在发生地域、时间跨度、类型和等级上均体现多元化特征，其中一般事故7起，较大事故16起，重大事故6起，事故类型涵盖矿山、火灾爆炸、交通事故、建筑施工等方面；3.案例来源具有权威性，本文的案例主要来源于中华人民共和国应急管理部、国家安全监督管理总局、地方政府安全监察局和原煤矿管理局等官方网站公开发布的事故调查报告；4.案例支撑材料具有全面性，案例所获材料多为二手资料，在官方发布的事故调查报告的基础上，对相关学术论文、媒体报道、微博、公众号图片以及视频等多种类型资料进行核验，通过三角检定法反复对比进行交叉检验，以获得较高信度。

（三）变量操作化与赋值

本文通过文献阅读、案例梳理以及参考相关政策文件，立足“事件属性—权责结构—注意力分配”的分析框架，构建突发事件提级问责结果影响因素的研究模型。条件变量包含事件属性、权责结构、注意力分配三个维度下的六个变量，结果变量为提级问责结果。具体变量界定及赋值如下：

1.条件变量及其赋值

事件属性维度。本文采用事故严重程度和事故类型两个指标来衡量事件属性对提级问责结果的影响。一是事故类型变量。火灾、爆炸、交通事故赋值为1，矿山事故赋值为0.8，环境污染、建筑施工赋值为0.6，自然灾害及其他赋值为0；二是事故严重程度变量。在事故调查中，事故等级是以死亡人数和财产损失作为划分标准，本研究基于“以人为本”理念，以死亡人数衡量事故严重程度，10 人≤死亡人数＜30人赋值为1，3人≤死亡人数＜10人赋值为0.8，死亡人数＜3人赋值为0。

权责结构维度。本文运用官员权力类型和责任类型来衡量官员个体的权责关系。一是权力类型变量。官员担任的党政职务是否为“一把手”来衡量被问责官员的权力大小，担任“一把手”职务赋值为1，否赋值为0；二是责任类型变量。被问责者所承担的责任类型衡量被问责官员的责任大小，主要领导责任赋值为1，重要领导责任赋值为0.8，领导责任或应负责任赋值为0。

注意力分配维度。注意力分配主要是指政府高层注意力和社会公众注意力，分别以领导批示和舆论压力来衡量。一是领导批示变量。政府高层注意力以领导批示等级为依据，国家安监总局副局长、省政府以下批示赋值为0，国家安监总局局长、省政府批示赋值为0.6，国务院副总理、国务委员批示赋值为0.8，国家主席、国务院总理批示赋值为1；二是舆论压力变量。媒体具有强大的信息扩散和放大功能，新闻报道营造的舆论场域对官员行为起到约束作用。本文借鉴已有研究做法，采用百度新闻报道数量表征舆论压力，采用八爪鱼采集器，限定时间为具体事故发生60 天之内，抓取相关报道，百度新闻数量低于20 条赋值为0，数量在20～50 条赋 值为0.6，50～100 条 赋 值 为0.8，100 条 以 上 赋值为1。[24](p106)[25](p25)

2.结果变量：提级问责结果

突发事件提级问责结果主要包括被问责对象职级与问责程度两个方面，即在安全生产事故处理中，什么职级的官员被追究了什么程度的责任。根据《中华人民共和国公务员法》《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等法律法规和归纳案例情况，结合问责对当事人造成的利益减损程度，借鉴已有研究，[13](p278-279)在本文的研究设计中，根据因安全生产事故受到惩处的官员职级高低进行赋值，科级及以下赋值为1，处级赋值为2，厅级赋值为3。事故中被问责对象职级分布较为广泛，几乎每个事故均有多人被问责，因此为了便于统计，本文均以被问责的最高职级为统计样本。官员问责主要包含党纪问责、政务问责和司法问责三种类型，在实践中党纪问责和政务问责通常是交叉使用。根据党政问责条例和案例情况，按照对官员造成的损益程度，将问责程度分为三类：一是轻微问责，包括诫勉谈话、诫勉督导、书面检查、通报批评、行政警告、党内警告、行政记过，这些问责结果会对官员的名誉或一定时期的职位晋升造成损失，但对官员当前职位职级和工资不产生影响；二是中度问责，包括记大过、党内严重警告，这些问责结果比轻微问责结果更严重一些；三是严厉问责，包括免职、引咎辞职、责令辞职、撤销党内职务、留党察看、降级、降职、停职、移送司法机关，这些问责结果不仅会导致上述情况发生，还会造成职位职级、工资福利与权力的损害，相较而言最为严重，把以上问责结果按轻微至严厉依次编码为1～3。其中，受到多重处罚时以最严厉的处分结果为准。在大部分研究中对于结果变量都只选取被问责对象职级或问责程度其中一个进行分析，这不足以对问责结果进行客观的衡量，因此本文对于提级问责结果的判定，更注重的是二者的综合情况，在结果变量的赋值中采用比例分配原则，且被问责对象职级所占比重应略高于问责程度，参照汪大海和郑延瑾的研究，依照6∶4 的权重进行赋值。[16](p142)（参见表2）

