我国EOD模式实施路径研究——基于政策文本分析的视角

魏方莉

一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在了国家治理的突出地位，2017 年，“两山”理论被写进了党章，上升为全党的意志，这给国家带来了发展理念和治理理念和方式的深刻变革。[1]2016 年起，五年间国家发布了一系列的政策文件，[2](p107-113)EOD 模式在该时代背景和国家高位推动下应运而生。生态保护和环境治理作为EOD模式的主要目标，特色产业运营为其关键支撑、区域综合开发为其重要手段。EOD 模式因其鲜明的特点，逐渐成为主流的片区开发模式。近年来关于EOD 模式的政策频出，自首次提出EOD 模式的概念之后，生态环境部、国家发改委、国家开发银行等陆续出台EOD 相关政策，中央重视程度逐增。截至2022 年4 月28 日，两批国家级试点项目已经入库，EOD 入库申报已经向着常态化发展。同时，对EOD 模式的研究，学术界也掀起一股浪潮，以逯元堂[3](p30-33)为代表的学者对EOD 模式相关的背景、定义及其主要特征进行分析与阐述，提出了项目运作方面的路径与建议，并明确阐述了EOD模式实施的重要事项。[4](p31-33)亦有部分学者通过对国家EOD试点项目进行案例分析，总结得出当前探索过程中较成熟、值得借鉴，但尚需深入研究的EOD模式，以便进一步进行推广和应用。[5](p160-166)

为了更加科学合理地分析EOD 模式相关政策结构及特征，本文结合不同时期EOD 政策内容，应用Rothwell 和Zegveld 的政策工具分类方法，[6](p436-444)对2016 年以来关于EOD 的国家政策样本进行二维统计及分析，以此来客观探究政策工具的使用情况，深入认识EOD 模式面临的主要问题和发展方向，以期为企业深入了解并科学利用相关政策提供依据。

二、理论基础

（一）政策工具分类理论

政策建立在一套基础单元之上，因此，政策工具分析基于政策的结构性，[7](p49)形成政策体系的因素，也是政府掌握的实现政策目标的方式、措施和手段，即具体行动的机制和途径，[8](p52-56)[9](p30-34)反映了决策者的理念和公共政策价值。[10](p876-882,p889)对政策手段的划分方法多种多样，例如，按照国家所掌握的4大类，即信息、权威、资金、组织等，[11](p54-58)[12](p145-152,159-160)基于政策的最终目标，各种工具类型可分为命令手段、激励手段、能力建设手段和制度改革手段。[13](p133-152)[14](p51-60)而应用最广泛的则是根据政策对技术产生影响的级别将技术创新政策工具分为供给型、环境型和需求型。[15](p55-57)尽管有许多不同类型的政策工具，但是在对其进行定量的研究时，学者应当依据研究目的、研究对象和研究问题，有针对性地选取合适的手段，并据此建立一个理性的分析框架。[16](p81-82)

（二）EOD模式理念

EOD 模式是20 世纪初期生态学的创始人帕克提出的，他于1952 年开始对生态原则进行学习，并把生态原则应用到城市的研究中，提出了城市是经济、文化、生态的一个整体，[17]由此产生了生态城市的发展与建造的概念。[18](p1-7)20 世纪70 年代，在生态、历史、文化三个层面上，规划师麦克哈格提出，在大城市中，对地的利用应当按照生态环境的演化规则来进行。西蒙兹于1978 年在撰写他的专著时，将生态因素分析方法、生态美学作为主要的探讨内容，进一步探讨了生态因素与生态美学之间的相互影响，为生态景观的研究开辟了新的视角。

从1990 至2002 年召开的五届国际生态城市会议中，可以清晰地看到我国生态都市的规划和建造过程。在首届国际生态城市会议上，提出10 项生态型都市建设准则。[19](p2039)基于第一次的经验，第二届国际生态城市会议在有关支持政策、规划原则和技术手段上作了较详细的论述。第三届国际生态城市会议，“国际生态重建计划”被提上了日程。[20](p13-16)在第四届国际生态城市会议上，就“以生态为中心”的都市营造实践的课题进行了研究和探讨。第五届国际生态城市会议在中国深圳举行，在论坛上发布《生态城市建设深圳宣言》，并对以往论坛的相关理念加以改进与扩展，形成了EOD的新型城市化理念与模型，标志着中国生态城市发展的里程碑。[21](p360-374)

