国家引导与自主建构：地方政府如何发展合作关系——基于西部陆海新通道的案例追踪

杨 斌，马 亮

一、问题的提出

地方政府合作逐渐成为解决复杂化和外溢化公共问题的重要制度安排，[1](p574-582)如何促使偏好各异甚至利益冲突的地方政府走向合作，成为理论界和实务界关注的焦点。党的二十大报告明确指出，“深入实施区域协调发展战略”，实现区域协调发展，分工合理和持续高效的地方政府合作必不可少。然而，地方政府在区域治理中仍然暴露出了“目标选择的差异”和“责任不对等”、[2](p7)共同利益与地方利益博弈、合作协调机制效率较低、合作组织形式松散等合作困境，进而导致地方政府合作关系“流于形式”。[3](p50-56)如何构建健康、稳定、高效的地方政府合作关系成为亟待解决的问题。[4](p135-144)[5](p149-159)

现有文献对地方政府合作的结构特征、行为动机和关系类型进行了丰富的诠释。[6](p119-132)[7](p96-104)这些研究侧重于地方政府合作的影响因素，但对地方政府如何发展持续高效的合作关系这一“过程”则语焉不详，缺少长时段、系统性的历时性研究。这不利于从理论上揭示地方政府如何发展合作关系的因果机制，也不利于从实践上为地方政府合作提供详尽的、过程性的、可操作的路线图。本质上，地方政府合作是为了解决传统行政区行政带来的碎片化困境。其中，作为行动者的地方政府行为是困境最为重要的来源。[8](p40-51)所以，地方政府合作的形成需要回归到对地方政府行动的关注，以更好地回应区域协调发展中地方政府合作如何形成这一重要议题。

西部陆海新通道（下文或称“陆海新通道”）是推进区域协调发展和高水平对外开放的重大战略。陆海新通道建设省际战略合作的形成，克服了部分省份各自为政导致的重复建设和货源不足等合作困境，[9](p52-53)省际合作由点及面，步入持续高效的制度化发展阶段。这一案例的战略重要性和典型性为本研究的开展提供了契机。本文通过对这一案例的过程追踪，基于地方政府自主性的视角，探究地方政府如何发展合作关系这一中心议题。譬如，地方政府如何在纵向上和横向上展开“条块互动”，地方政府合作是如何在这些互动中形成和演化的，经历了哪些阶段？其中的因果机制是什么？本文试图构建过程性理论，呈现地方政府合作的过程属性，阐释其中的微观机制。这将为地方政府在区域协调发展中构建健康、稳定、高效的合作关系提供可操作的实践指南。

二、文献综述：地方政府合作何以形成

地方政府合作研究发轫至今，研究视角和研究方法逐渐多样化。地方政府合作是一个多层次、多维度概念，由于其内涵的丰富性和外延的宽泛性，现有文献对地方政府合作的界定呈现出不同面向。[10](p107-128)本文认为，地方政府合作是府际关系的一种具体形式，是两个或者多个地方政府基于共同问题界定，达成集体行动的制度安排。总的来看，现有文献形成了理性主义、区域协同、结构政治三种主要的分析路径：

第一类，理性主义路径。这一路径秉持的是理性人假设，认为地方政府合作是作为行动者的地方政府追逐利益的自利过程。例如，晋升锦标赛理论表明，地方政府合作是为了追求相对收益。[11](p33-40)这与制度性集体行动理论预设相一致，地方政府合作协议的达成，是基于交易成本和契约风险的考虑，追逐选择性收益和集体性收益的结果。[12](p397-425)由此，合作收益的预期成为影响地方政府合作形成的重要变量。[13](p144)进一步研究发现，合作收益大小和合作难易程度使得地方政府在合作伙伴和合作参与方面形成了不同的偏好，[14](p32-39)作为理性化主体的地方政府会根据自身利益采取不同的合作行为，在不同的合作领域中出现诸如“地理”型，“借势”型和“抱团”型的行动路径，[15](p79-92)进而地方政府合作在合作关系、合作伙伴、合作规模、合作机制等方面呈现出差异化。[16](p632-649)[17](p556-566)另一些研究则对理性主义的预设提出了质疑，认为地方政府同时扮演理性人和代理人的双重角色，不同的角色逻辑都会对政府间合作关系的形成产生影响。[18](p12-23)