表2 变量与赋值的设定

四、结果分析

（一）单变量必要性分析

在对案例筛选和变量编码后，通过fsQCA3.0软件构建真值表，①鉴于篇幅所限，有关真值表及相关计算数据、流程可与作者联系索取。在此基础上进行单因素的必要性分析。在必要条件检测中，一致性和覆盖度是两个关键指标。一致性大于0.9 的条件变量可看作事件发生的必要条件，一致性大于0.8 的条件变量可看作事件发生的充分条件。从表3 结果可以看出，事故类型变量的一致性为0.921569，说明事故类型是影响提级问责结果的必要条件，能够显著影响提级问责结果，进一步通过覆盖率分值得知其能够解释约78%的案例，也就是说有78%的提级问责结果的案例有“事故类型”变量的介入；而事故严重程度变量的一致性大于0.8 小于0.9，说明事故严重程度可视为影响提级问责结果的充分条件，也即事故严重程度对提级问责结果具有一定的影响，但仅是充分条件，不能作为必要条件。除权力类型外的其他所有因素的一致性均大于0.5，虽具备一定的解释力，但都不具备独立决定提级问责结果的能力，而是多个变量的组合作用，因此需要进一步分析条件变量组合来获取更多信息。

表3 单个条件变量的必要性分析结果

（二）条件组合分析

组态分析可以揭示多个条件变量组合并发导致提级问责结果发生的不同路径，其原理是通过布尔代数的计算来推测多个条件变量的组态集合是否构成结果变量发生的子集，并用一致性指标来衡量组态集合的充分性。[26](p159-160)一般而言，一致性大于等于0.75 即可被视作一个可接受的阈值，本文选取0.8 作为一致性的检验阈值，高于最低标准值。QCA 为条件因素组合提供了复杂解、中间解与简约解三种方案，本文选取中间解进行汇报。从表4 可以看出，经过fsQCA 的运算，共获得5 种中间解组合方式，总体一致性为1，说明测量结果对案例的解释度高，总覆盖度为0.735294，说明这5 种条件组合路径可解释约73.5%的提级问责案例。

表4 突发事件提级问责结果影响因素的条件组合分析结果

通过对比条件组合结果，突发事件提级问责结果受多种因素的共同影响，是多个条件变量共同作用的结果，呈现出多种组合样态。对简约解和中间解进行对比发现，在五条组合路径中，事故严重程度、领导批示、舆论压力、权力类型和责任类型构成了影响非特大安全生产事故提级问责结果的核心条件，可以总结为内部压力主导型、外部舆论助推型和内外联合驱动型三种类型。

