新时期社区托育服务的功能定位及其实现路径

朱晨晨，廖思斯

(宁波卫生职业技术学院，浙江宁波，315100)

一、引言

党的十九大报告首次提出“幼有所育”，并将其作为保障和改善民生的重要内容，更是排在必须取得新进展的7项民生工程中的首位。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》明确指出，要构建多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。[1]社区托育服务作为婴幼儿照护服务供给体系中的一环，具有距离近、易获得家长信任、接送方便等优势。调查表明，婴幼儿家长对社区托育服务有强烈需求，国家和社会对发展社区托育服务给予了一定的期待。[2-3]然而，当前社区托育服务的发展正处于探索阶段，存在区域发展不平衡、照护模式单一、支持政策难落实、监管有待加强等问题和不足。[4]因此，从增加托育服务有效供给的现实出发，本文从国家政策期待、社区自身特点以及婴幼儿家庭照护需求三个层面对社区托育服务的功能定位及其实现路径展开分析与探讨，对推动新时期社区托育服务发展具有重要意义。

二、社区托育服务的功能定位

当前，我国婴幼儿托育服务属于非基本公共服务范围。《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》提出，非基本公共服务的发展目标是付费可享受、价格可承受、质量有保障、安全有监管，这与OECD国家评价托育机构服务质量的指标具有一致性。[5-6]因此，社区托育服务的功能定位需以实现非基本公共服务发展目标为依据。

(一)积极响应国家政策，具有共建共享功能

我国历来重视社区建设工作以及社区功能的发挥，并将社区作为很多政策执行的重要载体。《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》强调，国家通过中央预算内投资，重点支持承担一定指导功能的示范性托育服务机构和社区托育服务设施，并鼓励托育服务设施与社区服务中心(站)及社区文化、体育、养老等实施共建共享。[7]《中共中央国务院关于优化生育政策促进 人口长期均衡发展的决定》提出，要加强社区托育服务设施建设，完善居住社区婴幼儿活动场所和服务设施。[8]由此可见，国家积极出台相应政策，以期为新时期社区托育服务的发展指明方向。同时，社区托育服务的功能不能局限于社区场所内提供几个托位，而是要依托社区托育服务实施的建设，解决婴幼儿照护服务体系建设过程中的不平衡、不充分等问题。因此，社区托育服务机构的首要功能应定位为共建共享，在功能发挥上区别于其他类型的托育服务，其托育服务实施的共建共享可以让更多的婴幼儿家庭受益，对满足婴幼儿家庭的多样化照护需求具有实践意义。就共建共享功能的内涵而言，至少包括两个方面：一是要具有系统思维，社区托育服务设施的建设要为当前正在推进的“一老一小”整体解决方案的落地提供支撑，注重托育服务设施的建设与养老服务设施共建共享，节约建设成本，提高公共服务设施的利用率；二是要突出社区基层治理的优势，在满足婴幼儿家庭照护需求的同时，促进社区可持续发展，办出社区托育服务的特色。

(二)立足社区自身优势，发挥整合功能

社区是地域性居民生活共同体，以社区为单位提供托育服务也显著区别于其他类型的托育服务。我国的社区划分是一种自上而下的行政划分，是原有居委会属性的延续，属于行政主导模式。[9]到目前为止，我国婴幼儿托育服务事业的推进主要取决于宏观政策与行政命令的执行，不同行政部门颁布婴幼儿照护政策的侧重点与分工各不相同，对发展社区托育服务也有着不同的期待与要求，这在一定程度上也决定了社区托育服务的功能定位应具有整合性。根据婴幼儿照护的场域，可将婴幼儿照护分为家庭内照护与家庭外照护。家庭内以婴幼儿家长、祖辈、保姆等的照护为主，并且祖辈托育是我国0—3岁婴幼儿照料的主要模式，其主导地位短时间内不会改变。[10]家庭外的照护主要是医疗机构、幼儿园、早教机构、社区、市场化托育机构等主体提供的托育服务，照料人员主要为幼儿教师、托育师、保育师和育婴员。无论是家庭内还是家庭外的照护，都有家庭教育指导服务的共同需求。新施行的《中华人民共和国家庭教育促进法》对早教机构、托育机构、社区等提出了必须提供家庭教育指导服务的明确要求。以社区为平台开展家庭教育指导服务具有较强的优势，其覆盖面广且推进起来相对顺畅，配合个性化的入户指导服务能较好地满足婴幼儿家庭照护的需求。因此，社区托育服务的整合功能至少包括两个方面：一是从家庭内照护来看，向婴幼儿家庭提供普惠性的托育服务，开展多样化的家庭教育指导服务，缓解婴幼儿家庭养育压力；二是从家庭外照护来看，充分发挥社区居委会的枢纽作用，根据婴幼儿家庭照护需求引入托育服务资源与家庭教育指导服务，做好婴幼儿家庭与服务资源之间的匹配、协调服务。此外，当前国家卫健委正在大力推广居家式托育点的建设，尽管在制度建设、质量规范、监督管理等方面还存在诸多亟待解决的问题，但将家庭式托育点的监管工作纳入社区托育服务的功能范畴或许值得探索，以社区为基点进行区域式的管理和监管在理论上具有一定的可行性。