第二类，区域协同路径。这一路径依循治理语境，认为地方政府合作是“自组织的”组织间关系网络，[19](p46)是去获取“不情愿的伙伴”，[20](p4)从而创造集体行动的能力和整合实现集体目标的资源。例如，与理性主义路径不同，网络治理理论将地方政府合作视为一种关系结构，关注的焦点是互动的关系模式，而非地方政府个体。[21](p19)区域协同路径的研究尤其关注区域协调问题，认为共同信念、相互信任等要素对地方政府合作形成具有重要影响。[22](p901-927)同时，从系统情境角度看，资源依赖性、问题紧迫性、成员异质性等都是影响地方政府合作的结构性条件。[23](p38-43)[24](p53-60)例如，根据合作参与方的数量，可以将合作网络划分为多边网络和双边网络两种形态，进而揭示这两种关系结构在性质和功能等方面的差异。[25](p149-172)然而，这一分析路径中流行的“组织间网络”和“伙伴关系”等概念被质疑对地方政府合作的权力基础关注不足。[26](p31)

第三类，结构政治路径。这一分析视角将地方政府视为上级政府的“代理人”，政治性和分配性的考虑或妥协被植入合作安排之中。强调上级政府的权威干预或是横向网络中的权威主导者对地方政府合作的影响，例如，纵向干预对于缓解地方政府合作困境具有重要作用，[27](p37-50)通过领导参与、资源支持、考核监督等方式改变地方政府的激励结构，促进地方政府合作的形成。[28](p90-107)并且，纵向干预在地方政府合作的不同阶段具有不同的作用机制。[29](p641-654)这一分析路径尤其照应了中国特殊的制度环境下，诸如对口支援这样的基于政治任务和政治动员产生的政府间合作。[30](p67-73)有研究将地方政府合作建构为权力的分割和整合，主张地方政府合作的形成在于让渡行政管辖权，从而构建区域公共管理权力，实现跨行政区的公共事务治理。[31](p61-66)也有研究提出了“复合行政”的概念，认为政府职能调整是区域合作的关键抓手，而非行政区划的升格、合并和兼并。[32](p44-48)

综上所述，理性主义、区域协同、结构政治三种分析路径分别聚焦于利益、关系、权力三种关键要素，对地方政府合作的形成及其影响因素进行了不同的诠释，但仍然存在不充分的地方。首先，很多研究关注了地方政府合作的形成问题，但大多是“因素”研究，缺少“过程”研究，[33](p23-35)导致地方政府合作的影响因素（X）和合作形成（Y）之间的因果机制仍然是模糊的，例如，主张地方政府合作的本质是行政管辖权让渡的研究，并没有对如何让渡这一问题提供解释。一部分研究虽然主张关注“过程”，但是没有充分纳入时间维度和事件序列；或只是对地方政府合作阶段特征的描述。其次，现有文献对于地方政府的关注，多集中于偏好、意愿等主观层次，或是地方政府的角色类型，对于地方政府自主性如何影响地方政府合作关系形成则着墨不多，而中国独特的政府体制塑造了地方政府的相对自主性，对政府间关系的形成具有重要影响。[34](p117-124)

三、研究方法与案例概况

（一）研究方法

本研究聚焦于地方政府的自主性影响地方政府合作的过程，需要解释地方政府发展合作关系的动态过程，因此采用了纵向单案例研究方法。[35](p20-24)希冀通过对现象的深入挖掘，提炼背后的理论要素，呈现其相互作用的动态过程。[36](p532-550)个案内分析采取过程追踪的方法，试图构建关于地方政府合作的过程性理论。这一方法通过梳理个案内部不同要素之间的相互作用以及现象发展的时序变化，呈现因果过程中的次序和机制，从而对研究现象背后的因果机制进行概念化，捕捉因果力量从原因到结果的传递过程。[37](p50-59)