1.内外联合驱动型（组态一、组态四）。路径组合一（事故严重程度*①文中“*”是变量之间的连接符号，表示变量之间是交集关系。舆论压力*领导批示*事故类型）和路径组合四（事故严重程度*舆论压力*领导批示*责任类型*权力类型）。这两种路径表明在非特大安全生产事故提级问责中，当某一类安全生产事故发生并死伤较为严重时，定会吸引上级领导和公众的注意力，将得到领导的高度重视与批示以及媒体的大量关注和报道，形成巨大的社会舆论压力，受领导高度重视和公众舆论的双重影响，使得上级政府从严从速追究相关官员监管责任。比如，2015 年1 月25 日，河南省安阳县安阳华诚特钢有限公司发生较大起重机坠落事故，事故发生后，对外公布2 死2 伤，但经中央人民广播电台记者举报后核查，事故伤亡情况为3 死2伤，构成事故谎报，国务院安委会办公室发文对该起事故查处挂牌督办，要求河南省政府进行提级调查处理，安阳县住建局局长对事故发生负有领导责任，给予行政警告处分，安阳县事故调查组组长未能及时查清谎报瞒报情况，给予行政记过处分。新冠病毒感染疫情期间，福建省泉州市欣佳酒店发生重大坍塌事故造成29 人死亡，事发时，该酒店为泉州市鲤城区新冠疫情防控外来人员集中隔离健康观察点，引起了民众的广泛关注，在互联网上引起轩然大波，形成了巨大的社会舆论。党中央、国务院高度重视并作出重要批示，泉州市委副书记、市长因在该起事故中存在失职失责问题受到追责问责，给予政务记过处分。

2.内部压力主导型（组态二、组态三）。路径组合二（事故严重程度*领导批示*事故类型*责任类型*～②文中“～”表示变量不存在。权力类型）和路径组合三（事故严重程度*领导批示*事故类型*～责任类型*权力类型）。这两种路径表明在非特大安全生产事故提级问责中，当某一类安全生产事故发生并死伤较为严重时，地方政府官员负有重大责任，必然会得到领导的高度重视，通过领导批示形成自上而下的科层压力，问责主责官员或者追究“一把手”监管责任。2020 年9 月30 日和11 月10 日，河北张家口银道梁矿业有限责任公司先后发生两起一般事故，分别造成1 人和2 人死亡，但涉及瞒报问题，河北省应急管理厅高度重视并作出批示，要求张家口市政府提级调查，宣化区常务副区长因负有领导责任，在全市范围内进行通报批评，作书面检查并进行约谈。

3.外部舆论助推型（组态五）。路径组合五（～事故严重程度*舆论压力*～领导批示*事故类型*责任类型*权力类型）表明在非特大安全生产事故提级问责中，当某一类安全生产事故发生后，受到公众媒体的大量关注，形成巨大的社会舆论，使得上级政府采取相应问责方式追究相关官员尤其是“一把手”的监管责任，这一类事故可能伤亡程度较小，但其中可能存在官员的违法违纪行为，被举报和曝光后形成了社会舆论，触发了提级问责程序，通过严肃问责回应公众需求。比如，2015 年7月16 日，山东省日照市山东石大科技石化有限公司液化石油气球罐区在倒罐作业过程中发生着火爆炸事故，该起事故虽然没有造成人员死亡，但影响重大、性质恶劣，暴露出地方政府有关部门压力容器监管缺失、对“两重点一重大”（重点监管的危险化工工艺、重点监管危险化学品和危险化学品重大危险源）监管要求不落实、对停产后化工企业的危险化学品储罐区监管不到位等问题，国务院安委会办公室责成山东省人民政府成立事故调查组提级调查。同年7 月25 日，云南省德宏州梁河县光坪锡矿第三采选厂发生重大坍塌涉险事故，造成11 人被困井下长达43 个小时，虽未造成人员伤亡，但形成了社会舆论，事故极为典型，暴露出的监管问题也比较严重。相隔九天的两起事故均是形成了广泛的公众关注，属于由外部舆论触发成为政府提级问责的典型案例。

（三）突发事件提级问责结果影响因素的作用逻辑分析

1.事故类型和事故严重程度是影响突发事件提级问责结果的核心要素

各种社会问题在竞争有限的治理资源中，问题信息的特性决定了其可能受到关注和重视的程度。[27](p89)一般具有显著特征的事件更容易竞争领导的注意力资源并赋予很高的关注度。有研究表明，在突发事件官员问责中，事件属性因素是影响安全生产事故问责结果的决定性因素。[17](p147)数据分析结果显示：一方面，事故严重程度变量出现在了路径组合一、二、三、四中，对内部压力主导型和内外联合驱动型提级问责模式产生了重要影响，一般情况下，事故严重程度是造成社会影响、引起上级领导关注、引发对相关官员进行责任追究的关键；另一方面，事故类型变量出现在了路径组合一、二、三、五中，无论是内部压力主导型、外部舆论助推型还是内外联合驱动型提级问责模式，事故类型变量都发挥着重要作用。在安全生产治理实践中，矿山、火灾爆炸等事故是提级处置的重点领域，此类事故伤害性强、影响面广，尤其是在事故处理中又容易出现瞒报、谎报和迟报行为，有必要采取提级的方式尽快查明事故原因，通过提级问责督促下级官员从快从严追究事故责任，回应公众需求。由此而言，事故类型和事故严重程度是影响突发事件提级问责结果的核心要素。