美国学者霍纳蔡夫斯基于1999 年第一次清晰地提出EOD的概念，并在此基础上引入“生态优化”的概念，主张将环境保护与城市区域一体化发展有机地融合到一起。2000 年后，美国正式实施“精明增长”方案，通过激励、约束和保护三种手段来促进城市经济、环境和社会的协调发展。[22](p67-72)通过对绍兴袍江新区“两湖”地区的空间发展方案的认真分析和论证，杨培峰提出了“以生态为中心”的城市发展模式和“以可持续发展为理念”的都市概念。彭岩波等结合朱家林农庄的具体实例，对农庄在EOD 模式下的农庄建设进行了深度分析，并在此基础上提出了农庄建设中的重点和困难。[23](p462-466)李开孟以“PPP+EOD”为例进行了经验分析，认为可以借鉴EOD 的发展思想，利用社会资金的有利因素，在区域内进行一体化发展，建立健全市政污水处理体系，从而推动绿色城镇的发展和建设。王闻对文化旅游业与EOD 相结合的发展做出了开拓性的研究，并以神农架新华镇作为典型的案例，对旅游发展过程中所产生的各种混乱现象和生态环境恶化问题进行了深入的探讨，并指出应该把EOD的思想引入到文化旅游业的发展过程中，使地区第一产业、第二产业和第三产业最大程度地结合起来，从而达到人与自然和谐发展的目的。[22]辛璐[17](p4)等、王子婧等[22](p67-72)人分别探讨了EOD 的理论依据、演化过程及其含义，认为EOD的目标是要从根本上缓解经济发展与生态环境的矛盾，以达到区域生态价值与经济价值的协调发展。周兰萍等人就EOD 模式在绿色金融中的应用进行了深入浅出的探讨，[24](p64-67)指出EOD 模式的应用能够推动我国基础设施投资向绿色、高质量和可持续方向发展。[6](p436-444)逯元堂[3](p30-33)等学者从项目规划、项目建设、项目运作、项目融资四个环节，探讨了项目建设中的具体操作要领及具体操作步骤，并给出了一些具体的操作方案。

三、样本选择与研究框架

（一）样本选择

本研究以中国政府网、北大法宝及中华人民共和国科学技术部官网等多个权威性网站为资料来源，检索确定了2016 年至2022 年间关于EOD 模式的政策文本。政策样本筛选标准：①是否是通知、意见、规划等具有现行效力的政策文本；②是否有对EOD模式做出详细的政策要求；③是否是国家层面的政策文本。根据以上标准，最终纳入16 个有效政策文本，如表1所示。

（二）研究框架

1.X维度：基本政策工具分类

政策工具的使用有利于实现政策的预期目标。根据政策工具对EOD模式产生影响的层面不同，将其分为供给层面、需求层面、环境层面三大类，本研究依据文献资料，将供给型政策工具分为资金支持、技术支持、基础建设和开展活动四类；将需求型政策工具分为规制标准、试点示范、政府支持和提升意识四类；将环境型政策工具分为法规管制、目标规划、税收优惠和评价机制四类，如表2所示。

表2 EOD模式政策中具体政策工具含义

2.Y维度：EOD模式政策发展阶段

为了从纵向剖析政策工具使用情况，探索我国EOD 模式政策的发展轨迹，本文以EOD 模式政策发展阶段作为Y 维度。根据我国EOD 模式发展时期内关于EOD模式文本的政策特点和相关资料，将政策发展分为萌芽阶段（2016—2018年）、发展阶段（2019—2020 年）和推进阶段（2021 年至今）。本研究对三阶段的EOD模式政策工具进行统计归纳，再结合Howlett 和Ramesh 的政策分类方法，构建二维分析框架，如图1所示。

图1 EOD模式政策分析框架

（三）政策编码统计

首先对已遴选出的16 份政策文本内容按照“政策文本编号—具体政策工具—序号”进行编码；然后根据已建立的EOD模式政策二维分析框架，将其分别归类，最终形成了基于政策工具的EOD模式政策文本的内容分析单元编码表，如表3 所示。限于篇幅，仅列出部分政策工具和部分单元编码。

表3 我国EOD模式政策文本内容编码

四、实证分析

（一）政策文本词频分析

高频主题词之间呈现明显的关联性，本研究对16 个样本在内的政策进行词频分析，结果如图2 所示。词频出现率为500 次以上的有环境、生态和发展；词频为300—500 次的主题词包含管理、实施、产业和建设；词频为200—300 次的主题词有治理、保护、国家、企业、领域、体系和试点等。由此可以发现，环境和生态为EOD模式相关政策的主要方向和内容；EOD 相关政策中对于EOD 模式的试点和实践均有较为详细的描述；EOD 模式的实施主体包含国家和企业等。此外，EOD 模式实施的重点落在治理和保护等方面。

