基于SWOT分析的我国政府产业投资基金审计策略探讨

李 竹，杨 静

(南京审计大学政府审计学院，江苏 南京 211815)

一、引言

近年来，随着国家对产业投资基金支持力度的加大，中央政府和地方各级政府相继出台了一系列文件支持和规范产业基金的发展。产业基金呈现出迅速发展的好趋势，政府发起成立的产业投资基金日益成为促进现代企业创新发展及驱动增长的一种重要资金引擎、新农村经济发展战略的强力推手、扶持产业集群发展建设的重要财政金融工具。产业基金吸引了一批社会资本投资于有国家政策资金支持的某些产业领域和高新技术领域。然而，在产业基金高速发展的同时，出现了政府投资基金设立的目标不清楚、投资方向模糊、管理不规范、投资效率低等问题。

审计署专项审计报告显示，2014年底，我国尚未公开运营的中央政府投资担保基金总额约为397亿元，占全国基金总额的84%左右；其中，在财政部审计调查的14个中西部省份样本中，至少4个公共投资风险基金为零支出。山西省审计厅曾反映，截至2015年底，9个投资项目只投资给了43个企业，投资额总计6.87亿元，有应收款28.33亿元的投资资金仍处于闲置状态。审计署办公厅对2016年9月10日发布的审计署公告内容整理显示，截至审计署报告2016年一季度的后9个月，中央财政全部自行出资建立或变相设立的13项专项投资及募集项目的部分专户存款中，有近30%余额仍为结存资金；其中在已获得核准正式设立的167个子基金项目，也有超41%的基金结存募集资金未按规定领用；地方政府投资基金领域里也存在类似的资金结余的现象。许亚等认为，这种产业投资基金运用不到位的情况，固然有企业成立运作时间周期较短，以及经济处于下行周期条件下，企业可选投融资项目总量较少等客观影响因素，但是决定因素还是在于对基金投资管理的一些配套支持政策实施不到位，管理的流程还不够优化[1]。为了深入分析和进一步优化产业投资基金的发展，首先需要研究产业基金的概念内涵、运作方式和实施路径，因此，发挥政府审计对产业基金的监管作用变得格外重要。

本文总结了诸多学者的理论研究，将从以下几方面对产业基金审计进行阐述:第一，对产业投资基金及其审计的概念进行界定；第二，利用SWOT框架对产业投资基金审计现状和环境进行分析；第三，对产业投资基金审计提出有针对性的建议；第四，对以上问题进行总结和展望。

二、产业投资基金的概念内涵与类型

(一)概念的界定

产业投资基金的相关概念都比较笼统模糊，总体上来讲，产业投资基金属于一种风险共担、利益共享型的国家集体投资制度。许亚和陈丙欣指出，产业投资基金主要的被投资对象，是已具备了极大发展潜力，但暂时还未成功上市的相关公司的部分股权[2]。投资对象以股权转让的形式进入企业，参与企业的经营管理并帮助企业实现资本增值。在由发改委制定但尚未正式施行的«产业投资基金管理暂行办法»中对产业投资基金的定义是:对未上市的企业股权进行集体投资，并提供一定的经营管理服务，共担风险、共享收益。此类基金会寻找基金管理人委托管理或自己管理，帮助投资对象进行投资重组和基础设施投资。不同于其他的普通产业投资基金，政府产业投资基金主要投资于非上市的高潜力企业，政府的预算、中央和地方政府专项建设基金或财政基金是其资金主要来源。产业投资基金本质上就是私募股权基金的一种形式，只会专注于某一行业。产业投资基金有利于优化产业结构，完善公司治理，促进高新技术研发。通常来看，资本市场的发展可以促进整个产业整体的发展，产业基金从中起到推动作用。袁永宏认为，政府投资基金是政府主导并依赖于市场运作的基金，和传统意义上的财政拨款、财政补贴、贷款贴息等财政支持方式相比，可以在服务“六稳”“六保”方面发挥更加积极的作用[3]。

本文将继续采用政府引导基金的定义，来概括通常意义下的政府引导基金、政府引导资金以及政府参与的产业投资基金。该定义下，政府引导基金是指由各级政府出资、吸引各类社会资本参与、不以营利为目的，主要采用股权投资或者债券投资等方式投资于创业投资机构或者重大创新项目，发挥财政资金的杠杆引导作用的一类基金。此类引导基金设立的初衷是资金放大、风险调节、资源配置和企业孵化，也就是弥补可能存在的市场失灵问题、市场的逐利性以及信息不对称性所导致的资源配置和市场孵化功能不健全的情况[4]。