2.被问责官员的权力类型和责任类型是影响突发事件提级问责结果的结构化因素

在中央与地方的关系上，安全生产是地方政府为本地发展提供的公共服务之一，我国的安全生产责任制决定了安全生产监管职责的划分是“国家监察、地方监管”模式。属地管理制度将事故调查职责赋予了地方，但事故调查过程可能面临着地方、部门或监管者的阻碍，使事故调查偏离中央要求与客观现实。[28](p119)为了防止地方利益扭曲干扰事故调查，这也要求对地方政府负责的事故调查和责任追究提出提级的要求，通过不断强化中央或上级在事故调查和问责上的地位和重要性，对上下级关系进行调适，解决地方“共谋”可能产生的危害。这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在，例如媒体屡次披露煤窑安全事故发生后，事发地基层政府间层层包庇、封锁消息。[29](p2)从推诿政治的视角看，在事故调查中地方政府官员会基于避责逻辑存在谎报、瞒报、延报等问题，为事故调查的真实性埋下了隐患，同时也有损责任追究的公平性。按照责任政府理论，权责一致是公共组织的基本原则，权力与责任相互依存，我国官员问责制度的发展就是责任制约权力的具体实践。[30](p77)[31](p52)在突发事件提级问责中，路径组合二、三、四、五中出现了权力类型或责任类型变量，也就是说，权力类型或责任类型变量是影响内外联合驱动型、内部压力主导型和外部舆论助推型三种提级问责模式的重要因素。在路径组合四和五中同时出现了权力类型和责任类型变量，这也表现出内外联合驱动型和舆论助推型提级问责模式既考虑权力因素也考虑到责任因素，是二者权衡之后的共同结果。路径组合二和三分别出现了权力类型和非责任类型、非权力类型和责任类型的情形，这表明内部压力主导型提级问责模式下有可能会在压力型体制的作用下呈现出两种倾向，一种是事故责任明确，对责任人进行追责问责，另一种是责任模糊，追究“一把手”的领导责任。总之，负有监管责任的官员所拥有的权力类型和责任类型也就决定了其所担负的责任大小，这种权责关系为官员问责提供了依据，是影响突发事件提级问责结果的重要结构性因素。

3.领导批示和舆论压力是推动突发事件提级问责的主要力量

赫尔伯特·西蒙指出，由于人类认知具有不可避免的局限性，人们的注意力也是有限的，是选择性地关注某个方面信息或信息的某个方面，而忽视其他信息的行为和认知的过程。[32](p102)突发事件具有高影响力和破坏性，容易吸引公众和政府的注意力，由此形成的舆论压力和领导重视则是推动政府解决危机事件问题、实现提级问责的推动力量。官僚组织内外的注意力分配对突发事件提级问责起到重要的推动作用。在路径组合一、二、三、四中，均出现了领导批示变量，也就是说内外联合驱动型提级问责和内部压力主导型提级问责都受到了领导批示的影响，领导批示代表着上级政府的注意力分配情况，越高等级的领导批示对突发事件提级问责结果的影响越大。在官僚组织内部，领导批示是维系权力运转和权责结构的重要纽带，在突发事件的处置中发挥着重要作用。批示是制度赋予领导人的一种隐性权力，是表达领导个人意愿以及行使权力的重要工具，是中国官僚系统中信息交流的一项重要方式，对官僚系统的运行产生巨大影响，已成为行政体系内的一种权力符号。[33](p70-73)[34](p79)领导批示意味着领导高度重视，在实践中，任何事件无论其复杂程度与处理难度如何，都会因领导高度重视而得到有效解决，[35](p93)尤其是在突发事件应急管理中更具效力。对突发事件提级问责而言，领导批示层级越高，问责强度越大，速度越快。领导批示会形成巨大的科层压力，基于向上级负责的逻辑，下级官员会积极着手采取一切手段处理领导重视的事件。在安全生产事故中常常以领导批示和高度重视体现领导注意力配置，将非常规手段嵌入科层官僚组织之中，以其灵活性弥补科层组织机械化运作的不足。领导批示内容也就成为了下级政府处理突发事件进行决策部署的重要依据，这种具有运动式特点的治理方式将领导意志转化为科层压力，进而推动下级政府及职能部门切实履行责任，成为突发事件提级问责的重要动力。

