三孩生育政策背景下 普惠性幼儿园发展的问题、分析与建议——以辽宁省为例

■文/赵 洪

三孩生育政策是改善人口结构，积极应对人口老龄化的重要举措，“入园难、入园贵”是影响育龄夫妻生育意愿的重要因素。“十三五”期间，辽宁省多措并举，推动普惠性幼儿园发展，并取得了一定的成效，但仍然存在许多问题。笔者思考并分析了普惠性幼儿园发展过程中存在的问题，提出了三孩生育政策背景下适合辽宁省普惠性幼儿园发展的建议，以供参考。

一、三孩生育政策提出

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”的重大决策，强调发展普惠性托育服务体系，大力发展多种形式的普惠服务，持续提高普惠性幼儿园覆盖率。

在推行三孩生育政策的过程中，影响育龄夫妻生育意愿的孩子的照顾问题、教育问题成为民生问题。因此，要想落实三孩生育政策，就要积极推进和实施与之配套的相关政策和支持措施。

二、影响普惠性幼儿园发展情况的主要问题

（一）普惠性幼儿园的数量和质量无法满足要求

“十三五”期间，辽宁省高度重视学前教育，努力构建学前公共服务体系，全省普惠性幼儿园覆盖率达到85.2%，公办园在园幼儿占比达到44.8%，幼儿园数量有了大幅增长，但总量难以满足新增人口的入园需求。据《2020年辽宁省教育事业发展统计公报》统计，截至2020年，全省独立设置的幼儿园有 9470所，比上年减少433所，当年入园幼儿为27.5万人，比上年减少2.3万人，下降7.7%，学前教育三年毛入园率为88.6%，同比下降1.9%。

“十三五”期间，辽宁省多措并举发展学前教育，有效解决了“入园难”问题，缓解了“入园贵”问题，增加了优质的学前教育资源。但由于现实条件的制约，在幼儿园的规划、建设、移交、使用等方面整改还不到位，优质、普惠性幼儿园依然短缺，无法满足人们的需求。

（二）财政投入不足，普惠性幼儿园发展举步维艰

据《2020年辽宁省教育事业发展统计公报》统计，相关部门对幼儿园的财政投入较少，有的地区显示负增长，如阜新市2019年比2018年生均一般公共预算教育经费增长率为负50.50%，全省的增长率为0.06%。这表明，学前教育的财政投入远不能满足学前教育发展的需求。

（三）地域、城乡之间，普惠性幼儿园发展差距显著

不同城市之间，不同区域之间，受限于地方经济与政府重视度，财政投入总量差别大，导致普惠性幼儿园的发展有很大差异。在城市方面，发达城市优于中等发达城市，优于欠发达城市；在区域方面，城市优于乡镇，优于农村；在办园体制方面，教育部门办园优于其他公办性质的幼儿园，优于民办普惠性幼儿园。

（四）幼儿园教师数量不足、质量不高、稳定性差

辽宁省各地幼儿园教师的数量均存在不同程度的短缺，三孩生育政策带来了更大的幼儿园教师需求。辽宁省同样面临幼儿园教师数量短缺的困境，截至2020年，全省幼儿园教职工总数为13万人，其中专任教师7.6万人，占58.5%；师生比例为11.3∶1，同比减少0.8个百分点；卫生保健人员、保育员2.6万人，占教职工总数的19.7%。此外，幼儿园教师不仅数量短缺、稳定性差，在职教师的质量同样堪忧，专业发展也受到重重阻碍。

三、问题分析

2019年7月，辽宁省拟定的《辽宁省人口与计划生育条例（修订草案）》缓解了一部分家长入托难的问题。但受财政投入制度的制约，企事业停办幼儿园、民办普惠性幼儿园认证难、幼儿园教师待遇低等问题，仍然是制约普惠性幼儿园发展的主要原因。

（一）财政投入缺乏制度保障，分配欠公平

财政投入是影响和制约普惠性幼儿园发展的重要因素。公共财政主要投向教育办园，企事业办园与民办园所获得的财政支持远低于教育办园，未能体现公平和普惠的原则。一方面，公办幼儿园的占比日益减少；另一方面，繁荣发展的民办幼儿园往往不是太贵的“高端园”，就是质量太差的“无证园”。

（二）入园率下降，普惠性幼儿园发展受阻

20世纪90年代，我国经济体制改革，企事业单位办园逐步与单位分离或停办，导致幼儿流失。此外，“无证园”收费少，“小学化”倾向严重，幼儿家长却“买账”，导致公办幼儿园幼儿流失严重。有的乡村幼儿园由于幼儿入园率不能保证，存在今天“开”，明天“黄”的局面，办园可持续性不稳定。由此可见，入园率下降阻碍了普惠性幼儿园的发展。

（三）幼儿园教师待遇低，难以稳定教师队伍

虽然幼儿园教师已经纳入教师行列，但并没有真正享受到教师待遇，如寒暑假的休息、职称的评定、评优评先等，这使得幼儿园教师感受不到职业成就 感。此外，幼儿园的工作复杂繁琐，教师压力大，这与教师的待遇不对等，难以形成稳定的教师队伍。

四、关于普惠性幼儿园发展建议

2018年11月，中共中央、国务院印发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，辽宁省委省政府深入贯彻落实文件精神，2019年启动学前教育公用经费财政补助，生均基准定额为每生每年500元，所需资金由各级财政共同承担，其中省级财政2019年增加7000万元用于此项支出，努力提高普惠性幼儿园在园幼儿比例和公办幼儿园在园幼儿比例，努力实现学前教育普及、普惠、安全优质发展。