图2 EOD模式政策文本主题词分析

（二）政策文本内容分析

1.X维度政策分析

将编码完成的政策文本依据基本政策工具分类方法进行归类及汇总，总计119 条政策工具。政策工具分类统计见表2—表4。

表4 EOD模式政策工具分类统计

基于政策工具的分类统计方法，我国EOD模式的相关政策在供给型、需求型和环境型政策工具中具有不同比重的分布，如表4 所示。环境型工具使用最频繁，占比43.7%，共52 条；其次是需求型工具占比31.09%，共有37条；供给型工具使用比例最低，占比为25.21%，共有30条。由此可见，我国EOD模式政策在三类不同政策工具的推动下不断完善。

在供给型工具中，各类政策使用较为均衡。资金投资在绿色金融和信贷方面有较为广泛的应用，主要包括对各类项目和工程的支持，以及对环境资源等的保护、建设和补偿的投入；对于技术支持政策工具的使用主要为生态文明建设提供基础支持，实现信息公开透明化和共享，以起到加强宣传、提供便利和监督的作用；基础建设包括构建生态项目、能源保障和EOD 模式配套的基础设施等；开展活动主要表现为政府部门、社会以及企业等协同治理和开展EOD相关项目活动，确保项目实施。

在需求型政策工具中，试点示范的运用频率是最多的，其可为地区和国家的生态文明建设提供参考，同时也可以树立一些先进的典型，发挥出示范带动的作用；规制标准主要指的是对于行业制定发布的规则、建立的准入标准等，这些标准能够指导产业的节能减排，并对新兴技术进行开发，从而促进新兴产业的发展；政府支持主要表现为政府在需求层面上，通过政府采购等方式拉动EOD模式的实施；提高公共意识的方法，就是要加强生态文化宣传力度，开展各类主题活动，增强公众的环保消费意识，倡导环保生活方式。

环境型政策工具主要应用在法规管制中，该政策工具极大程度地提高了整个环保政策的运用，法规管制政策工具的使用重点，在于健全环保管理体系；评价机制政策工具的应用，在于构建环境保护和监督的评估体系，该过程中，政绩考核评价之中纳入了生态文明建设的工作绩效，从而展现出国家对生态文明建设的决心，与此有关的政策条款比较缺乏，主要是因为政府在各个层面上都设立了绿色融资的保证机构，在一定程度上从供给方面为环境保护行业的技术发展提供了资金支撑；在目标规划的运用方面，则侧重于与之对应的达到或达到相关的中期规划。

2.Y维度政策分析

从我国EOD模式政策发展阶段来看，政策文本逐步递增。从萌芽阶段到推进阶段EOD 模式政策均较为广泛地使用了政策工具，如表5所示。

表5 EOD模式政策发展阶段分类统计

2016—2018 年为EOD 模式政策的萌芽阶段，该阶段国家首次提出了EOD模式，并对其进行了初步的探索，主要表现为概念的界定等内容。《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》指出“探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目”。由此，EOD模式正式被提出。

2019—2020 年为EOD 模式相关政策的发展阶段。自EOD模式提出后，生态环境部、国家发改委、国家开发银行亦对EOD 模式展开了一系列有益的探索，逐步确认了EOD模式的实施领域和定位。同时，中央及部委在EOD模式发展支持体系上亦出台了相关政策。2020 年分别出台了EOD 模式在资金支持、模式创新等内容方面的相关政策。国家发改委、科技部、工信部、财政部出台的《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》中明确指出加强政府资金引导，强化对战略性新兴产业重大工程项目的投资牵引作用，为EOD模式的资金引入提供政策支撑。与此同时发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，要在环境治理方式上进行创新，发展第三方治理，探索“统一规划、统一监督、统一管理”的综合服务方式，并在小城镇环境综合整治中开展综合治理托管服务试点。此项措施丰富了EOD 模式内容和模式样式。因此，探索阶段确定了EOD模式应用的重点产业投资领域，为EOD 模式的试点普及奠定了基础。