路径组合五显示，舆论压力变量与事故类型、责任类型和权力类型的联合作用也能够对突发事件提级问责结果产生同效作用，也就是说外部舆论助推型提级问责模式受到了舆论压力的影响。任何政府都会在一定程度上重视民意，公众注意力是其解决社会公共问题时不能忽视的重要因素。[36](p50)在官僚组织外部，社会力量参与是突发事件提级问责的触发因素，舆论压力表征着公众的注意力分配情况，在对官员失责惩戒中发挥的作用越来越明显，这种社会问责发挥威力的机制在于舆论压力传导到政治权威，以政治问责回应社会问责压力。[28](p123)如果某一突发事件吸引了新闻媒体和社会公众广泛关注，造成了较大的社会影响，即便是造成的损失较小，政府也会因急于回应社会舆论而加重对“一把手”或相关责任人的处罚。随着自媒体的崛起，社会公众对事故调查的关注更加便捷，关于事故发生原因的评论充斥在网络和新闻报端，其中不乏论及事故发生中的官员失职渎职问题。这些网络讨论与新闻报道形成舆情问责，触发并推动着政府自上而下的问责。官员问责作为一种回应性反馈，除了表明问责的政治合法性外，其本身也具有一种情绪宣泄的功能，尤其是在影响较大事故灾害中的作用更加突出。[28](p123)可见，官僚组织内外各问责主体的注意力分配是突发事件提级问责的主要动力，深刻影响着提级问责结果。

综上，突发事件提级问责结果是以事故类型和事故严重程度为核心变量，结合被问责官员的权力、责任要素和上级领导批示以及外部舆论共同作用下产生的综合效果，形成了外部舆论助推型、内部压力主导型和内外联合驱动型三种模式。

五、结论与讨论

本文以2014—2022 年间29 起非特大安全生产事故案例为研究对象，基于“事件属性—权责结构—注意力分配”的分析框架，运用模糊集定性比较分析方法分析突发事件提级问责结果的影响因素及其组合样态。研究发现，事故类型是影响突发事件提级问责结果的必要条件，事故严重程度是影响突发事件提级问责结果的充分条件；权力类型、责任类型、领导批示和舆论压力是影响突发事件提级问责结果的重要因素；在组态上存在着外部舆论助推型、内部压力主导型和内外联合驱动型三种模式。在影响程度上，事故类型和事故严重程度是突发事件提级问责的核心要素，被问责官员的权力类型和责任类型是影响突发事件提级问责结果的结构化因素，上级领导和公众的注意力分配是影响突发事件提级问责结果的主要力量。研究结论为加强公共安全治理、有效应对突发事件应急管理工作提供了参考。

在风险社会中，突发性的紧急事件和社会热点问题不断出现，领导批示作为公共治理的一种有效形式，往往能够及时有效地作出反应，协调各部门解决好问题。从实施效果上看，领导批示已经发挥了巨大的作用，并日渐成为一种难以替代的职权行使方式。然而，批示的作出并非机械化和纯粹理性化的，会受个人情感、社会环境、突发事件等多种因素的影响。因此，在突发事件提级问责中应规范批示程序和效力，要以客观事实为依据，不能简单地按领导意志、公众情绪和媒体舆论而进行问责。一方面，应高度重视具有公权力性质的领导批示，不可忽视批示在正反两面的巨大影响力，应当积极对领导批示制度进行完善，进一步以法律形式对批示权力作出恰当的规制，这样才符合建设法治政府和回应性政府的目标。另一方面，突发事件提级问责的基础是完善的法律法规体系，提级问责的过程要基于法治，必须把握好依靠群众和依法有序两个原则之间的关系，应不断完善法律法规体系，建立提级问责制度，形成程序规范的提级问责机制。