（一）多元化、多层次构建普惠性学前教育供给

为构建普及普惠、覆盖城乡、布局合理的幼儿园体系，政府财政部门提出，不论是教育部门办园、企事业办园，还是民办园，只要提供的是普惠性的学前教育服务，并且规范有质量，都会在政策上给予支持，以满足不同群体的个性化需求。

1.增加公办园的数量和比例。据统计资料显示，近年来，辽宁省公办园逐渐减少，取而代之的是民办幼儿园的扩大。为此，2021年，辽宁省《政府工作报告》已将“增加4万个普惠性学位”列为十大民生实事之一。教育部门要有计划地大力发展公办园，提高公办园的保教质量，增加公办园的吸引力，确保幼儿不流失，力争把全省132所公办幼儿园的现有空余学位招满。

对于乡镇村幼儿园，相关部门可以在办好乡镇中心幼儿园的同时，加强村幼儿园的建设，原则上“一校带一园”，即农村的小学配套幼儿园，保证每个村都有一所普惠性幼儿园。

2.积极扶持普惠性民办幼儿园。依据《辽宁省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》，指导各市完成普惠性民办幼儿园认定工作，建立健全普惠性幼儿园的认定标准、补助标准、扶持政策以及监管措施，有步骤、有计划、有批次地认定普惠性民办幼儿园，健全经费投入和成本分担机制，逐步提高财政对民办普惠性幼儿园的支持水平，健全民办普惠性幼儿园的投入保障机制。

3.推动小区配套幼儿园的普惠性发展。小区配套幼儿园对扩大幼儿教育资源，缓解幼儿“入园难、入园远、入园贵”等问题具有重要作用。按照教育部对全国城镇小区配套园管理信息系统的管理要求，相关部门可以优先规划并建设一批布局合理的小区配套普惠性幼儿园。

4.缩小差距，推进农村普惠性幼儿园发展。欠发达地区要根据人口数量调整布局规划，在加大财政投入的同时，发掘教育资源，以提高公办园的保教质量，提高幼儿入园率。同时，要不断加大对农村地区学前教育的投入，多措并举，促进教育公平与基本公共服务均等化，加强农村乡镇中心幼儿园的建设，增加幼儿园数量，保证每一个乡镇都有一所公办中心幼儿园，并根据村落大小灵活调整，推进“一校带一园”，以满足幼儿入园需要。

（二）完善幼儿园教师管理体制，稳定幼儿园教师队伍

建立保障机制，提高幼儿园教师待遇，加快推动高素质、专业化的幼儿园教师队伍建设，提高教师的专业水平，补齐普惠性幼儿园教师欠缺的短板。

1.保障幼儿园教师待遇，补足配齐幼儿园教师。定向招聘特岗、倾斜农村的幼儿园教师，建立长效保障机制，全面落实公办幼儿园教师工资差别化补助政策。民办幼儿园可以参照当地公办幼儿园教师的工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入，以保证幼儿园教师队伍的稳定性。相关部门可以在辽宁省原有“特岗计划”的基础上，增加幼儿园教师的特岗数量，设置乡村幼教点，培训幼儿园教师，以补齐师资短板。

2.加强幼儿园教师的培训，提高幼儿园教师的专业水平。鉴于当前幼儿园教师数量短缺的现状，相关部门可以通过职前培养、职后培养等多种途径，补足配齐幼儿园教师。在职前培养方面，可以加快建设一批优秀的幼儿师范专科学校和师范学院，有针对性地培养一批合格的幼儿园教师。在职后培养方面，可以依据幼儿园的实际情况，增强教师培训的针对性和时效性。此外，相关部门还可以多管齐下，通过开设网上教学、教师比赛等，切实提高幼儿园教师的专业水平和增强教师的科学保教能力。

（三）落实普惠性幼儿园的监管职责，加强规范化管理

严准入、定标准、提质量、强监管、重评估，健全普惠性幼儿园全过程监管制度，定期开展普惠性幼儿园工作规范和服务质量评估。

1.制定准入制度，规范过程管理。严格规范管理，依据《辽宁省幼儿园办园标准》《辽宁省普惠性民办幼儿园认定及管理办法》，认真履行审批程序，规范普惠性幼儿园准入制度，并对准入后的普惠性幼儿园，依据标准和规范进行全过程质量监管。

2.制定普惠性幼儿园认定标准与管理方法。辽宁省各地可以结合本地的实际情况，制定符合本地区的普惠性幼儿园的认定标准，并参照标准严格执行。新时代、新政策下，各市要根据三孩生育政策的具体实施方案进行调整，完善认定标准，以确保普惠性幼儿园的健康发展。

综上所述，三孩生育政策是积极应对人口老龄化的重要举措，普及普惠性幼儿园是助力三孩生育政策实施的关键因素。为此，辽宁省委省政府紧紧围绕“扩资源、建机制、促规范、提质量”的核心任务，压实各级政府责任，加大财政投入力度，积极构建公益普惠的学前教育公共服务体系，加快推进普惠性幼儿园扩面和提质行动，以缓解中低收入家庭的育儿压力，推动普惠性幼儿园发展，从而解决“入园难、入园贵”等问题，为三孩生育政策的实施奠定基础。