2021 年至今为EOD 模式政策的推进阶段。通过在实践中的不断摸索，已基本形成一套成熟的就业支持体系，并以此为依据，于2021 年分阶段进行了两个批次的就业支持体系建设。在2020年9月，国家发展改革委、生态环境部和国家开发银行联合下发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，面向全国范围内的生态环境发展模式选择，并在全国范围内开展了生态环境保护与可持续发展两个方面的研究。同时，国家开发银行也第一次以政府机构的身份，向EOD项目提供了支持。在第一个试验阶段，国家制定了一系列的支持措施。紧接着又进行了第二项试验，生态环境部、发展改革委和国家开发银行于2021 年10 月，共同印发了《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》。与此同时，国家也发布了相应的扶持政策。这一系列的政策措施，使EOD项目的资金来源和运作方式得到了有效的控制，使EOD的发展更加健康、有序。我国生态环境部于2022 年4 月28日发布了《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，批准了58 个在2022—2024 年间进行的EOD 模式试点。至此，以两批试点项目作为依托，EOD 模式开始真正进入实践层面。随着EOD 模式的实施与推进，EOD 模式开始实施入库管理制度。其中，在试点项目推荐中对申报条件做出了详细的要求，在申报条件、试点申报、评审、实施、评估和经验总结等方面均做出进一步要求。在申报条件上，生态环境部、发展改革委等在申报主体、申报试点项目、申报项目生态性与产业的关联度以及试点工作持续性四方面提出具体要求。2022 年4 月生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，指南明确了可以入库项目的范围、要求和所需材料，推动常态化入库工作，标志着EOD 模式发展到了一个新的阶段。EOD 入库指南对入库范围、申报条件、申报材料和申报方式细化要求。入库范围主要涉及大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复等方面；在申报条件上，对申报主体、项目融资主体、治理责任主体、项目实施模式等提出具体要求。因此，在推进阶段实现了EOD 模式的真正落地，实现了EOD 模式的两次试点工作和常态化入库工作，标志着EOD模式推进到更深入的阶段。

3.X—Y维度政策分析

本文基于“政策推进阶段—政策工具”二维分析框架，探究EOD模式政策演进规律，如图3所示。

图3 EOD模式政策二维分析结果

从我国EOD 政策工具分类及其发展阶段结合来看（见图3），各类政策工具增长幅度及使用情况差别大，在探索阶段尤为明显。供给型工具和环境型工具的使用在推进阶段相对较少，在推进阶段，政策主要集中在EOD模式试点工作，因而企业供给型工具上使用较少；需求型工具在三个阶段的使用较为均衡，EOD 模式出现时间较晚，发展时间较短，因此EOD 政策近年来均对其试点示范工作和规制标准做出了较为详细的规范。

同时，基于二维分析框架可知，萌芽阶段EOD政策在资金支持、基础建设、政府支持、试点示范和税收优惠上较少，这亦印证了萌芽阶段EOD模式提出的特征；发展阶段，政府在资金支持、基础建设等方面呈现出大幅度增长状态。该阶段内，政策逐步倾向于EOD模式相关项目的实施，因此其在供给型工具的使用上远高于萌芽阶段供给型工具的使用；推进阶段EOD模式进入试点和常态化入库工作，因而其试点示范、法规管制等内容大幅提升。

五、结语

本文基于“政策推进阶段—政策工具”的二维量化评价模型，对我国EOD 模式政策进行全面分析，得出2016 年至今EOD 模式政策不断增加，从萌芽阶段到发展阶段到推进阶段，EOD 模式逐步试点、入库再到常态化入库，随着EOD 模式进一步开展，EOD 相关的政策体系不断改进与完善。整体看来，环境型工具在政策文本中使用最多、需求型工具使用次之，表现出了政策工具使用的不平衡，有待进一步调整。在这些项目中，大部分都是提供性的基金和技术支援的政策工具，这也从某种意义上表明了EOD的发展尚处在初期，需要更多的设备来推动EOD的实施。此外，环境型法规管制政策工具使用最多，政府对EOD模式实践的保护和监管体制不断完善。EOD 模式政策在三个阶段均呈现出不同的特征。2016—2018年为萌芽阶段，政策倾向于EOD模式的提出和概念界定；2019—2020年为发展阶段，该阶段内对相关农业、水利、文旅、环保、科技、乡村振兴、防洪等奖补政策展开详细描述，确定了EOD 模式应用的重点产业投资领域，为EOD 模式发展奠定了基础；2021 年至今为推进阶段，在推进阶段实现了EOD 模式的真正落地，实现了EOD项目的两次试点工作和常态化入库工作，标志着EOD模式推进到更深入的阶段。