在案例选择方面，本研究选取陆海新通道作为案例场景，从历史源头来看，陆海新通道的前身源于2015年11月中新（重庆）战略性互联互通示范项目。2017 年2 月举行的中新（重庆）项目首次联合协调理事会提出“南向通道”概念。2018年11月12日正式更名为“国际陆海贸易新通道”。2019 年8月，陆海新通道战略正式升格为国家战略。由此，本研究的时间区间为2015 年至今，以便贯穿陆海新通道省际合作的整个生命周期。陆海新通道是关乎区域协调发展的国家重大战略，具有典型性和重要性，牵涉的地方政府合作经历了曲折的演变过程，产生了丰富的经验数据，运用案例研究可以呈现这一过程的复杂性和动态性。

案例研究的一大困境是资料的可及性和丰富性，因缺乏跨省调研的条件，本研究收集了相关新闻报道、政策文本等二手资料。数据收集和分析过程共分为搜集、筛查和编码三个阶段：第一阶段，文本挖掘，以关键词“南向开放”“一带一路”“南向通道”以及各省份名称同时在地方政府网和中国“一带一路”网检索，收集数据文本；第二阶段，数据筛查，通过考虑研究区间以及文本的重复性和无效性，筛选有效数据文本，共206 份，其中正式文件97份；第三阶段，数据编码，根据时间、参与方、事件、活动等对数据进行编码。

（二）案例概况

1.第一阶段（2015—2017年）：合作发起

重庆和广西是陆海新通道建设最早的倡议者和合作方。2015 年11 月，习近平总书记访问新加坡，中新两国签约第三个政府间合作项目，正式启动中新（重庆）战略性互联互通示范项目，这是“南向通道”的概念原型。2017 年2 月27 日，中新互联互通项目联合协调理事会第一次会议首次提出“南向通道”概念。这一阶段，重庆和广西已经开启了合作的序幕，例如，2016 年8 月，重庆和广西两地企业签署战略合作协议，共同推动“渝桂新”铁海联运班列的开行。2017 年7 月，两地共同成立了渝桂新多式联运有限公司，作为南向通道的铁海联运营运平台。

合作发起的标志性事件是，2017 年8 月，重庆、广西、贵州、甘肃签署了《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的框架协议》，制定了《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的协同办法》。这一阶段，南向通道的铁海联运省际合作已经逐渐起步，重庆、广西、贵州、甘肃四地合作结构和合作共识已经初步形成。甘肃与贵州的先后加盟，标志着合作形式从重庆与广西两地由点成线迈向由点及面的发展，合作价值定位从出海物流大通道到陆海内外联动的转变。

2.第二阶段（2017—2019年）：合作整合

在重庆、广西等省（区、市）的积极推动下，2018年青海和新疆相继加入“南向通道”，南向通道的合作范围进一步扩大。然而，在这一时期，西部地区经济体量及进出口贸易额首屈一指的四川并未加入南向通道建设。相反地，四川“另起炉灶”——提出打造南向国际大通道的对外开放战略。以重庆为运营中心的南向通道和四川开辟的南向国际大通道，在某种程度上形成了“并驾齐驱”的竞争态势。

合作整合的转折点发生在2018 年11 月12 日，中新（重庆）项目“国际陆海贸易新通道”谅解备忘录的签署，将“南向通道”正式更名为“国际陆海贸易新通道”，标志着通道的建设进入了一个新的阶段：一方面，更名提升了该通道“联结陆海，贯通东西”的枢纽功能对“一带一路”合作倡议的衔接意义；另一方面，这也意味着通道建设的合作范围和方向更加多元化。

2019 年1 月，借助中新（重庆）战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”共建主题对话会，重庆、广西、贵州、甘肃、青海、新疆、云南、宁夏8 个西部省份签署《合作共建中新互联互通项目国际陆海贸易新通道框架协议》，标志着云南和宁夏正式加入陆海新通道建设，省际合作的“朋友圈”进一步扩大。2019 年7 月10 日，四川和重庆签署《关于合作共建中新（重庆）战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”的框架协议》，展露出四川加盟陆海新通道战略的意愿，这意味着重庆和四川主导的两条“一带一路”开放通道从竞争走向整合。