(二)产业投资基金的运作模式的类型

关于产业技术投资基金的管理运作及模式，世界范围内有不同形式的法律界定，我国在实践中也总结出了特有的划分标准和运行模式。基于其制度性的因素，产业投资基金可以划分为资本市场投资、银行投资和政府投资。我国产业投资基金总的发展规模是相对有限的，目前«商业银行法»的私募股权投资模式约束或制约着国有银行等主导型投资产业基金的有效发展。因此，我国政府产业投资基金体系的一个主要运行方式为政府主导型的风险基金模式。戴永胜认为，从产业基金的运行风险角度去分析，各级政府基金出资和引进国内外其他项目资金直接投入，均是国家产业基金建设的主要资金来源[5]。在我国产业基金管理机构运行成长的过程中，政府部门都发挥着十分积极有力的规范引导作用，它们通常负责优质产业的投资性基金的全过程化运营管理，直接授权委派项目负责人管理或者指定第三方基金管理公司去负责这些相关投资业务。

三、基于SWOT框架的产业投资基金审计的现状分析

党的十八届三中全会确定实施政策以来，国务院有关规定的出台和各级政府配套文件的发布，鼓励并引导了各地方探索新的方式提升财政支出绩效。党的十八届五中全会提出，财政投资改革要创新融资方式，发挥财政资产的用途并引入社会资本参与。2020年政府工作报告指出，要扩大投资基金投资的有效范围，规范市场融资机制，引入民营企业参与。作为一种新型的国家金融创新支持工具，政府投资基金也一直致力于维护地方就业与稳定、保障基层民生、激发社会市场主体活力，更好地发挥地方金融资本杠杆作用、引导带动作用以及和各类资本协同推动作用[6]。从规模结构的角度分析，政府引导基金以股权类投资基金为主；从总体增长的规模层次上可以看出，2014年，随着中央继续加大财政对地方财政专项资金的统筹清理以及整合重组力度，地方“资金改基金”项目进程不断加快，一定程度上从客观直接促成了2015至2016年地方各类政府投资基金的井喷式发展。

据私募统计数据，2002年底至2006年，我国政府已设立并正式投入运行的政府引导基金仅有6支，基金规模35亿元；已经宣布有422家政府引导基金成立，目标募集资金超过3.6万亿元，其中仅2015年新设立的政府引导基金就达到了297只，基金规模1.5亿元。截至2019年底，我国现有的政府投资基金的目标规模已经达到10万亿元，已经到位的资金规模约为4.69万亿元。审计署从2013年中期开始关注产业投资基金和各级政府投资基金，其审计工作报告和特派员机构工作报告中也开始揭示和反映政府投资基金中所存在的问题。审计署2014~2019年公布的审计工作报告，验证研究和案例分析得出对政府投资基金大规模结存和效率低下，资金难以募集，募集到位的资金也难以有效投出去。

本文对产业投资基金审计的发展进行SWOT态势分析(表1)，通过对产业投资基金审计的情景进行全面系统的研究，从而根据研究结果对产业投资基金审计的进行提出针对性的建议。

表1 我国产业投资基金审计的SWOT分析

近几年，我国各级审计机关依法对关注的政府投资基金的专项审查活动主要集中于以下方面:首先，审计人员及时掌握国家对各类基金的收支总体情况，包括了解产业基金的设立依据、基金类型、基金整体运作监控流程和管理方式、基金组织和结构、管理层组成情况、决策程序、资本情况、投资经营情况等；其次，审计人员将核查各类基金的合法运营和使用情况，重点跟踪关注各类项目投资人所选择的程序合规性，审查基金选择公司的具体投资的项目本身与投资基金目标是否相符，以及有没有由于外部监管落实不力、违规擅自决策基金或涉嫌内外资金勾结、违规造成重大财产损失等法律问题，管理层工作人员与其特定关系人之间在受托投资运作过程管理中是否还存在重大非法或利益违规输送现象等问题[7]。

(一)优势与机会(S＆O)

审计人员进行产业投资基金审计的优势在于:政府引导的产业投资基金主要是政府财政资金参与，属于财政支出，比较容易进行审计追踪和溯源；进行高新技术的产业投资基金的资金多为大额资金，相关文件以及相关手续比较容易审计。产业投资基金的审计也面临许多机遇，主要来自国家和各级政府的支持，政策和审计经费的支持是做好产业投资基金审计的最好的保证；另外，当前的基金市场和金融市场体系日渐完善和制度化，为产业基金的审计提供了支持。

(二)劣势与威胁(W＆T)

产业投资基金的审计的劣势在于:首先，进行产业投资基金的审计需要许多专业和先进的知识，这对没有该方面审计经历的审计人员来说是一种劣势；其次，产业投资基金的市场价格与交易价格时常出现偏离，具备分析基金价格和市场走势的知识和技能对大多数审计人员来说是一种挑战。产业投资基金的运行需要基金管理人的参与，基金管理人的趋利性目标与产业投资基金设立的本质目标相违背，而产业投资基金的发展绝大部分依赖于基金管理人的专业技能与研究能力，对基金管理人方面的审计缺乏经验也属于产业投资基金审计的劣势[8]。产业投资基金审计面临的挑战在于:对产业投资基金的审计是保证大规模产业投资基金的投资效率和预期政策投资目标落实的最后防线，必须落实到产业投资基金审计的方方面面。审计人员至少需要关注产业投资基金的全流程，其中包括产业投资基金设立、各方资源出资比例、基金重点扶持投资及发展等领域是否已切实达到符合国家相关政策目标，基金资产运用是否依据严格的市场化标准进行规范管理，政府资产定价信息是否已客观反映出资投入金额比例和财政相应资产收益，基金项目设立政策依据文件编制和研究立项的审批的相关操作程序是否规范，基金组织结构以及企业所有权、管理权是否清晰界定等[9]。可以看出，对产业投资基金的审计范围十分广泛，需要耗费大量的时间与精力进行审计。除此之外，产业投资基金是否达到预设目标是一个漫长的过程，需要审计机构和审计人员进行持续的、全周期的监督和审计，并关注审计的整改结果。