(三)多元扩充促普惠，具有兜底功能

公共服务虽有基本和非基本之分，但随着国家经济社会的发展以及人民群众对美好生活的新期盼，二者的边界也将随之发生变化，婴幼儿托育服务事业正是如此。婴幼儿托育服务虽属于非基本公共服务，但却是一项必须做且必须做好的民生工程。《“十四五”公共服务规划》提出，到2025年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数要达到4.5个，并将其作为经济社会发展的指标之一，婴幼儿托育服务关系到千万家庭的福祉，更关系到国家人口战略发展规划。[11]目前，婴幼儿托育服务供给以托育机构和托幼一体化机构为主力军，主要提供普惠性托育。托育服务市场也有少部分高端品质的托育服务机构，但缺少针对特困群体的兜底性托育服务。由于市场化托育机构需要考量其运营成本，它能够提供兜底性托育服务的可能性较低。由于政府财政支持力度有限，在现阶段托幼一体化机构提供兜底性托育服务的可能性也不大。社区托育服务则有所不同，由于其有自有场地的优势，加之行政主导模式下的财政支持以及政府对普惠性托育的资金补贴，其运营成本相对较少，可以兼顾那些连普惠性价格都无法承受的婴幼儿家庭，为其提供兜底性的托育服务。以开展普惠性托育服务为主、以提供兜底性托育服务为辅应当成为社区托育服务一大特点。

三、新时期社区托育服务发展的路径选择

当前，不少学者提出了社区托育服务新模式，如依托社区的家庭互助式托育模式、社区嵌入式托育服务模式等。[12-13]社区托育服务的功能定位是其功能实现的基础，功能的实现正是增加并丰富托育服务供给的体现。社区托育服务的出现与发展伴随着“构建覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系”的战略背景，探讨新时期社区托育服务的功能实现路径，有助于推动社区托育服务发展，更好地满足广大婴幼儿家庭的照护需求。

(一)坚持政府主导，加强统筹协调

从国际经验来看，可按照托育服务供给、筹资以及监管主体来进行托育服务供给模式划分，主要包括国家主导模式、市场主导模式、传统混合经济模式、当代混合经济模式，不同模式各有其优点与不足；针对当前我国托育服务属于非基本公共服务、中央财政支持有限的现实情况，我国需要重点借鉴多元混合模式。[6]值得注意的是，我国的托育服务监管体系尚在建设中，在现阶段，既需坚持政府主导以保证托育服务的质量，又需通过统筹协调保障社区托育服务的健康有序发展。统筹协调的内容主要包括三个方面：一是加大财政保障力度，综合考虑城乡差异和地区差异，财政投入重点向欠发达地区和农村倾斜，为社区托育服务兜底功能的发挥提供财政支持，并针对困难家庭建立托育服务家庭补助制度；二是合理配置婴幼儿托育资源，根据区域出生人口变动趋势以及社区育龄人口数量对社区托育服务的规模进行合理规划，以社区为单位整合卫生保健、家庭教育指导等资源；三是加快建立社区托育服务监管体系，建立健全社区托育机构备案制度和托育服务质量评估制度，定期对社区托育服务质量进行监控与指导。

(二)注重多元主体参与，发挥社区治理优势

与其他托育服务类型不同的是，社区托育服务更像是在社区场景中的一个综合性婴幼儿照护服务中心，集托育服务、家庭教养指导、托育服务实施共享功能于一体。由于区域经济发展水平差异性的存在，发展社区托育服务还需坚持因地制宜的原则，厘清社区托育服务能够提供的托育服务类型、服务对象、服务供给结构，同时明确社区托育服务中可受市场调控的服务对象种类。在基本确定社区托育服务的主要功能定位后，社区要发挥其资源整合、社区服务等治理优势，吸纳多元主体的参与。例如，可以通过直接购买托育服务、减免场地费用或承担部分运营费用等多样化的形式吸引托育机构的加入，在新建、改建或扩建托育服务机构时兼顾公共服务设施的共享共用；也可以借助托育机构、妇幼保健机构、幼儿园、高校、家庭教养指导中心等专业化资源为社区婴幼儿家庭提供服务。

(三)采用市场化运作模式，增强社区托育服务活力

婴幼儿托育服务事业虽然是为千万婴幼儿家庭谋福祉，但其不属于公益性事业，完全依赖政府财政投入并不现实，因此，吸引多元主体参与社区托育服务则需要灵活采用市场化运作模式，允许社区或其他服务主体“有利可图”。一方面，市场化的运作可以让社区在建设托育设施的过程中充分配置内外部的资源，实现效益的最大化，有利于促进社会资源加盟社区托育服务建设。另一方面，市场化运作模式可以根据社区内婴幼儿家庭的共性需求定位社区托育的服务方向，在运作中找到利益需求点与平衡点，这有利于社区托育服务的长远健康发展。同时，由于政府主导的前提存在，又可以有效化解市场主导模式的风险。无论社区托育服务选择何种模式、路径，都需要综合考虑我国社会经济发展水平差异和婴幼儿家庭照护的实际需求，在国家政策方针的指导下切实发挥社区这一社会组织的力量与优势，灵活开展适宜性的托育服务实践。

四、结语

无论社区托育服务如何发展，都应坚守“可获得”“可负担”“有质量”“有监管”的底线，努力实现非基本公共服务的发展目标。第一，要敢于突破现有制度障碍，充分调动社会资源，探索并发展各种形式的社区托育服务，共建一批社区托育服务机构，实现社区托育服务的共建共享功能；第二，要坚持政府主导，制订并完善相关配套措施，实现社区托育服务的兜底，让所有婴幼儿家庭都“可负担”；第三，要加快专业化托育服务人才的培养培训工作，特别是要建立完善的职后培训体系，坚决避免培训过程走过场、培训考核走形式，提升托育服务从业人员照护水平，保障托育服务“有质量”；第四，要加强对社区托育服务的过程管理，建立并完善社区托育服务质量监管体系，规范并推动社区托育服务高质量发展。