3.第三阶段（2019年至今）：合作制度化

这一阶段，陆海新通道的合作范围逐步扩大，就区域覆盖范围和区域战略意义来看，已经初步具备上升为国家战略的条件。2019 年8 月，国家发展改革委印发《西部陆海新通道总体规划》，陆海新通道国家层面的统一“规划文件”颁布，意味着陆海新通道正式升格为国家战略。2019 年10 月，西部地区12 省（区、市）、海南省、广东省湛江市在重庆共同签署《合作共建西部陆海新通道框架协议》，形成了“13+1”的共建格局，以省际协商合作和深化陆海双向开放为方式，推进西部大开发形成新格局。2022 年10 月16 日，“加快建设西部陆海新通道”正式写入党的二十大报告。至此，陆海新通道建设进入合作深度融合和制度化发展阶段，逐步实现常态化、综合化和协同化运行（见图1）。

图1 西部陆海新通道省际合作演变历程

四、西部陆海新通道中地方政府的合作过程分析

从南向通道到陆海新通道的合作内涵跃升，从地方项目到国家战略的合作层次升格，从少数省份的双边合作到由点及面的区域合作，陆海新通道省际合作从发起到成型的演变过程并不是一蹴而就的。地方政府基于自主性所采取的一系列活动，是推动陆海新通道达成的重要动力，本文将其概括为塑造共同愿景、发起非正式互动、内部渐进性整合、外部合法性拓展、双向互动的制度化等一系列相互联系、相互作用的机制部件。

（一）合作发起：共同愿景塑造和非正式互动

作为地方政府合作的初始阶段，合作发起时期的地方政府合作仍然是松散和不稳定的。这一阶段，地方政府聚焦于建立核心价值，判定利益关切，识别合作伙伴，为发展合作关系奠定基础和创造条件。

1.塑造共同愿景

拥有共同愿景的行动者更容易达成合作共识、建立身份标识和强化相互信任，进而降低协调、冲突、背叛等合作的交易成本和契约风险。[38](p1-29)因此，塑造共同愿景是地方政府合作的前提条件，是后续合作形成和持续发展的价值基础。

首先，嵌入国家战略，奠定合作的价值基础。为发起陆海新通道倡议，重庆首先借助了中国和新加坡“中新（重庆）战略性互联互通示范项目”的合作基础。之后，重庆和广西将合作意义诠释融入国家“一带一路”合作倡议，主张陆海新通道是“向北连接丝绸之路经济带，向南连接21 世纪海上丝绸之路，是服务‘一带一路’合作倡议、长江经济带建设，推动西部大开发、促进西部省区市合作的重要举措”。同时，贯彻落实“一带一路”合作倡议是党中央、国务院的明确要求，是西部省份共同面临的问题。重庆和广西都积极通过推介会、对话会等形式传播陆海新通道的战略意义。

其次，援引权威话语，提升合作的价值定位。作为陆海新通道战略最早的发起者，重庆和广西一直将陆海新通道作为贯彻落实习近平总书记重要要求的战略举措。2015 年两会期间，习近平总书记参加广西代表团审议时，指出了广西对外开放“三大定位”的新使命，构建沿海沿江沿边的国际大通道即是使命之一。2016 年1 月，习近平总书记在视察重庆时指出，“中新（重庆）战略性互联互通示范项目在重庆落地，一定要高标准实施好，打造高起点、高水平、创新型的示范性重点项目”。在合作初期，重庆和广西将国家领导人的权威话语纳入合作价值定位，并借助新闻媒体进行价值扩散。

最后，制造利益联结，强化合作的身份认同。“一带一路”带来的发展机遇，符合地方的经济发展偏好，要真正实现以对外开放促进地区发展，内陆省份需要开放通道，沿海沿边省份需要腹地支持。任何单一省份的经济规模和贸易体量都无法支撑“一带一路”合作倡议的实现。近年来，西部省份处于经济快速增长和转型的关键时期，但是西部地区的物流成本高昂（占GDP的16%），成为掣肘西部地区经济发展的障碍。陆海新通道的重要定位即是打造西部内陆省份出海大通道，完善西部地区交通基础设施，降低商贸物流成本，解决了西部省份的“痛点”，对促成地方政府合作具有较强的吸引力和认同度。

2.发起非正式互动

非正式互动对于组织间合作关系的达成具有积极作用。在正式的合作关系形成之前，非正式的接触能够识别潜在的合作伙伴，化解潜在的利益冲突，也有利于培育合作的社会资本。[39](p35-70)