四、审计策略与建议

由于投资基金的数量不断增加、规模不断扩大，政府投资基金的发行过程中逐渐暴露出设立、投资、运作、风险控制、监管等问题。审计监督国有产业投资基金既是法律赋予审计机关的职责，也符合中央政府的意志，更是保卫中央政府平稳健康发展的必要条件。

首先，应该对政府投资基金的资金目标、基金管理和制度建设等方面进行审计监督，一旦发现政府部门有类似的随意设计政府投资基金行为、盲目扩大基金规模且不在意效益实现问题的行为等，就有必要对政府资金的投资过程与决策过程等环节进行溯源追责。具体而言，因为政府投资基金有投资效率低下、投资速度缓慢等问题，所以有必要审查政府的财政资金预算管理来源，重点关注财政拨款的基金资金预算程序是否合理，以及执行基金的程序、财政补充速度是否合理，还有基金投资的速度和更大年度预算安排等问题，并关注基金设立后长期资金限制的原因[10]。审计人员要注意研究金融业的调控，更应该考虑到宏观的政策目标、整体的资金供需变化和各地财政的承受能力，严格控制资金数量，促进共同财政贡献的形成。

其次，审计政府投资基金的重点应该是政府投资基金的资金存放和调度问题[11]。密切跟踪和关注财政、基金单位登记和各部门管理，审查财政机构编制的内部审计决算报告、资金账户存储或划拨审核的申请表等财务方面的信息，关注基金的资金存放是否恰当，有无主管部门违规批准资金和违规履行职责的现象，并对资金存取过程的遵守情况、资金划拨的原因和结果进行调查，例如商业银行的选择、存款账户的设立方式等。

最后，在审计过程中注意政府投资基金的审计风险。在投资项目后续审计跟踪评估管理过程中，仍需要进一步注意监管部门对相关政府投资基金子公司进行的后续审计与跟踪审计风险。除了属于国家直接投资的基金形式，大多数产业投资基金采用FOF基金形式，最高的基金回报的承诺额也仅其收益的20%~30%，最终基金分配到政府各地方的金额更小与分散，增加了基金财务风险跟踪控制和日常稽核监管等工作的监管难度。此外，确定具体的基金审计范围变得尤为重要，审计部门需要确定投资基金的审计是否也能够按照专项基金原有的审计思路进行，而审计师相对缺乏私人基金的审计专业知识。

五、结论与展望

在我国经济新常态不断发展和金融市场环境不断优化的背景下，政府投资朝着多元化的方向发展，政府部门在产业投资资金行业的发展过程中的职能也发生了转变，从主导型的直接投资职能逐渐演变为引导型的间接投资职能。与此同时，产业投资基金领域也出现了一定的市场竞争，这使得产业基金朝着更加积极健康的方向发展。在监管产业投资基金方面，政府部门制定了一系列的管理制度和行业标准，促使产业基金得到更加高效化和规范化的发展，不断优化产业投资基金的结构和类型；通过容错机制和激励机制的建立，进一步提高基金的使用效率。

本文研究产业投资基金发展的政策背景，并且通过总结其他学者对产业投资基金的研究结果，对产业投资基金的概念和发展进行了概括和综述，进一步分析了产业投资基金审计中所发现的需要改善的问题，综合其他学者的研究提出了相对应的审计意见。通过关注产业基金实行的风险，针对产业基金的设立、使用、运行过程中的风险点和可能存在问题的环节进行审计揭示和问题反映，对产业基金的有序运行和国家资产的有效利用具有重要意义。当前正处于产业基金市场化发展和管理模式的摸索阶段，产业基金审计工作也存在着诸多的审计风险和不足之处。政府产业基金审计工作的完善需要长期的努力和多个利益相关方和其他监管机构的共同配合。政府监管、审计监督、资金管理监督、社会监督等各方需要结合自身特点，发挥审计监督的作用。对发挥最重要作用的审计机关，更要逐步加大对政府产业基金审计力量的投入，建设更加专业的审计人才队伍，优化审计团队的结构和产业基金审计的大环境。

总之，产业基金的发展离不开政府政策的积极引导，相关企业市场化、规范化、精细化的运作，以及政府监管机构和审计部门乃至社会群体的共同监督和引导。