为将陆海新通道省际合作的共同愿景转化为现实成果，首先，地方政府开展“条块互动”，试图为合作的形成获取资金配置和政策支持。地方政府通过会议邀请、考察调研等形式，在不同的场合向交通运输部、外交部、国家发改委等相关部门释放陆海新通道的合作信号。地方政府试图借助部委的权威地位，发挥作为条线部门的中央部委上传下达、居中协调的作用，促进陆海新通道建设的省际协调和资源共享。

其次，地方政府加强“横向互动”，推广合作愿景，磨合利益共识，识别和发展潜在的合作伙伴。重庆、广西等地方政府主动出击，通过考察学习、主题对话会等互动形式，促进合作伙伴关系的发展。2016 年2 月，重庆组织专家考察团到广西调研，表达了构建一条自重庆到新加坡的国际多式联运大通道的意愿，双方初步达成共同推进南向通道建设的共识。紧接着，2017 年4 月，广西派政企代表团到重庆考察，双方就加强合作共建21 世纪海上丝绸之路南向国际物流通道事项进行交流协商，在建立对口协作机制、发起共同倡议、将南向国际物流通道提升为国家战略方面达成合作共识。

最后，地方政府借助“外部互动”，充分发挥外部关键行动者的桥接作用，为陆海新通道省际合作的形成“牵线搭桥”。例如，新加坡总理公署部长陈振声通过与四川省委书记等高层领导的会面，在推动四川加入中新“南向通道”建设的过程中发挥了积极的催化作用。东盟国家及其跨国企业相关负责人的参与，也在不同的场合为陆海新通道战略合作的形成发挥了扩散和推介作用。

（二）合作整合：内部渐进式整合和外部合法性拓展

合作整合阶段的特征在于，地方政府已经初步建立合作关系，发展了较为稳定的合作伙伴。这一阶段地方政府的活动聚焦于巩固和扩大既有合作基础，增进内部互动，达成局部合作成果，寻求外部支持，促进合作过程朝向稳定化、常态化、持续化发展。

1.内部渐进式整合

在合作发起之后，地方政府寻求达成局部合作和释放中间成果：一方面局部合作可以降低发展合作关系的成本和资源要求，积累合作经验；另一方面局部合作带来的中间成果可以提升合作成员的身份认同感，进而强化彼此间的相互承诺，吸引更多的利益攸关方加入。[40](p543-571)

首先，地方政府通过不断签订多边协议，实现合作范围的向外渐进式拓展。2017年，重庆、广西、贵州、甘肃四省区市通过签署《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的框架协议》初步建立了合作联盟；2017 年11 月，重庆、广西、贵州、甘肃四省份代表于贵阳召开中新互联互通项目南向通道工作推进会，互相通报南向通道建设工作推进情况和未来工作计划，陕西代表列席了此次会议，这是地方政府拓展合作范围的体现；2018 年6 月和8 月青海和新疆分别加入合作联盟，其余省份则于2019年渐次加入陆海新通道的省际合作网络。地方政府合作范围的扩大以重庆和广西最初达成的合作为原点，由点及面地扩散。

其次，地方政府通过深化双边合作的方式，实现合作内容拓展和合作层次提升。2018 年4 月，重庆和贵州共同签署《重庆市人民政府贵州省人民政府合作框架协议》，加强陆海新通道建设成为合作框架的重要内容；紧接着，2019 年3 月，《渝黔合作先行示范区建设实施方案》应运而生，聚焦于陆海新通道建设，力图实现两省市多领域、高水平、深层次的合作。此外，重庆积极打造对外开放平台，整合内部资源要素，形成政策叠加效应，发挥重庆作为陆海新通道“运营中心”的核心功能定位及作用。广西则积极整合北部湾经济区一体化发展目标，打造西部陆海新通道门户枢纽，发挥临海优势对西部地区整体对外开放和区域协调发展的辐射作用。

2.外部合法性拓展

作为一种重要的战略资源，合法性可以帮助组织获得其他资源。[41](p414-431)提升合作的外部合法性，可以帮助地方政府整合合作范围、合作层次、合作价值。诸如领导权威的认可、社会舆论的认可等外部合法性的获取，会反向作用于内部成员对合作的认可和预期，强化合作成员对合作过程的可信承诺。可信承诺有利于提升合作成员参与的积极性，进而提升合作的有效性。[42](p67-80)因此，地方政府积极向外推介陆海新通道价值内涵和合作成果，多维度拓展外部合法性。

首先，地方政府通过制度性渠道，发起“上书”行动。在2018 年全国两会期间，广西代表团以全团的名义向全国人大提交了《关于加快建设中新互联互通南向通道的建议》，建议把中新互联互通南向通道建设纳入国家战略，来自广西、贵州、四川、甘肃、重庆、云南、青海、陕西8个省（区、市）的23名全国政协委员共同支持了这一提议；在2019 年全国两会期间，重庆代表团提出将“陆海新通道”明确为国家战略性项目的全团建议，“恳请国家出台明确‘陆海新通道’为国家战略性项目的规划文件”。

其次，地方政府利用非制度性渠道，获取外部支持。一方面，借助领导人调研视察的机会争取中央认可。2018年，时任国务院副总理韩正考察重庆和广西时都表达了要加强“南向通道”顶层设计研究，肯定了“建设南向通道，能够开辟西部地区由北向南新的出海大通道，也可以为长江航运减负”。另一方面，通过中央有关机构的课题研究和内参报告获取中央对合作的支持。2018年，民革中央联合西部七省份的重点调研课题“加快南向通道建设，助推‘一带一路’和西部大开发”提交给中共中央、国务院，报告建议将南向通道上升为国家战略。此外，借助媒体宣传造势，也是地方政府获取外部支持的重要方式。为整合合作共识和提升合作凝聚力，地方政府积极打造南向通道品牌，利用各类媒体对南向通道运营线路、优惠政策、建设成效等进行宣传推广。

（三）合作制度化：国家引导和地方自主双向互动

所谓制度化，“既是一种历时性过程，也指已获得确定状态或属性的一套社会安排”。[43](p129)在制度化阶段，地方政府合作步入成熟期，地方政府的合作结构和合作过程逐渐确定化，合作的稳定性和共识度达到一定高度，相关规则、程序通过统一的战略规划、合作文本、专门机构等方式得以常态化。[5](p135-144)2019 年8 月，陆海新通道正式升格为国家战略，为地方政府合作的制度化提供了契机。在国家引导和地方自主的双向互动中，地方政府通过制度创新构建新型管理体制，为推进陆海新通道省际合作提供制度保障。

首先，部委牵头制定统一的合作规划。在国家发展改革委的纵向介入下，《西部陆海新通道总体规划》的发布对陆海新通道建设的指导思想、战略定位、空间布局、发展目标、通道建设、重点项目和时间进程进行了战略规划和顶层设计；随后出台的《2020 年西部陆海新通道建设工作要点》，对2020年南向通道建设进行了详细部署，涵盖重大项目、合作事项和政策创新等重点工作39 项。重庆、广西、四川等省份积极响应，相继出台了结合自身实际的实施方案，在重点工作、机构设置、责任单位等方面进行了细化落实。

其次，地方自主建立统一的运营平台。作为“运营中心”的重庆市政府组建了西部陆海新通道物流和运营组织中心，下设综合协调部、区域合作部、规划发展部、项目推进部和信息服务部5个部门，负责陆海新通道的事项落实、部委对接、区域协调、信息平台、宣传推介和人才培养等工作。此外，重庆与沿线省区市共同建立跨区域综合运营平台——陆海新通道运营有限公司，负责通道的具体运营。再者，重庆牵头构建西部陆海新通道发展指数，覆盖基建、物流、贸易、产业等多个领域，对外展现和向上汇报陆海新通道合作的进展情况和实际效果。

最后，双向互动构建常态化合作机制。纵向上，国家发展改革委基础司设立西部陆海新通道省部际联席会议办公室，牵头建立省部际联席会议制度，承担纵向指导和协调的职责；横向上，重庆牵头召开省际协商合作会议、办公室会议、联络员会议，《联席会议工作规则》《西部陆海新通道发展指数方案》《政策诉求清单》等系列工作方案和规章制度逐步出台，积极向国家层面进行反馈和获取支持。

五、结论与讨论

（一）理论贡献

针对地方政府如何发展持续高效的合作关系这一议题，从研究方法来看，大多数文献主要聚焦于发现影响地方政府合作的“因素”，剥离了地方政府合作的时间性，无法完全揭示地方政府合作伴随时间形成和演化的模式和机制。地方政府间的微观活动和条块互动被掩盖，事件序列之间的因果链条被遮蔽。[44](p137-166)从理论视角来看，很大一部分研究都是使用中国的经验材料检验诸如制度性集体行动等西方的理论框架。然而，现行的绝大部分理论都建基于欧美的制度情境，对这些理论的使用需要观照中国区域政策的情境性。[45](p175-189)不同于央地明确分权的欧美政府结构体制，中国独特的“行为联邦制”塑造了中国特色的央地关系结构：中央或是上级政府的权威在区域合作中发挥着重要作用，而地方政府也具有一定的相对自主性，在区域合作中发挥着能动作用。[46](p21-23)

本研究试图弥补上述两点不足，扎根于中国场景，使用纵向案例研究讲好地方政府合作形成和演化的中国故事，揭示中国独特的条块关系结构下，地方政府的自主性影响地方政府合作形成和演化的过程性机制（见图2）。[47](p191-213)

图2 地方政府发展合作关系的过程模型

研究发现：第一，地方政府合作经历了合作发起、合作整合、合作制度化三个阶段，这与现有文献的发现基本一致；[48](p47-67)第二，地方政府自主性是推动地方政府合作形成和演化的重要动力，地方政府合作的价值内涵、合作范围、合作规模、合作层次在地方政府的推动下向着系统化、常态化、制度化方向发展；第三，地方政府在不同的合作阶段采取了不同的行动机制，在合作发起阶段，地方政府致力于塑造共同愿景和通过非正式互动识别合作伙伴；在合作整合阶段，则致力于对内渐进式整合和对外提升合法性；在合作的制度化阶段，则是致力于合作规范和合作机制的完善。

中国场景下的地方政府合作是上级政府引导和地方政府自主双向建构的结果。需要说明的是，不同机制部件的时间性划分，只是说明在合作的某一阶段这一机制的作用更为突出。实践中，不同机制部件之间是相互联动、相互作用的，这些机制对地方政府合作的影响很难清晰分割，而是循环迭代于整个合作周期，例如，合作发起阶段的共同愿景塑造和非正式互动两个机制部件的作用实际上贯穿于整个合作周期。

（二）政策建议

地方政府的自主性同样也是合作不确定性的来源。本研究基于西部陆海新通道这一成功案例的过程性理论建构，正是希冀将这种不确定性“确定化”。这既可以为西部陆海新通道省际合作的优化提供政策建议，也可以为其他区域发展战略的政府合作提供借鉴。

第一，从价值层面看，共同的问题界定和相似的信念标识是地方政府合作关系形成的价值基础。一方面，地方政府需要通过嵌入国家战略、寻求领导认可、发掘利益契合点等方式塑造共同的合作愿景；另一方面，地方政府可以通过条块互动、横向互动、外部互动等方式识别可能的合作伙伴、化解潜在的利益冲突、协商共同的合作事项，为正式合作关系的建立奠定基础。

第二，从过程层面看，提升合作过程的稳定性、成员身份认同度、合作外部支持度是合作健康持续发展的关键条件。一方面，地方政府需要遵循合作关系的演化规律，采取渐进式发展的方式，先易后难、由点及面、由面成网，通过局部合作带动整体合作；另一方面，地方政府需要积极拓展合作关系发展的外部支持，综合利用人大、政协等制度性渠道和领导视察、媒体宣传等非制度性渠道获取合作关系发展的资源支持和政策便利。

第三，从主体层面看，深刻把握中国特色的区域政策和府际关系结构，充分发挥中央和地方两个积极性。在建立健全合作制度和合作规范的过程中，既要发挥中央的权威调控、统筹协调作用，化解潜在的合作冲突，建立高位阶高层次的协调机制和机构；又要尊重地方的创造性和积极性，因地制宜地建立符合区域特征的合作制度安排，在国家引导和地方自主的双向互动中推进合作的制度化。